慈禧政治生涯的高峰
慈禧晚年立宪新政该如何评价？历来颇有争议。长时间以来，颇有些著作指责立宪新政是个“骗局”。改革开放之后，北京出版社出版的《中国宪法史略》还说：“以慈禧为首的统治者是最腐朽、最保守、最反动的政治集团。他们敌视任何的进步与改良，拒绝一切可能的革新……就是这伙专制暴戾的统治者，在 1900年义和团运动以后，也扯起了推行‘新政’的破旗。此后十年间，‘预备立宪’成了清朝政府欺骗人民，抵制革命的一项重要的反动政策。”
字里行间洋溢大批判激情，但平心静气而论，这种上纲上线有失公允。慈禧固然作恶多端，她在 1901年到 1904年实行的“新政”，也没有越出洋务运动和戊戌变法的范围，这是事实。但是从 1905年开始启动的宪政步伐，开辟了中国历史上亘古未有的新局，为中国日后改革也提供了可资思考的借鉴，应该给予实事求是的评价。
有人说，这不过是慈禧受到挫折之后的无奈之举，但我们看看世界各国政治史的记载，受到挫折不思悔改，直至晚年硬撑到底的，真不知道有多少。“过而能改，善莫大焉。”学者杨天石说，晚清新政比戊戌变法的突破要大得多，诚哉斯言。
到 1905年 8月，清朝八位总督中已经有五位上书奏请立宪，这五位总督顺应改革潮流，不怕做出头鸟，诚可嘉许。袁世凯见状，改变了反对立宪的立场，上书要求“考求各国宪法，变通实行。”军机大臣瞿鸿机始终对立宪很感兴趣，成了立宪的促进派。慈禧经过反复考虑，于 1905年 7月 15日发布谕旨，决定派出五大臣“分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从。”派大臣出洋考察各国政治，标志清政府政策发生重大变化，这一转变极其痛苦，然而又是巨大进步。从此，中国政治体制由专制向民主的过渡拉开了序幕。
不幸的是，1905年 9月 24日，正当北京火车站冠盖纷纭欢声如潮，人们载歌载舞欢送载泽、徐世昌、绍英、戴鸿慈、端方五大臣出国考察之际，突有革命党人吴樾引爆自杀式炸弹，施行袭击，死伤十余人，绍英受重伤，载泽受轻伤。
这种不分青红皂白的恐怖爆炸，反映出革命党人对其他反专制的力量非常不宽容。其实，革命党人汪精卫早就散布一种担心：如果立宪取得成果，那么革命党夺取权力的希望就要落空，所以一定要想方设法破坏立宪。
爆炸并没有炸退清政府实行立宪的决心，由戴鸿慈、端方和载泽、尚其亨、李盛铎五大臣组成的新的考察团，于同年 12月和 1906年 1月分两批成行，分别前往日、美、英、法、德等国，于 1906年 7月回国。考察得出的结论是：东西洋各国之所以强盛，“实以采用立宪政体之故”。回国之后，他们呈递了请求立宪的密折，并编写出《欧美政治要义》…《列国政要》等书。慈禧思考了载泽等人的密折，经过七次召见和一系列御前讨论之后，于 1906年 9月 1日发布了仿行立宪的上谕：“时处今日，唯有及时详晰甄核，仿行宪政。大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”但又说“民智未开”，不能“操切从事”，需要从“官制入手……次第更新……以预备立宪之基础”。这话倒也没有什么错。百年后的今天，不是还有很多人认为民主的条件不够成熟么？
用今天的话说，这道上谕确定了实行立宪的基本国策。
侯宜杰先生说得中肯：过去慈禧把君主立宪视为大逆不道，残酷镇压，如今的上谕却承认中国政治制度不行，宣布“仿行宪政”。这对一向虚骄守旧的清政府来说，如果没有诚意和决心，是决然办不到的。虽然这是被迫的，但公开承认这一点，则表明了执政者意识到，要想在全球竞争中求得生存与发展，必须抛弃专制制度，向先进的民主制度学习。就此而论，这决不是仅仅为了欺骗人民蓄意玩弄的一场骗局。
上谕一颁布，就出现了本文开头所说的张灯结彩的庆祝局面，可谓深得人心。
