[东南亚研究]中国－东盟安全治理：模式、困境与出路
[内容提要] 中国与东盟在安全互动进程中初步形成了自身的安全治理模式。该模式的主要特征一是治理主体层面国家中心性强，二是治理机制层面制度化程度弱。当前由于中国－东盟关系中的阻碍因素，以及治理体系自身的缺陷，安全治理模式的有效运行面临着双重困境：治理主体间利益的冲突和互信的缺失，导致了安全治理的行动困境；治理体系的低制度化，导致了安全治理的效能困境。南海安全治理便是这种双重治理困境的一个典型案例。在今后的中国－东盟安全治理实践中，化解治理行动困境的出路在于通过中国－东盟命运共同体的构建，实现治理主体间关系的良性发展；化解治理效能困境的出路在于通过地区安全架构的建设，提升制度化程度，实现治理体系的结构性变革。
来源：《当代世界与社会主义》2016年第5期
作者：金新，西安交通大学国际问题研究中心
转自国际安全与战略评论
近年来，随着周边安全环境日趋复杂，地区安全治理在中国周边外交中的重要性不断凸显。2016年4月，习近平在亚信第五次外长会议开幕式上强调应“凝聚共识，促进对话，加强协作，推动构建具有亚洲特色的安全治理模式”。地区安全治理成为中国周边外交的一项重要课题。特别是中国－东盟安全治理，随着南海争端等热点问题的升温，对改善中国周边安全环境的意义愈加重大。基于共同、综合、合作和可持续安全理念的安全治理，是中国与东盟国家共同应对安全风险与挑战，维护地区和平与稳定的有效途径。
中国－东盟安全治理的现有模式
中国与东盟在地区安全领域面临着一系列共同的威胁与挑战，双方为加以应对和解决，在长期的安全互动进程中初步形成了具有自身特色的安全治理模式。当前中国－东盟安全治理模式，可从外在结构和内在特征两个方面加以解析。
（一）治理模式的外在结构
安全治理是一个多层次、多主体的架构，中国－东盟安全治理在实践进程中形成了一个松散但相对完整的治理体系。任一治理体系均包含治理主体、治理对象和治理的机制架构三个基本要素，这些要素的组合状况构成了中国－东盟安全治理模式的外在结构。
1.治理的主体与对象
中国－东盟安全治理的主体可分为两类：主权国家和非国家行为体。作为主权国家的中国和东盟十国是安全治理的核心主体，在地区安全治理中发挥着主要作用。中国－东盟安全治理机制架构的形成、治理实践的推进和实际效能的产生，均是以主权国家间的协调与合作为基础的。此外一些非政府组织（NGO）和个人等非国家行为体也通过多种渠道参与到治理实践中来，对地区安全问题的协商与应对发挥了有益的辅助性作用。特别是第二轨道机制，参与者主要是一些半官方和民间人士，包括现任或去职的政府官员、政府智囊机构的研究人员、相关领域的学者以及商界精英等，在地区安全治理中有着值得重视的积极功能。
中国－东盟安全治理的对象主要是中国与东盟共同面临的安全问题，可分为传统安全和非传统安全两类。传统安全问题主要包括政治安全和军事安全两方面，非传统安全问题则包括经济安全、社会安全和环境安全等。具体而言，当前中国与东盟共同面临的传统安全威胁主要是国际危机的隐患、地区冲突的风险和军备竞赛的可能；非传统安全威胁则主要包括贩毒、偷运非法移民、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等。环境安全也是中国－东盟非传统安全治理的重要对象，中国－东盟领导人会议曾多次提出加强环境合作，共同应对环境安全威胁。
2.治理的机制架构
安全治理的机制架构，由一系列具有解决地区安全议题功能的制度性安排构成。通过这些制度性安排，各治理主体可以实现对话、协商与合作，从而维护安全秩序，消除安全威胁。由于中国－东盟关系的复杂性，安全治理的机制架构也呈现出多层次性。“‘中国－东盟关系’并不是真正意义上的双边关系，而是一种由中国和东盟及其成员国构成的‘双边’与‘多边’关系的‘混合体’”。按照所覆盖关系范围的广狭，中国－东盟安全治理的机制架构可划分为三个层次：
