【张明亮】淡化“南海仲裁案”与缓解中菲关系

　　［摘要］南海问题早在中菲建交之前，就已存在于中菲关系之中，但并未影响中菲1975年建交。2013年初菲律宾提起“南海仲裁案”之前，尽管南海问题也曾多次使中菲关系遭遇麻烦，但中菲关系都能有惊无险地稳健发展。2013年初启动的“南海仲裁案”事实上最大化了南海问题对中菲关系的负面影响。“南海仲裁案”期间，中菲关系因南海问题而陷入建交之后的最低谷。2016年7月仲裁结果公布后，中菲关系就会在“南海仲裁案”的正式结果下运行。菲律宾新总统有意于发展异于前任的对华关系，但“南海仲裁案”已是最大的障碍。淡化“南海仲裁案”可能是2016年7月之后中菲关系的务实选择；淡化并不意味着放弃，仅是为了双边关系考虑，刻意对“南海仲裁案”“视而不见”而已。淡化“南海仲裁案”应该是中菲南海“新共识”的首要内容。菲律宾坚持“南海仲裁案”与中国坚定地批评“南海仲裁案”都无助于双边关系，要求阿基诺之后的菲律宾政府明确放弃或者反对“南海仲裁案”也不现实。为了巩固“淡化”的效果，也为了避免类似“南海仲裁案”的事件再度出现，中菲双边应该努力推动南海实质性合作。淡化“南海仲裁案”不仅有助于菲律宾在中美之间都能发展起稳健的关系，还有助于缓解南海困局，并可能降低中美对抗的烈度。

　　［关键词］南海仲裁案；菲律宾；中国；南海

　　［作者简介］张明亮，暨南大学国际关系学院东南亚研究所副教授，国家领土与海洋权益协同创新中心郑州大学分中心研究员。

　　本文刊载于《东南亚研究》2016年第5期。 

　　 “南海仲裁案”对中国与菲律宾关系的负面影响在“南海仲裁案”期间（2013—2016年）已经淋漓尽致地展现出来。2016年7月“南海仲裁案”结果公布之后，中菲关系只能在“南海仲裁案”的阴影下运行。 菲律宾几乎不可能放弃“南海仲裁案”，同时中国与菲律宾都有意在阿基诺之后恢复双边关系至正常态势。 淡化“南海仲裁案”对中菲关系的负面影响，是最有利于中菲关系和南海问题的。在淡化“南海仲裁案”的同时，中国应主动在双边渠道上为两国解决南海问题提供便利，在此基础上中菲两国形成关于南海问题的“新共识”，可能有助于中菲关系在“南海仲裁案”阴影下稳健运行。

　　本文着力探讨淡化“南海仲裁案”的必要性与可能性，以及途径。本文首先分析“南海仲裁案”之前中菲关系尽管存在南海问题但“有惊无险”尚算稳健运行；然后论述“南海仲裁案”期间（2013—2016年），“背负”上“南海仲裁案”“枷锁”的南海问题如何把中菲关系推入低谷，并借此理清淡化“南海仲裁案”的背景，以及淡化的必要性；最后，文章将探讨淡化“南海仲裁案”的途径。

一　“淡化”的背景之一： “仲裁案”之前的南海问题与中菲关系 

　　“南海仲裁案”空前放大了南海问题对中菲关系的负面影响。2013年“南海仲裁案”之前，伴随着南海问题的中菲关系尚算稳健地运行了近40年。中菲之间的南海问题在中菲1975年建交之前就已存在，不过南海问题不仅未影响中菲建交，也未阻止或“迟滞”双边关系稳健发展。此处回顾“南海仲裁案”之前南海问题对中菲关系的影响，以及中菲协调处理南海问题的历程，旨在说明：没有“南海仲裁案”之前的南海问题并未阻止中菲关系，以间接体现“南海仲裁案”对中菲关系的“杀伤力”，并展示未来淡化“南海仲裁案”的必要性。

　　1．建交前后

　　中菲之间的南海问题发端于中菲建交之前，但并未影响中菲建交谈判。中菲之间的南海问题最早可追溯至殖民时代，当时菲律宾已有意对南沙岛礁提出权利要求。1946年，菲律宾就曾有意占领南沙[1]。菲律宾独立后，曾于1950年试图占领南沙岛礁。菲律宾在20世纪50年代对南海岛礁提出权利要求，中国曾公开批评菲律宾[2]。中国政府第一次就南海岛礁发表公开声明就是源自菲律宾对南沙群岛的“野心”。1950年菲律宾口头表示要占领，而20世纪50年代中期菲律宾开始以行动为70年代的实际占领作准备。1956年5月29日，中国政府再次公开申明中国对南沙群岛的主权，回应菲律宾政府对南沙群岛的“主权”要求[3]。菲律宾的理由是“发现”了南沙群岛，并由菲律宾人勘测南沙岛礁，所以《人民日报》跟进的几篇文章重点批评菲律宾所谓的“发现”。

　　20世纪70年代初——也就是菲律宾同中国协商建交起步阶段，菲律宾开始占领部分南沙岛礁。1971年7月17日《人民日报》分别在第2版和5版刊发新华社的电讯，都是抗议和批评菲律宾总统马科斯 (Ferdinand Marcos) 对南沙群岛的“权利要求”。1975年菲律宾同中国正式建交前，已经占领了若干南沙岛礁，并基本奠定了日后菲律宾在南沙群岛的实际控制态势。中国可能当时无意于阻止菲律宾占领南沙岛礁，因为中菲协商建交过程中基本没有涉及南海问题；菲律宾同台湾的关系问题反而是中国同菲律宾协商建交时更为关心的话题。中方参与中菲建交谈判的外交官回忆：中菲建交谈判中，中方关心的是台湾问题，菲方关心的是菲律宾国内的共产党问题[4]。菲律宾参与中菲建交历程的外交官——后来曾出任菲律宾副外长以及东盟秘书长的鲁道夫·塞维利诺（Rudolf Severino）回忆：南海问题仅在菲中建交谈判中“一带而过”而已[5]。菲律宾副外长1987年11月表示：1975年菲律宾与中国建交时，两国达成协议：“和平解决争端”[6]。由此看来，尽管菲律宾侵占中国南沙群岛部分岛礁的进程，几乎同步于中菲建交谈判的进程，但是南海问题——主要是菲律宾“侵占”部分中国南沙岛礁的问题，根本不是中菲建交谈判的障碍，甚至可能连个问题都算不上。