《南方报》9月 4日称赞这个上谕是“诚古今未有之盛举”。
《申报》9月 16日称，各界民众“额手相庆曰：中国立宪矣，立宪矣，转弱为强，萌芽于此。”
《时报》9月 18日刊载了马相伯的演说词。他说，我中国以四五千年旧船，当此过渡时代，天昏地暗，何幸一道光明从海而生，立宪上谕从天而降，试问凡我同舟，何等庆幸！
从当时社会各界的反应来看，颁布仿行立宪的上谕，是慈禧一生政治生涯的高峰，也是对戊戌变法的最大突破，在中国历史上刻下了不可磨灭的印记。
预备立宪的进程千头万绪，艰巨复杂，清政府为此做了大量切实的工作。仅举其荦荦大者，以供一览：
一是 1905年 11月设立考察政治馆，后于 1907年改为宪政编查馆。该馆先后负责起草《结社集会律》（政治团体法）《报律》（新闻法）等重要法律，颁布执行。准许国民政治结社，但对报刊禁忌较多。
二是 1905年 9月采纳袁世凯、张之洞等人建议，决定从下一年废除科举，把青少年从四书五经当中解放出来。
三是制定《新刑律》 ，用西方大陆法系取代了实行两千年的中华法系，宣布司法独立，不受官员羁绊，实行在法律面前人人平等。
四是下令奉天（辽宁）和直隶（河北、河南、山东一带）试点地方自治，这是预备立宪的重要一环。1909年、1910年颁布了《城镇乡地方自治章程》《京师地方自治章程》《府厅州县地方自治章程》《府厅州县议事会议员选举章程》，规定各地选举产生议事会的办法，实行民主政治。辛亥革命前，许多省以下单位自治机构已经成立过半，据袁伟时考证，有些省如浙江已经有 90%的城镇乡建立了议事会，加上法律和司法体制改革，三权分立在各地初具雏形。
五是改革官制，原则是三权分立，议院一时难以成立，先从司法、行政着手，传统的六部被内阁制取代，另设集贤院等安置裁减官员。
六是全面启动宪政教育，仿照西方国家和日本的教育章程订立规章，培养相关人才。大量翻译西方宪政书籍，对于立宪派利用媒介大规模宣传和讨论宪政，也大体上听之任之。
七是消除满汉界限。1907年，清政府下令取消旗人特权，编入民籍。另外，官缺不分满汉，唯才是用，满汉官员晋升使用同一标准；统一满汉的礼制和刑法，满人不能特殊；准许满汉通婚。清政府已经认识到，各民族平等是实行宪政的一个前提，所以逐渐采取了“化除畛域（界限），共作国民”的系列措施。
这些成绩，不能以“骗局”二字一笔抹杀。
当然，也存在严重的问题。如改革后设立的 11个部 13位大臣，7人为满族，5人为汉族，1人为蒙古族，满多于汉，不如过去的满汉各半，暴露出统治集团不愿放弃既得利益。对此，立宪派感到十分失望，群起反对。
1907年 2月，又一极其重大的改革措施出台：设立资政院。
20日颁布的上谕说：“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础。”任命溥伦、孙家鼐任资政院总裁，待时机成熟，将资政院改为上下议院，上议院钦选，下议院议员由民众选举产生。10月，清廷要求各地在省会开设咨议局，研究和推进地方自治。
在这些上谕鼓舞下，各地促进立宪和地方自治的民众团体蜂拥而起，蔚为大观，犹如千百小型政党，推动立宪。
自 1906年 12月至 1909年底，上海宪政研究会、预备立宪公会、吉林自治会、广东地方自治研究社、粤商自治会、贵州自治学社、贵州宪政党、湖北宪政筹备会、直隶宪政研究会、福建政与会等先后成立。
出版报刊书籍，开设学校和讲习所，举办各类活动，起草商法，创办公司，发展工商业，支持各地成立咨议局，督促立宪，推动地方自治，与列强势力周旋并维护所在地国家主权……这些团体忙得不亦乐乎，但他们的中心关注点，还是实现宪政。
仿行宪政的上谕颁布之后，康有为极为兴奋，在 1907年 3月将保皇会改名为帝国宪政会。梁启超则于 1907年 10月在东京组织了政闻社。被梁启超称为“谭嗣同式人物”的杨度，于 1907年 6月在东京组织宪政公会，并在国内各地都建立了分会，声势浩大。