第一层是中国与东盟共同参与的泛区域性安全机制。此类安全机制通常以东亚、亚洲或亚太为地理范围，并非针对中国－东盟安全治理而构建，但在中国－东盟安全治理中发挥着重要作用。这些机制既包括综合性的安全机制、针对特定安全议题的专门性安全机制，还有一系列非官方层面的第二轨道机制，在这一层次的制度性安排中，东盟地区论坛在中国－东盟安全治理上发挥着关键性作用。
第二层是中国与东盟全体成员国之间的安全机制。这些制度性安排由中国和东盟合作构建，虽然数量有限，但在安全治理体系中的地位和功能值得重视。自1991年中国与东盟开始正式对话以来，双方已建立了一系列协商机制与安全制度。传统安全领域有中国－东盟防务与安全对话等，非传统安全领域有《关于非传统安全领域合作的联合宣言》等。
第三层是中国与东盟部分成员国之间的安全机制。这一层次的制度性安排虽在地理范围上并未覆盖整个中国与东盟区域，但多系针对中国－东盟关系中的特定安全议题而构建，是中国－东盟安全治理体系的有机组成部分。这些安全机制既有多边机制、又有双边机制以及中国与一些东盟国家建立的防务安全对话磋商机制等。
（二）治理模式的内在特征
中国－东盟安全治理在治理体系结构的基础上形成了现有模式，但外在结构只是治理模式的“硬件”，内在特征方构成治理模式的“软件”。同欧洲等其他地区的安全治理实践相比较，中国－东盟安全治理不仅具有国际安全治理的共性，还具有自身治理模式的特性。具体而言，其最主要的特征表现在两个方面：
一是治理主体的国家中心性强。虽然治理主体的多元性是地区安全治理的重要属性，但是与安全治理发展程度较高的欧盟等区域相比较，中国－东盟安全治理的主体类型相对单一，多元性较弱。主权国家是当前中国－东盟安全治理最主要的参与者，非国家行为体在治理实践中居于次要地位，作用有限。
治理模式的这一特征是由东亚区域国际体系的特征所决定的。治理主体的多元性是国际体系演化的产物，超越国家中心主义的多元治理是欧洲安全治理模式的重要特征。但东亚地区社会历史条件迥异于西方，东亚国家多为二战后方由殖民地或半殖民地社会经民族解放运动建立的新兴民族国家，区域国际体系中威斯特伐利亚式的主权秩序方兴未艾，非国家行为体在国际事务中的地位与作用较弱。因此中国－东盟安全治理虽然也包含多种治理主体的共同参与，但本质上并非多元政治结构而是一种国家中心治理模式。
治理模式的国家中心性特征在中国－东盟安全治理中产生了若干现实效应。一方面，中国与东盟国家的共同利益成为地区安全治理体系的基石。在国家中心治理模式之下，国家利益是治理行为的根本动机，国家间的共同利益是治理实践得以展开的基础。另一方面，维护国家安全成为中国－东盟安全治理的核心目标。在西方式多元治理模式中，人的安全是比国家安全更为根本的价值诉求，个人是安全价值的最终载体，国家安全成为工具性价值；而在中国－东盟式的国家中心治理模式中，治理价值导向的思想基础是社群主义而非世界主义，国家是安全价值的最终载体，因此在涉及内政的问题上倾向于不干涉原则。
二是治理机制的制度化程度弱。中国－东盟安全治理虽已形成了一系列制度性安排，但整体审视可发现，现阶段机制架构的制度化水平仍处于较低层次。中国－东盟安全治理机制架构中多为带有论坛或宣言性质的、松散的或临时性的治理机制，缺少国际组织所具备的常设机构，缺少具有严格的奖惩机制和实质性约束能力的国际制度。
治理模式的这一特征在与其它模式的比较中表现得更为明显。高制度化的安全治理以欧洲最为典型。欧洲地区在安全领域形成了国际组织主导的，由欧盟、北约、欧安组织多支柱共同治理的模式，治理实践的展开以制度体系的常规运行为主。相较于欧洲等安全治理体系相对完善的区域，中国－东盟安全治理并未形成组织化程度高、实际约束力强的地区安全治理架构。低制度化是中国－东盟安全治理模式在现阶段的一个重要属性。
机制架构的制度化程度弱，对中国－东盟安全治理而言，既是特点又是缺陷。在安全治理制度架构薄弱的条件下，中国与东盟的合作治理中制度规制作用有限，治理发展依靠协商共识推进，国家行为依靠主体自律约束，形成了迥异于欧洲等地区安全治理的自身特性。但同时不应忽视的是，低制度化特征在实践中通常不利于治理效能的提升，是治理体系不够发达的表现。
中国－东盟安全治理的双重困境