　　中菲建交时处理南海问题的模式被两国延续下来，直到2013年初“南海仲裁案”出炉后。这种模式的内涵就是：一方面，双方都承认南海问题的存在；另一方面，双边关系比南海问题更重要，不能让南海问题阻挠中菲双边关系的发展。从中菲建交到2013年初，虽然南海问题不时困扰中菲关系，但中菲两国都极力把南海问题对双边关系的负面影响降至当时可能的最低限度。

　　中菲两国在马科斯任期内在南海问题与双边关系上形成的“默契”，算是中菲南海“共识”的基础；中菲关于南海的“共识”是被中国频繁提及的，2013年菲律宾单方面推动“南海仲裁案”后，中方不断表示希望菲律宾回到“共识”上来。2014年11月北京APEC峰会期间，中国国家主席同菲律宾总统“简短交谈”时仍提醒菲律宾回到（南海）“共识”上来，同中国相向而行。

　　2．“共识”的初现与达成

　　科拉松·阿基诺（Corazon Aquino）任菲律宾总统期间，南海问题已存在于中菲关系之中，但并未阻止或者妨碍中菲关系的发展，科拉松·阿基诺在其任内，进一步为菲律宾同中国关于南海问题的“共识”奠定了基础。

　　1986年6月，菲律宾副总统兼外长访问中国时，中国领导人邓小平曾向菲律宾明确中国在南沙群岛问题上的立场。“这是中国政府首次在正式外交场合向直接涉及南沙争端的国家提出用‘搁置争议，共同开发’的方针处理南海问题。”[7]1988年4月，菲律宾总统科拉松·阿基诺访问中国时，中国领导人邓小平再度向菲律宾提及“搁置争议，共同开发”的倡议，这是中菲南海“共识”形成的关键点之一[8]。不过，此时的菲律宾领导人都未积极正面回应中方主张。

　　菲律宾总统拉莫斯（Ramos）任内（1992—1998年），菲律宾同中国在南海问题上的摩擦与博弈也不算少，但拉莫斯卸任后仍在中国享有较好的待遇，并能在中菲关系最低谷时出席博鳌亚洲论坛[9]。拉莫斯任内菲律宾在美济礁（Mischief Reef）议题上给中国制造的麻烦并未冲击到中菲关系的稳定性，甚至在拉莫斯任内菲律宾同中国事实上达成了关于南海问题的“共识”。

　　1996年11月中国国家主席访问菲律宾期间，“菲方第一次对中方关于解决南海问题的主张作出了正面和积极的回应；从地区范围看，拉莫斯总统也是东盟国家领导人中第一个对中方（关于南海问题的）倡议作出正面回应的领导人。”[10]双边会谈中，中国国家主席再次向菲律宾“详细介绍”了此前邓小平曾向菲律宾谈到的中方南海主张——“搁置争议，共同开发”。拉莫斯则“积极回应，表示愿意同中方探讨搁置争议、共同规划、共同勘测、共同开发南海争议海域资源”，这表明“菲方从原则上接受了中方的建议”。“拉莫斯总统的积极表态为后来中菲在南海的共同开发创造了有利条件”[11]。

　　3．菲方挑战“共识”，但关系基本稳定

　　埃斯特拉达（Estrada）与其前任拉莫斯一样，均在菲律宾总统任内因南海问题而同中国僵持过，但也都能在卸任总统之后在中国获得礼遇。埃斯特拉达1998年出任菲律宾总统，2001年离开总统职位。

　　埃斯特拉达任内，中菲间的南海问题不仅未消失，而且持续“发酵”。首先，中菲围绕美济礁的纠纷仍在继续；其次，围绕黄岩岛（Scarborough Reef）的纠纷还在延续，甚至扩大。 1999年11月3日，菲律宾一艘淘汰的军舰“搁浅”在黄岩岛海域。菲律宾宣称军舰是在参加救援时发生故障；中国要求菲律宾拖走“坐滩”黄岩岛的“BRP Benquet”军舰——507号坦克登陆舰，“以此作为中国总理正式访问菲律宾的前提”[12]。1999年11月下旬，中国总理访问菲律宾，菲律宾军舰“坐滩”黄岩岛是中国总理访问期间的重点之一；菲律宾直到中国总理结束访问之前，“登上专机离开马尼拉之际”才拖走“坐滩”黄岩岛的 507号坦克登陆舰[13]。如今在“黄岩岛的•湖口旁有两个肉眼可见的黑色柱子”，就“是1999年11月菲律宾军舰在黄岩岛搁浅时留下的桩子，后来这艘军舰被拖到了南沙中业岛继续搁浅”[14]。最后，也是最为关键的是，菲律宾军舰“马德拉号”1999年5月成功“坐滩”南沙群岛仁爱礁（Second Thomas Reef）事件——这是2013年后中菲之间的“麻烦事”之一，恰就发生在埃斯特拉达任内。