杨度活动能量极大，对宪政的精髓理解颇深。他认为中国立宪的重点是成立国会，只有建立国会，才能有效制约政府权力。他发表文章和演讲，说召开国会乃“唯一救国方法”。至于人民开化程度够不够的问题，他认为，当以“中流社会”为标准。
1907年 9月 25日，杨度派出沈钧儒等代表赴京，把一份有100多人签名的请愿书递交都察院，首创和平请愿。
杨度开了头，各省宪政组织纷纷签名上书，派代表到京向清廷请愿，要求召开国会。各地媒介也发表请愿书的内容，愈煽愈烈，形成全国上书风潮。
清政府在巨大压力下，于 1908年 6月批准《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》，下令各省一年内办好此事。杨度则被吸纳到体制内，在这一年进入中央政府，担任宪政编查馆行走（四品官员）。从这时起，他逐渐改变态度，要求民众“不要过激”。
1908年 8月 27日，宪政编查馆和资政院将起草完毕的《宪法大纲》……《议院法要领》《选举法要领》和《逐年筹备事宜清单》上奏。《宪法大纲》确定国家采用立法、行政、司法三权分立的形式，但对君主的权力保留甚多，对议院的权力限制过多。当然，这也比“朕即国家”要进步多了，凡事总要有个过程，不能一蹴而就。
《逐年筹备事宜清单》对立宪进程作了总体规划，每年该干什么，规定得清清楚楚，有进度，有要求，责任目标都很明确。有了这个清单，就使政府摆脱了“摸着石头过河”的不确定性，变成心中有数。
当天，朝廷批准颁布这几份文件，并且下旨说：“自本年起，务在九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。”慈禧还命令各级官员每 6个月汇报一次筹备立宪的进展。
日本从发布诏令到召开国会，为期 9年。清廷也模仿日本，宣布自 1908年起，9年立宪，即过渡期为 9年。
正当立宪筹备工作加紧之际，1908年 11月 14日，年仅 38岁的光绪去世。他留下的遗诏表明了这位年轻皇帝矢志不移追求民主的决心，令人钦佩。他说，立宪为其毕生之志，文武百官要“破除积习，恪遵前次谕旨，各按逐年筹备事宜切实办理，庶几九年以后颁布立宪”。
慈禧立即宣布，立溥仪为嗣皇帝，入承大统，由 25岁的摄政王载沣（光绪异母弟）监国。第二天即 15日，慈禧奄奄一息，临终前降旨说：国家大事均由摄政王裁定，必须请示隆裕太后（光绪皇后）懿旨的，由摄政王面请施行。就在这一天，慈禧去世。
光绪和慈禧年龄相差 30多岁，恰好接连两天相继去世，而且是年轻的死在前面，自然引起诸多怀疑。坊间多传说光绪被慈禧害死，但无实据，成为千古疑案。
光绪和慈禧之死，是立宪运动的一个挫折。
没有他们的推动，政府不可能展开立宪步骤。
他们两人是凝聚政府力量的核心。先说慈禧。从中央到地方的大员，多是慈禧提拔，这些人对慈禧深怀感恩图报之心。再加上慈禧老谋深算，阅历丰富，心狠手辣，党羽众多，诸大臣不敢造次，政令自然容易贯通。再说光绪，他是清末政治改革的代表人物，戊戌政变中惨遭整肃，深得海内外同情，不仅民心在他这一边，那些希望推动新政的官员也都站在他这一边，而且对他寄予厚望。
在清政府命如悬丝的最后时刻，慈禧和光绪难得地达成一致，共同推动立宪，这是立宪取得进展的至关重要的条件。两人谢世，无疑使朝廷丧失了轴心，导致人心涣散。
年轻的摄政王载沣虽然“生平喜读西书”，与立宪派有共同语言，但他不仅资望欠缺，而且能力平平，性格懦弱，缺乏定见，隆裕太后更是无能之辈。由这样两个人主持千年未有的大变局，显然负荷过重。
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