从1991年双方开始正式对话至今，中国－东盟安全治理经历了二十余年的发展历程，构建起了初步的治理体系，并在维护地区安全与稳定方面取得了显著的成效。但由于中国－东盟关系中的一些阻碍因素，以及治理体系自身的缺陷，安全治理的推进仍面临着一系列困难。这种治理困境表现在安全治理模式运行的两个不同环节上：一是治理主体的合作行动，二是治理行动的实际效能。
（一）安全治理的行动困境
当前的中国－东盟安全治理虽然形成了多层次的机制架构，但在实际的安全互动中往往合作言语易于达成，治理行动难于推进。相较于层出叠见的相关宣言或协议，中国与东盟之间在许多安全议题（特别是传统安全议题）上的实质性安全合作行动相对滞后和匮乏。治理行动的核心在于国际合作，而中国与东盟之间在安全治理上的合作实践面临着难以克服的困境与挑战。这种治理的行动困境，已成为现阶段中国－东盟安全治理所面临的最突出的问题。这一困境的根源在于，在国家中心治理模式下，作为核心治理主体的中国与东盟国家在相互关系上存在两个显著问题：利益的冲突和互信的缺失。
首先，治理的行动困境植根于治理主体之间的利益冲突。以主权国家为唯一中心的安全治理，在国家之间存在利益分歧与矛盾的情况下，易于陷入困境。国家间利益冲突的强弱决定着治理实践中合作行动的难易。中国与东盟多国之间，由于南海问题直接涉及主权领土之争，在国家核心利益上存在冲突，利益协调与安全合作的难度较高。
其次，治理的行动困境植根于治理主体之间的互信缺失。东盟国家对实力不断增强的中国存在严重的担忧和疑虑，缺乏合作治理所必需的国际信任。在“中国威胁论”氛围下，东盟将权力均衡视为地区安全的必要条件，推行“大国平衡”战略，积极引入美国等其他大国力量制衡中国。“东盟的地区安全观正从过去强调地区各国普遍参与的‘合作安全’向加强内部合作、引入外部力量平衡中国的单边安全方向发展。”安全治理的合作行动变得更加困难。
（二）安全治理的效能困境
中国－东盟安全治理的另一重困境是效能的困境。具体表现是治理行动很难完成预期的治理目标，即使治理主体的协调与合作得以实施，安全治理的实际效能也相对有限，甚至存在治理失灵的问题。现阶段的中国－东盟安全治理，在这一方面仍存在不少明显的缺陷：治理能力弱，治理体系能耗较高、效率低下，很难达到预期的治理效果。
安全治理的效能困境根源在于治理体系的低制度化，现有治理机制的制度化程度弱，有效治理所必要的安全制度相对匮乏。当前中国－东盟安全治理体系的制度化水平仍处于较低层次，缺乏完善高效的地区安全架构，既没有专司安全事务的国际组织，又没有具有实质约束力的安全机制。低制度化的特性使治理模式的运行无法有效规制治理主体的行为，治理行动并未真正实现管控和化解各类安全风险的治理目标。特别是在传统安全议题上治理效果更不理想，中国－东盟安全治理难以确保有效的冲突管理和安全保障。低制度化的安全治理已经难以适应治理实践的现实需要。 中国与东盟在南海问题上的安全治理便是一个典型案例。
中国－东盟安全治理的未来出路
中国－东盟安全治理在治理行动与效能上的双重困境，使治理模式的运行面临着严重的障碍与挑战。探寻走出困境的未来出路，成为当前一个紧迫而重要的研究问题。中国－东盟安全治理的未来发展，可从两个层面逐步化解现有的治理困境：（1）化解安全治理的行动困境，需要实现治理模式的量变，即治理主体间关系的良性发展。具体而言，主要是深化相互依存与集体认同，推进中国－东盟命运共同体的构建。（2）化解安全治理的效能困境，需要实现治理模式的质变，即治理体系的结构性变革。具体而言，主要是提升制度化程度，推动地区安全架构的建立和发展。
（一）以命运共同体构建化解治理的行动困境
中国－东盟命运共同体的构建，是化解安全治理行动困境的有效路径。“命运共同体”的构建是新时期中国周边外交的重要内容。习近平总书记提出中国要与周边国家建设命运共同体，主张“把‘中国梦’同周边各国人民过上美好生活的愿望、同地区发展前景对接起来，让命运共同体意识在周边国家落地生根。”