　　此外，埃斯特拉达任内，菲律宾同美国的军事关系进一步提升，标志性事件是菲律宾与美国签署的《菲—美部队访问协定》（Philippines-United States Visiting Forces Agreement，VFA）。1999年5月底，菲律宾参议院通过该协定。1998年12月，即在埃斯特拉达就任菲律宾总统后不久，菲律宾就延请美国众议员罗拉巴克（Dana Tyrone Rohrabacher）搭乘菲律宾军方飞机到美济礁上空，查看中国在美济礁的工程进展[15]。菲律宾通过《菲—美部队访问协定》，允许美国军舰访问菲律宾，并恢复菲律宾同美国的“肩并肩”军事演习[16]。

　　埃斯特拉达任期内，南海问题对中菲关系的“干扰”可谓前所未有地多，但南海问题对中菲关系的负面影响力却远不如阿基诺三世任内。卸任总统职位之后的埃斯特拉达仍能在中国获得礼遇，阿基诺三世则基本无望像拉莫斯和埃斯特拉达那样在卸任总统职位之后仍能在中国获得较高礼遇。

　　2015年9月3日，在中菲关系因阿基诺政府单方面推动“南海仲裁案”而遭遇空前低谷之际，时任马尼拉市长的埃斯特拉达作为少有的菲律宾代表，到北京参加了中国政府举办的纪念反法西斯战争胜利70周年活动。访问中国之前，埃斯特拉达还接受了中国《光明日报》驻菲律宾记者的采访。《光明日报》采访报道中把埃斯特拉达描绘成菲律宾的“反美斗士”，更为重要的是，埃斯特拉达是“对于中菲两国关系的未来抱有信心”的菲律宾政要[17]。

　　4．“共识”下的合作

　　菲律宾前总统阿罗约（Gloria Macapagal Arroyo）任内（2001—2010年），中菲间的南海问题依然存在，菲律宾的南海“新政”也不少，菲律宾同美国的军事合作进一步升级——且是针对南海问题的菲美合作，但中菲关系仍可“排除”南海问题的干扰而平稳发展。

　　首先， 阿罗约任内，以总统身份签署的《菲律宾领海基线法案》（Philippines Archipelagic Baselines Act）以法律形式确认菲律宾对“卡拉延群岛”（Kalayaan Islands Group，KIG）和黄岩岛的“权利”。其次， 阿罗约任内菲律宾落实《菲—美部队访问协定》，进一步提升菲律宾同美国之间的军事合作。2002年2月开始的菲—美“肩并肩”军演，原本可能就是针对南海问题的。菲律宾与美国的联合军事演习项目于2004年移师到南沙群岛的中业岛附近海域；演练科目也从“传统的战术合成、实弹射击等改为守岛、夺岛和特种部队偷袭为主”[18]。第三， 阿罗约任内，“坐滩”仁爱礁的菲律宾军舰已经“坐”得“踏实”了！菲律宾补给仁爱礁应该是常有的事情，否则阿罗约在位近10年内，菲律宾驻守仁爱礁上“坐滩”军舰的人员如何生活呢？

　　尽管到目前为止执行效果并不理想，但并不能就此否认或低估阿罗约任内菲律宾同中国达成的在南海部分海域合作勘测资源的协议。阿罗约任内，中菲南海合作有实质性进展，由此还初步带动了中菲越三方南海合作。2004年9月，阿罗约访问中国期间，菲律宾与中国的石油企业签署了在南海部分区域合作勘测的协议；在这之前，两国石油企业做足了前期工作[19]。2015年3月，越南也加入了该协议。三方执行协议也初见成效，中国所倡导的南海“共同开发”似乎越来越有可能实现了。

　　5．阿基诺三世的前半任期：“共识”下运行

　　从2010年6月阿基诺三世就任菲律宾总统，到2013年初菲律宾推动“南海仲裁案”之间，中菲之间围绕南海问题的博弈仍在继续，但中菲延续着双边关系稳健发展的势头——表现之一就是双边高层的互动。

　　2010年6月30日，中国国家主席特使、中国人大常委会副委员长严隽琪赴菲出席阿基诺总统就职仪式；12月，菲律宾副总统比奈（Jejomar Binay）来华出席广州亚残运会开幕式。2011年5月，中国人大常委会副委员长蒋树声、国务委员兼国防部长梁光烈访菲；6月，菲众议长贝尔蒙特访华；7月，菲外长德尔罗萨里奥访华。菲律宾总统阿基诺还在2011年访问了中国。

　　在“南海仲裁案”之前，中菲关系尽管处在2012年4月黄岩岛事件的阴影下，但仍有延续以往南海问题困扰下的中菲关系发展态势，即：中菲关系走出南海问题的负面影响，不被南海问题“捆绑”，也就是中菲关系仍能沿着两国领导人的“共识”向前走。2012年10月，中国副外长访问菲律宾；这是4月10日黄岩岛事件后中国高官的首次访菲[20]。《人民日报》报道了中国副外长访问与会见菲律宾要员的消息，显示出中国力图修复中菲关系的意图。因为并不是所有的外事消息都可以“登上”《人民日报》的，作为中共中央的机关报，《人民日报》所刊载的消息所显示的份量非同一般。由此可以推断：《人民日报》此时刊发中国副外长访问菲律宾的消息，旨在显示中国政府力图恢复中菲关系的努力。新华社的报道中透露出更多积极信息。据新华网发自马尼拉的消息：中国副外长拜会菲律宾总统阿基诺时，传达了中国领导人持续发展中菲关系的愿望，菲律宾总统也表达了类似的想法。此外，中菲两国外交磋商在2012年举行了两次——2012年初举行过中菲第17次外交磋商，10月份举行的是第18次外交磋商。由此也可以看出，黄岩岛事件后中菲关系的困境与中菲致力于修复关系的努力[21]。

　　外界也曾看好2012年10月中国副外长的菲律宾之行对于缓和中菲关系的意义。新加坡《联合早报》2012年10月20日刊发题为“黄岩岛事件六个月后中菲同意恢复正常关系”的报道，分析中菲双方高层传达出恢复和发展双边正常关系的愿望。美联社10月19日发自菲律宾首都马尼拉的报道中也肯定中菲恢复关系的意图。日本广播协会的报道分析中国缓和同菲律宾关系的原因时认为：中国意在牵制日本，因为日本同中国存在东海争议[22]。

　　不过，2012年10月中国副外长访菲未能阻止中菲关系下滑的态势。2012年4月中菲黄岩岛风波后，中菲关系缓和的态势随着2013年初菲律宾推动的“南海仲裁案”正式出炉戛然而止。若菲律宾2013年初没有单方面推动“南海仲裁案”，中菲关系非常有可能延续之前中菲南海博弈的模式——尤其是中菲美济礁博弈的版本。2013年菲律宾推出“南海仲裁案”后，中菲南海博弈已开始偏离原本的中菲“共识”基础上的南海博弈“轨道”。

　　6．启示

　　“南海仲裁案”之前，中菲关系在南海问题的阴影下仍能稳健运行，由此说明的是：没有“南海仲裁案”的南海问题并不是中菲关系的障碍，并反衬出“南海仲裁案”对于中菲关系的负面影响之大。中菲关于南海的“共识”是中菲关系能在南海问题阴影下“有惊无险”地运行的基础，也是2016年7月“南海仲裁案”结果出炉之后中菲构建南海“新共识”的基础。

二　“淡化”的背景之二：“仲裁案”期间的中菲关系走向空前低谷

　　2013年1月是菲律宾正式提交“南海仲裁案”的时间，2016年7月“仲裁案”结果出台。“南海仲裁案”期间，中菲关系陷入两国1975年建交以来的最低点。“南海仲裁案”“最大化”了南海问题对中菲关系的负面影响，是导致中菲关系走向空前低谷的关键因素。

　　（一）中菲关系的低谷：“南海仲裁案”的直接结果之一

　　2013年初，菲律宾力推“南海仲裁案”之后，中国与菲律宾在南海出现对抗，在外交场合为南海问题的对垒也多了起来，两国关系也因此陷入建交之后的最低谷。在南海，围绕仁爱礁上“坐滩”的菲律宾登陆舰的“加固”和补给问题，中国与菲律宾从2013年3月开始了多轮次的博弈。此外，在黄岩岛海域，中国“优势管控”黄岩岛海域后，菲律宾渔民与政府不断向外界释放中国“侵犯”菲律宾渔民权益的消息。东盟会议上，不时出现中国与菲律宾南海主张与立场对垒的局面。

　　2013年之后，中菲高层几乎没有正式的互动。2013年9月，菲律宾总统阿基诺本该作为东盟—中国博览会的“主题国”元首到来中国南宁，但会前取消了行程。2014年11月，到北京参加APEC峰会的菲律宾总统，没有能像其他国家元首那样在北京同中国国家主席举行正式的双边会谈。中国官方发布的消息仅简短地说：“习近平同菲律宾总统阿基诺简短交谈。”[23]

　　无论纵向对比还是横向对比，2014年中菲国家元首在北京APEC峰会上“简短交谈”都显示中菲双边关系在2013年后“近乎停滞”的态势。横向比较日本、越南同中国的关系，以及日本和越南两国国家元首和政府首脑在2014年11月北京APEC峰会期间同中国的互动，显示日本、越南同中国关系甚至还好过菲律宾同中国的关系。日本、越南同菲律宾一样，都在2014年APEC北京会议之前，各自同中国在海洋问题上争执不断，影响到各自同中国的关系。不过，在北京的APEC峰会期间，越南国家主席与日本首相都“获得”了同中国国家主席举行双边会谈的机会。尽管从《人民日报》和新华社发布的文字新闻与图片中可以推断出，日本、越南同中国的会谈仅是礼节性而已[24]，可菲律宾连这样的礼节都无法争取到。由此可以管窥到：菲律宾单方面推动“南海仲裁案”对中菲关系的伤害到底有多大。

　　对比于马来西亚总理同中国领导层的互动，菲律宾总统同中国高层的互动态势更显“尴尬”。据马来西亚《新海峡时报》（The New Straits Times）2015年3月27日的报道统计：马来西亚首相纳吉布（Najib）2009年就任后，多次访问中国，同中国国家主席习近平会见4次；纳吉布作为马来西亚首相第一次访问中国与菲律宾总统阿基诺访问中国都是2011年[25]，中国官方盛赞“中马两国领导人保持顺畅沟通和协调，及时就共同关心的问题交换看法”[26]。反观中菲两国领导人之间的沟通：不仅“不顺畅”，而且无法“及时就共同关心的问题交换看法”。

　　越南同菲律宾一样，也在南海问题上同中国“闹得不可开交”。即使如此，越南与中国的领导层互动尚能维系下去。2012年6月越南国会通过的《越南领海法》，从国内法律层面把中国的南沙群岛和西沙群岛及其附近海域列为越南所有。随后，中国成立三沙市，作为治理南沙群岛、西沙群岛和中沙群岛的海南省地方政府。2014年5月到7月，越南多途径多手段抵制中国在西沙群岛中建（岛）南海域的勘测活动，由此造成中越自1991年关系正常化以来的最大摩擦。即便越南同中国在南海问题上出现了前所未有的对峙与潜在冲突，但中越高层间的往来互动尚能延续。中越两党总书记连续三年（2013—2015年）可以以“通电话”的形式互动，并最终实现越南劳动党总书记2015年4月访问中国。此前，中国总理2013年10月访问了越南；中越两国国家主席在2014年北京APEC峰会期间举行了“会谈”。中越两党两国高层间的互动也是发生在南海问题困扰双边关系的过程中，而菲律宾就无法做到像越南那样：在南海问题“困扰”双边关系期间仍能维系双边高层间的互动。