在国家中心治理模式短时段内不会改变的情况下，中国－东盟命运共同体的构建，有利于消解利益冲突，减轻战略互疑，从而推动地区安全合作，化解治理的行动困境。一方面，命运共同体的构建能够使中国与东盟各国成为深度相互依存的利益相关者，增强共同利益，弱化利益分歧；另一方面，命运共同体的构建能够使中国与东盟各国内化共同体认同，增进战略互信，减轻东盟国家对中国的疑虑。在中国－东盟命运共同体之下，随着共同安全利益的强化和集体战略信任的增长，各国在追求本国安全利益时，将能够兼顾他国的安全利益关切，化解治理主体共同行动的难题。在安全治理实践中，各国在特定安全议题上的合作行为将更易于达成，进而保障地区安全公共产品的充分供给。
中国－东盟安全关系目前仍面临着物质层面的利益冲突与观念层面的互信缺失带来的严重阻碍，为促进治理主体间关系的良性发展，推动命运共同体的构建，双方需要在这两方面分别采取积极举措。在物质层面，中国与东盟国家需要通过全方位的安全对话与协商，探寻利益契合点，增进共同利益。在安全利益存在分歧的问题上，中国可在求同存异的基础上加强与东盟国家的交流与沟通，推动利益协调与安全合作。在观念层面，中国与东盟国家需要深化互信机制和信任措施建设合作，坚持践行亚洲安全观，通过良性的安全互动减少彼此分歧，降低相互猜疑，增进相互理解与信任，消解东盟国家对中国的疑虑和担忧。中国与东盟国家应深入落实“2+7合作框架”，进一步提升中国－东盟战略伙伴关系，在命运共同体构建与安全治理发展相互促进的良性循环中，化解治理的行动困境。
（二）以地区安全架构建设化解治理的效能困境
中国－东盟地区安全架构建设，是化解安全治理效能困境的有效路径。当前中国与东盟所面临的地区安全环境日趋复杂，国际战略竞争不断加剧，对有效治理架构的功能性需求日渐增加。中国－东盟之间现有的安全机制虽然为数众多，相互交叠，覆盖广泛，但缺乏合理整合，机制运行情况不佳，制度化程度较弱，在地区安全事务中的实际治理效能相对低下，难以适应地区安全形势和各国安全利益的实际需要。强化顶层设计，加强中国－东盟诸安全机制之间的协调，建设适应地区安全治理现实需要的综合性安全架构，成为一项必要而紧迫的议程。
中国－东盟地区安全架构建设，有利于推动安全治理的制度化发展，实现治理体系的结构性变革，从而克服治理失灵现象，化解治理的效能困境。作为安全领域的统合性制度安排，地区安全架构的建立和有效运行，将提高中国－东盟安全治理的制度化程度。而制度化程度的提高，一方面可以在地区安全治理中形成一系列具有普遍约束力的原则、规则和规范，约束和调节治理主体的安全行为，提高国家间安全互动的可预测性；另一方面还可以促进各治理主体观念的转变和利益的协调，进而推动国际安全合作。因此地区安全架构建设有利于中国和东盟各国应对共同面临的安全威胁，实现对地区冲突的有效预防和管控，提高安全治理的实际效能。
当前的中国－东盟安全治理，应顺应对治理制度架构的现实需求，加强安全治理的顶层设计与制度创新，建设地区安全架构，推动治理模式的完善。为实现这一目标，中国与东盟国家应在以“互信、互利、平等、协作”为核心思想的新安全观基础上，加强安全协商与合作，积极推动现有安全机制的整合与升级，构建覆盖治理体系全体成员，实现对传统安全与非传统安全诸领域综合治理的区域性安全制度。就近期而言，中国与东盟国家之间亟需建立早期预警机制和危机管理机制，以实现对安全危机的预防与管控，降低潜在的冲突爆发与升级的风险，有效维护中国与东盟共同安全环境的稳定。通过地区安全架构建设的逐步推进，中国－东盟安全治理可强化治理能力，提升治理效果，最终化解治理的效能困境。
结语
当前的东亚地区，国际冲突与危机等传统安全威胁长期存在，生态破坏、恐怖主义、跨国犯罪等非传统安全挑战日益凸显，地区安全治理亟待加强。中国－东盟安全治理模式虽已初具雏形，但仍存在不少缺陷，在治理实践中面临着行动与效能的双重困境。中国与东盟各国有必要推动安全治理模式的发展完善，以制度化的安全治理体系克服地区安全困境，应对各类安全风险。地区安全治理符合中国的安全利益，中国应成为中国－东盟安全治理的积极推动者，实现安全治理发展、命运共同体构建和地区安全架构建设的相互促进、共同发展。唯有治理体系与模式不断臻于完善，方能更好地维护本国安全利益，促进地区和平与稳定，保障中国与东盟之间共同、综合、合作和可持续的安全，实现地区安全的善治。