　　阿基诺作为菲律宾总统“难以”同中国高层有效互动的背景之一是，自2013年菲律宾单方面提交“南海仲裁案”后，不断公开指责或批评中国。菲律宾总统多番公开就南海问题批评中国，不仅在菲律宾总统中是少见的，在东盟伙伴中也是少有的。

　　2012年初，中菲还在北京举行了第17次外交磋商；4月份黄岩岛事件出现后，10月份还在马尼拉举行了第18次外交磋商；中国副外长到菲律宾参加第18次中菲外交磋商之际，还拜会菲律宾总统。2012年一年出现两次的中菲外交磋商到了2013年和2014年连一次都没有！2013年中国新一届政府就任后，中菲部长级别的互动基本没有出现。

　　两国外长之间的互访与互动是最能体现两国关系状态的，也是促进双边关系的最有效途径之一，可2013年之后中菲外长之间仅剩下在东盟会议期间“顺便”会谈的机会了。中菲两国外长在2013年之后几乎没有专门的双边会谈，也未互访。

　　2013年是中国新一届政府就任元年，中国新任外长几乎遍访菲律宾之外的东盟国家——有的东盟国家甚至访问过多次（如泰国和马来西亚），但未访问过菲律宾。2013年之后，菲律宾外长德尔·罗萨里奥（del Rosario）可能是东盟国家外长中唯一无法正式访问中国的。德尔·罗萨里奥被认为是“南海仲裁案”的“主推手”。2015年12月，德尔·罗萨里奥接受《外交政策》（Foreign Policy）访问时坦承：2011年2月他接任菲律宾外长后，就开始准备“南海仲裁案”事宜。

　　中菲防务交流是体现中菲关系进展的“晴雨表”之一。2012年黄岩岛事件之后菲律宾同美国、日本、澳大利亚以及越南等国的军事领域交流与互动迅猛发展，但同中国军事领域的交流却只能在原本脆弱的基础上“停滞”了。

　　与东盟其它国家同中国的军事交流相比，马来西亚、印尼、越南同中国之间的军事交流都能在南海问题未解的情况下逐步推进。如2015年8月，中国与马来西亚首次进行了联合军事演习。在东盟其它国家——包括同中国存在南海争议的东盟成员国，能在军事互动起步晚但却逐步推进的情况下，菲律宾同中国的军事互动在2013年之后没有进展。

　　（二）菲美、菲日、菲越在南海的军事合作：反衬中菲关系下降

　　当中菲关系因“南海仲裁案”而跌入两国1975年建交后的最低点之际，菲律宾与美国、越南以及日本的关系却因南海问题而日趋拉近，且菲律宾与中国之外国家的合作都具有强烈的针对性——在南海问题上针对中国，由此间接反衬出“南海仲裁案”对中菲关系的负面影响之大。

　　2013年之后，菲律宾同美国的关系迎来了冷战后最佳的发展机遇。 军事合作是菲律宾同美国紧密关系的“主轴”， 令菲律宾同美国关系能够在冷战后“重生”的是2014年4月菲律宾与美国签署的《菲—美强化防务合作协议》（Philippine-US Enhanced Defense Cooperation Agreement，EDCA），在该协议下菲美军事关系的进一步升级，且针对南海问题和中国的联合军事活动增多。该协议允许美军使用菲律宾军事基地，并在指定区域兴建军事设施以储存武器装备和补给物资；美军也可扩大在菲律宾的轮换部署。 2016年 3月18日，菲律宾和美国在马尼拉举行常年战略对话之后宣布，美方将可以轮番派军驻扎在五个菲律宾基地，其中一处靠近南沙群岛。 菲律宾外长德卡斯特罗 (Albert del Rosario) 形象地形容签署协议后的菲美关系是“两国联盟的复兴，是菲律宾在1991年要求美国离开时永远无法想象的”[27]。

　　代号为“肩并肩”的菲美联合军事演习，也显示出菲律宾同美国军事关系的进展[28]。“肩并肩”演习的规模、地点与科目选择，都能反映菲律宾同中国南海博弈的态势，更能体现菲律宾同美国在南海议题上合作应对中国的势头。 起始阶段的“肩并肩”菲美联合军演可能并不是针对中国，但后来针对中国的意图越来越明显。“肩并肩”军演从原先针对阿布沙耶夫等伊斯兰极端组织，转变为模拟菲军试图夺回被外国军队占领的领土[29]。此处的“外国”，间接所指就是中国。

　　菲律宾同日本、越南之间的关系不断提升，且其同日本、越南的合作基本以南海问题为主[30]。

　　菲律宾强化同日本之间的军事合作，不仅是同期的中菲关系无法相比的，也超过了阿基诺和安倍前面的任何时期。菲律宾同日本的军事合作体现在两个方面：一方面，菲律宾邀请日本军方舰只访问菲律宾，参加在菲律宾的军事演习；另一方面，日本向菲律宾提供军事援助。 2015年初，日本协助菲律宾提升海事能力，可能提供资金供菲律宾建造基地周边的基础设施。 2015年6月， 日本军机二战后首次飞临南海上空，菲律宾巡逻机随行 ，名为“演习搜寻与拯救”[31]。2015年11月，日本首相安倍晋三到菲律宾首都马尼拉出席APEC峰会时，同菲律宾达成日本军事援助菲律宾的协议。根据该协议，日本向菲律宾提供三架比奇TC-90空中国王飞机，可以装载对地和对空侦察雷达。此外，日本向菲律宾提供更完善的洛克希德马丁P3-C飞机，以追踪中国潜艇的动向。这是日本第一次同意直接捐赠军事装备给他国[32]。2016年2月， 日本再次同意向菲律宾提供军事装备，包括反潜侦察机和雷达技术。 日本与菲律宾签署一份军备供应与军事技术转移的协定，把海上自卫队练习用的TC90飞机租借给菲律宾海军，以协助菲军提升在南海的监控能力，并牵制中国在南海的活动。日方的附带条件，是要菲律宾与日方分享相关军事情报。2016年4月，菲律宾邀请日本军方到菲律宾参加军事演习[33]。5月中旬，两国在马尼拉湾附近海域举行了海上联合演习[34]。

　　菲律宾同越南的关系也随着南海局势的紧张而更趋紧密。2016年4月，甚至传出菲律宾同越南联合军事演习并巡逻的消息[35]。这是越南政府换届后，菲律宾政府更替前，两国针对南海合作的新举措，延续了两国南海合作的态势。2015年4月26日东盟峰会期间，菲律宾总统与越南总理单独在会外的双边会晤中，讨论菲越两国“结盟”在南海问题上抗衡中国的话题[36]。而就在峰会前，菲律宾总统“接受”香港《南华早报》（South China Morning Post）采访时披露：越南率先向菲律宾建议越菲两国在南海问题上“合作”，以共同抗衡中国[37]。

　　菲律宾与越南在南海问题上针对中国的双边合作，既包括国际场合的协作，也包括菲越双边实质性互动。菲律宾单方面推动针对中国的“南海仲裁案”，部分地也是效仿越南之举，且得到越南的声援。在东盟会议上，作为东盟主要成员国的菲律宾和越南都力主通过东盟集体渠道反制中国。2015年4月在马来西亚举行的东盟峰会上，菲律宾和越南再度协力推动谴责中国的声明[38]。2012年7月在柬埔寨的东盟会议上，菲律宾与越南曾“协力”推动谴责中国的东盟声明。虽然未完全成功，但也未完全失败，至少显示了菲律宾推动同越南合作从而在南海问题上合力抗衡中国的努力。

三　“淡化”的可能性与途径

　　对比“南海仲裁案”之前与“南海仲裁案”期间南海问题对中菲关系的影响，可以进一步断定：“南海仲裁案”“最大化”了南海问题对中国—菲律宾关系的负面影响；南海问题不曾是中菲关系的障碍，“南海仲裁案”才是中菲关系的障碍，并且是阿基诺三世之后的菲律宾政府发展对华关系的长久障碍。2016年7月仲裁结果出炉之前，菲律宾新政府与中国都表示出恢复双边关系的愿望。问题是该如何处理“南海仲裁案”呢？

　　（一）可能性

　　2016年7月12日公布的仲裁结果几乎完全应允了菲律宾的请求[39]；不过，要想发展对华关系，仲裁案中近乎完胜的菲律宾在2016年7月12日之后事实上也是接受了“烫手的山芋”。

　　阿基诺之后的菲律宾总统基本不会完全延续阿基诺任内的对外政策。选举出来的国家领导人，一般都要显示出同前任的差别，以凸显政绩；即便前任的政策瑕疵较少，仍有必要修正前任的政策。 况且，阿基诺任内菲律宾的对华政策和对华关系已经是中菲建交以来最差的，因此，阿基诺之后的菲律宾政府没有延续阿基诺政府对华政策的必要性。

　　据马尼拉民调机构“社会气象站”2015年6月展开的一项民调，近2/3菲律宾人对中国的信任极低，净信任度跌至负45%，是此项民调自1994年开始以来的新低。46%的菲律宾受访者强烈不认同菲律宾政府的对华政策——这比2013年9月和2015年6月的27%及32%高出许多[40]。2015年的民调从3月20至23日进行，面对面访问了菲律宾全国1200名成年人。民调显示：大多数菲律宾人很担心可能会在黄岩岛与中国发生武装冲突[41]。

　　菲律宾新总统杜特尔特（Rodrigo Duterte）不太可能延续前任总统阿基诺的做法。杜特尔特甚至质疑把同中国的争议提交到海牙国际仲裁庭有什么用，他多次表示愿意同中国领导人直接对话，对有争议水域的共同发展进行谈判，并欢迎中国对菲律宾的基础设施进行大规模投资。菲律宾新任外长雅赛（Perfecto Yasay）曾表示：他会恢复与中国的双边谈判，以解决南海争议[42]。2016年7月12日仲裁结果出炉后，雅塞表现得颇为冷静，避免以仲裁案的“胜果”刺激中国。

　　2016年7月之后，中菲关系只能在“南海仲裁案”结果的阴影下运行。杜特尔特及其后的菲律宾政府都不得不在“南海仲裁案”的影响下发展对华关系。如何处理“南海仲裁案”对中菲关系的负面影响，不仅是菲律宾对华政策的挑战，也考验着中国的对菲政策。即便菲律宾撤销或放弃“南海仲裁案”，都无法彻底消除“南海仲裁案”对中菲关系的负面影响，何况菲律宾没有如中国所愿撤销“南海仲裁案”，也不可能放弃仲裁结果[43]。

　　放弃“南海仲裁案”显然不利于菲律宾的南海主张和利益，所以不会成为菲律宾政府的选择。然而，坚持或强调“南海仲裁案”的结果，显然不利于菲律宾改善同中国的关系。这里的“坚持”有双重含义：一方面是指菲律宾坚持推动并坚守“南海仲裁案”；另一方面是指中国坚定地拒绝并批评“南海仲裁案”。敦促菲律宾放弃“南海仲裁案”，是2013年以来中国努力的方向之一[44]，在“南海仲裁案”问题上，菲律宾与中国背道而驰。 坚持与批驳“南海仲裁案”都不利于中菲关系，也无助于双边化解南海问题危机的努力。中国猛烈地抨击“南海仲裁案”，不仅客观上放大了“南海仲裁案”对中国的负面影响，事实上也为缓和中菲关系留下了障碍。因此，在不能放弃与不便坚守之外，唯有淡化“南海仲裁案”才是中菲关系的出路。

　　（二）如何“淡化”？

　　淡化“南海仲裁案”不仅是必要的，也是可行的。淡化“南海仲裁案”不仅需要菲律宾的努力，还要中国的配合，更需要双方努力从双边渠道上，以具体措施落实双方都曾倡导的“南海合作”。

　　首先，淡化“南海仲裁案”就是双方政府都不再纠缠于“南海仲裁案”。一方面，菲律宾政府不再强调和坚持“南海仲裁案”；另一方面，中国不再抨击“南海仲裁案”，也不再要求菲律宾放弃“南海仲裁案”。双方在2016年7月“南海仲裁案”裁决结果出台之后，尽可能不再触及“南海仲裁案”。虽然基本不可能对仲裁结果视而不见，但为了双边关系考虑，也只能“视而不见”了。

　　对菲律宾来说，政府之外的势力仍会坚持和强调“南海仲裁案”，毕竟“南海仲裁案”是菲律宾提出和推动的，且是对菲律宾有利的。菲律宾是选举社会，媒体享有充分的自由；“南海仲裁案”仍会是菲律宾媒体与各种非政府政治势力论及中菲关系和南海问题时，很难回避的话题，也可能是可以对菲律宾政府施压的话题。但为菲律宾同中国的关系考虑，菲律宾有必要淡化“南海仲裁案”，尤其是“南海仲裁案”对菲律宾有利的结果，因为“南海仲裁案”本身是中国反对的，从而也是不利于菲中关系的。

　　淡化“南海仲裁案”对双边关系的负面影响，也需要中国减少乃至停止对“南海仲裁案”的批评。批评“南海仲裁案”不仅无法为中国的南海主张带来实质收益，反而客观上放大了中国南海主张的“短板”，而且还丝毫无助于中菲关系的改善。

　　其次，中菲共同推动南海实质性合作。

　　菲律宾在南海以及为南海问题而开展的双边实质性合作，已经取得不少进展。但那是菲律宾同美国、日本，甚至同越南之间，在南海的实质性合作，不是菲律宾同中国在南海的实质性合作。不过，中菲实质性合作的领域也较为宽泛，如双边联合军演，再如在南海争议海域以及己方控制的优势海域，为对方渔民捕鱼提供便利。

　　此处倡导的中菲南海实质性合作，短期内虽然还无法寄望于军事领域的联合行动，但可寄望于非敏感领域的合作。如中国与菲律宾在南海的渔业合作。渔业纠纷——主要体现在渔民被抓扣，已经是过去20多年间中菲南海纷争的一个关键领域，主要以中国渔民在南海部分海域被菲律宾军警抓扣和骚扰为主。不过，2012年4月10日的黄岩岛事件改变了中菲渔民在南海的态势。

　　无论是哪一方渔民在南海遭遇不当对待，受到伤害的不仅是渔民本身，还有中菲关系。中菲双方如果扭转思路，从为渔民服务的角度出发，善待对方渔民，则不仅可以间接造福于己方渔民，还可以盘活中菲关系的僵局。2016年5月，在持续四年阻止菲律宾渔民进入黄岩岛海域捕鱼后，中国允许菲律宾渔民重回黄岩岛海域。这是积极的信号，也可能成为良好的开端。菲律宾渔民到黄岩岛海域捕鱼，并不影响中国对黄岩岛及其附近海域的主权主张，也不伤害中国对黄岩岛海域的“优势管控”。“优势管控”是中国海洋工作会议报告中述及中国海警在黄岩岛海域的治理情况时所用的词汇。允许菲律宾渔民回到黄岩岛海域事实上还降低了中国“管控”黄岩岛海域的成本。此前，由于坚持阻止菲律宾渔民到黄岩岛海域捕鱼，菲律宾渔民试图闯入黄岩岛海域，从而形成中国执法船与菲律宾渔船之间在黄岩岛海域的冲撞。这不仅影响到菲律宾渔民的正常作业，也影响到中国的形象，还提升了中国“管控”黄岩岛海域的成本。

　　中国力主双边渠道，可中国坚持双边渠道这么多年，并未能在双边渠道上主动采取有效行动，菲律宾在推动“南海仲裁案”之前就已表示出对菲中双边渠道的失望之情。 双边在黄岩岛海域的渔业合作方面迈出实质性步伐，是提升双边渠道运行效果的绝佳时机。渔业合作属非敏感领域，不触及主权议题，还能“最大化”共同利益。中国政府在2016年7月12日仲裁结果出台之后的声明中表示：有意于在共同合作方面推动实质性的安排，此举为双边在黄岩岛海域的渔业合作创造了有利时机。中菲双边官方渠道谈到允许适量菲律宾渔民在黄岩岛海域捕鱼的“渔业协定”，协定所涵盖的领域和海域都可以拓展至黄岩岛之外中菲双边的重叠海域。

　　最后，中菲不仅可以构建双边关于南海的“新共识”，还可致力于构建中菲关系新态势的“共识”。“新共识”一方面要“淡化”“南海仲裁案”，另一方面要尽快推动中菲南海实质性合作。

　　在中方看来，2013年“南海仲裁案”之前的中菲关系是在双边关于南海“共识”的基础上运行的。因此，2013年之后，中方不断呼吁菲律宾回到南海“共识”的轨道上。不过，“南海仲裁案”已经破坏了2013年之前中菲关于南海的“共识”。“南海仲裁案”及其对中菲关系的伤害，已经成为事实。原有的“共识”曾经为南海问题阴影下的中菲关系稳健运行“保驾护航”了近40年，尽管原有“共识”已无法再服务于中菲关系以及双边关系中的南海问题，但也体现出“共识”的价值，因此中菲需要新的“南海共识”。“新共识”必须包括如何看待和处理“南海仲裁案”的内容。首先，中菲双边在淡化“南海仲裁案”上达成默契；其次，为南海实质性合作而努力；最后，也是最为关键的是，为改善双边关系，中方应接受菲律宾成为“泰国型”国家并为此创造条件。一位菲律宾同行交流时表示：菲律宾也希望能成为像泰国那样的国家，就是可以像泰国那样同时与美国和中国保持稳健的关系。东南亚区域内的新加坡、印尼和马来西亚都是如此。不过，唯有泰国最为持久。因此此处用“泰国型”国家一词。

【注释】

[1] 萧曦清：《中菲外交关系史》，台北：正中书局，1995年，第786页。

[2] 张明亮：《超越僵局：中国在南海的选择》，香港社会科学出版社，2011年，第190-191页。

[3] 《中华人民共和国政府郑重声明，中国对南沙群岛的主权绝不容许侵犯》，《人民日报》1956年5月30日。

[4] 程瑞声：《睦邻外交四十年》，四川人民出版社，2006年，第145页。

[5] Rudolfo Severino, South East Asia in Search of ASEAN Community, Singapore: ISEAS, 2006, p.276.

[6] 《中国领土主权不容侵犯》，《人民日报》1987年11月27日。

[7] 张良福：《南海万里行：在南沙群岛巡航的日子》，海洋出版社，2006年，第318-319页。

[8][10][11] 钟之成：《为了世界更美好：江泽民出访纪实》，世界知识出版社，2006年，第222页，第223页，第222-223页。

[9] 《菲前总统拉莫斯很随和与工作人员玩自拍》，《南国都市报》2015年3月28日。

[12] 王佩云：《激荡中国海》，作家出版社，2010年，第201页。

[13] 张良福：《南海万里行：在南沙群岛巡航的日子》，海洋出版社，2006年，第151-152页。

[14] 《值守南海的忠诚卫士》，《中国海洋报》2014年3月28日。

[15] “This the Season”, Far Eastern Economic Review, December 24, 1998；“Spratly Spat Heats Up Over Chinese ‘Bullying’”, Los Angeles Times, December 15, 1998. 参阅张明亮《超越航向：美国在南海的追求》，香港社会科学出版社，2011年，第273-277页。

[16] 林文隆、李英豪：《鹰凌亚太：从美国的再平衡战略透视亚太军演》，台北：独立作家出版，2015年，第170页。

[17] 《菲前总统埃斯特拉达：反对美在南海的军事存在》，《光明日报》2015年9月2日。

[18] 林文隆、李英豪：《鹰凌亚太：从美国的再平衡战略透视亚太军演》，台北：独立作家出版，2015年，第170页。

[19] 张良福：《南海万里行：在南沙群岛巡航的日子》，海洋出版社，2006年，第268-270页。

[20] 《中菲副外长就中菲关系和共同关心的问题交换意见》，《人民日报》2012年10月20日。

[21] 新华网马尼拉2012年10月19日电：《外交部副部长傅莹拜会菲律宾总统阿基诺》。

[22] 新华网2012年10月21日电：《中菲同意恢复正常关系》。

[23] 《习近平同菲律宾总统阿基诺简短交谈》，《人民日报》2014年11月12日。

[24] 《习近平同菲律宾总统阿基诺简短交谈》，《人民日报》2014年11月11日。

[25] MUZLI MOHD ZIN，“China prioritises Malaysia ties”，The New Straits Times(online), March 28, 2015.

[26] 《习近平会见马来西亚总理纳吉布》，《人民日报》2015年3月28日。

[27] 《中国成奥巴马访菲重要议题》，〈美〉《金融时报》2014年4月28日。

[28] “Balikatan 2002, Phillipines, 15 Jan 2002-31 Jul 2002”， http://www.patriotfiles.com/indexphp?name=Sections&req=viewarticle&artid=683&allpages=1&theme=Printer，2015-04-25.

[29] 《应对中国在南中国海宣示主权，美菲明天起展开常年联合军演》，（新加坡）《联合早报》2016年4月3日。

[30] Manuel Mogato, “New naval base is Philippine military's top priority: armed forces chief”, Reuters, May 11, 2015.

[31] 《与菲在具争议南中国海联合军演日军机首次靠近南沙海域》，（新加坡）《联合早报》2015年6月24日。

[32] 《用于在南中国海巡逻日本可能向菲律宾提供二手军机》，（新加坡）《联合早报》2015年11月17日。

[33] 《相隔15年日潜艇再抵菲参与军演》，（新加坡）《联合早报》2016年4月4日。

[34] 《菲日海军将在南中国海演习》，（新加坡）《联合早报》2015年5月11日。

[35] 《菲越或举行联合军演和海上巡逻》，（新加坡）《联合早报》2016年4月14日

[36] 《菲外长促亚细安阻止中国通过填海“控制”南中国海》，（新加坡）《联合早报》2015年4月27日。

[37] 《南早专访：菲律宾总统阿基诺》，2015年4月20日。

[38] 《菲外长促亚细安阻止中国通过填海“控制”南中国海》，（新加坡）《联合早报》2015年4月27日。

[39] “Philippines wins South China Sea dispute”，July 12，2016， http://www.inquisitr.com/3300444/south-china-sea-dispute

[40] 《南中国海主权纷争菲华商成夹心人》，（新加坡）《联合早报》2015年7月18日。

[41] 《民调：84%菲律宾人担心与中国武装冲突》，（新加坡）《联合早报》2015年6月19日；JOEL M. SY EGCO, “Aquino govt ratings drop to lowest”, Manila Times（online）, April 21, 2015.

[42] 《选定总统杜特尔特：菲改善与华关系不依赖美国》，（新加坡）《联合早报》2016年6月1日。

[43] Richard Javad Heydarian, “Why the philippines wont have a new China Policy after Aquino”, The Diplomat （online）, July 29, 2015.

[44] 《菲官员：阿基诺取消博览会行程，因中国要求撤回南中国海争议诉讼》，（新加坡）《联合早报》2013年9月3日。     

【责任编辑：邓仕超】

本文刊载于《东南亚研究》2016年第5期。