[东南亚研究]缅北民族冲突及其难民问题——从中国边疆治理的视角考察
钟贵峰，赣南师范大学东南亚研究中心助理研究员/历史文化与旅游学院讲师博士。
本文是 2016 年国家社科基金项目“政治转型中的缅甸民族和解问题研究”的阶段性成果
内容提要
缅甸北部的民族冲突及其造成的难民问题,深刻地影响中国西南边疆的安全、稳定和发展,使中国边疆治理面临新的困难和挑战。因此,从中国边疆治理的视角来探讨缅北民族冲突的频发原因、对中国边疆的多维影响,以及中国应对缅北民族冲突的路径选择,把边疆治理与外交实践相结合,不仅有利于中国的边疆治理,也有利于中国妥善处理新形势下的中缅关系。
边疆地区处于国家领土的边缘，通常是国家政治影响力的末梢区域。它既是经济发展落后的贫困地区，也是社会发育程度较低的特殊地方，还是族际关系复杂的问题多发地带。因而，边疆的安全、稳定与发展就构成了中国边疆治理的基本价值取向。在全球化时代，随着民族国家内部问题的外溢及国际关系因素的影响，中国边疆问题发生了重大变化其复杂性不断凸显，表现形式变得更加复杂化和多样化。其中，缅北的民族冲突及其造成的难民问题已经成为中国边疆治理的突出问题之一，这应该引起必要的重视。
1缅北民族冲突缘何频发
缅甸1948年的独立标志着缅甸民族国家的建立和建设进程的开始。然而，由于民族问题的凸显和族际关系的紧张，缅甸的民族国家建设一直步履蹒跚、停滞不前。缅甸民族问题的复杂性和尖锐化，以及族际关系紧张的态势一直延续了半个多世纪，至今尚未根本缓解。
回顾历史，可以把当代缅甸民族问题的演变分为五个阶段：萌发期（英日殖民时期）、产生期（吴努政府时期）、激化期（奈温政府时期）、渐缓期（新军人政府时期）、好转期（吴登盛新政府上台后）。民族问题始终是困扰缅甸民族国家建设进程的重大问题，而缅北地区民族冲突则在其民族问题中更加凸显和尖锐，表现最为复杂和持久。
与中国接壤的缅甸北部和东北部是克钦邦和掸邦所在地，这两个邦有掸族、克钦族、佤族和果敢族等少数民族，缅北少数民族地方武装力量基本上由这些少数民族的成员组成。这些颇具规模、活跃频繁的缅北少数民族地方武装，与缅甸政府的冲突一直较为激烈。
20世纪60年代初，克钦邦成立了“克钦独立委员会”（KIC）和“克钦独立军”（KIA）。克钦独立组织最初的政治目标是反对“大缅族主义”建立“克钦共和国”。从该组织成立的价值取向可以看出它们是较为激进的组织。克钦独立军是缅甸最大的少数民族地方武装组织之一，也是缅北地区武装力量最大的民族武装。它依托缅甸北部克钦邦山高林密的独特地理优势和漫长复杂的中缅边境线，长期与缅甸政府周旋。直到如今，克钦独立军与2011年上台的新政府的冲突依然没有停息。
掸邦是缅甸14个省/邦中面积最大的邦区约占整个缅甸疆域的25%。掸邦主要有掸族、果敢族、佤族、崩龙族、勃欧族、依高族等少数民族。掸族的主要民族组织有掸邦军、掸邦联合革命军、蒙泰军、南掸邦军、北掸邦军、掸邦民族军等；果敢族有缅甸民族民主同盟军（即果敢同盟军）；佤族有佤联军；崩龙族有崩龙邦解放军；勃欧族有勃欧民族军；依高族有掸邦东部同盟军，等等。这些少数民族武装力量中，掸邦军、果敢同盟军与缅甸政府的冲突较为激烈和持久，对中国西南边疆的影响相当大。
缅甸北部少数民族武装与缅甸政府的冲突有深刻的历史根源。
（一）英国殖民统治埋下了缅甸民族矛盾的祸根。在英国殖民统治时期，由于英国殖民者企图完全控制整个缅甸，实行了“以夷制夷”、“分而治之”的政策。这种政策给缅甸的族际矛盾和冲突埋下了隐患，加深了主体民族与少数民族的隔阂。在政治层面，英国殖民者“在缅族居住的地区实行直接统治，并先后实行一系列行政、司法制度的改革……在少数民族地区实行间接统治，基本上保留各民族原有的社会组织……维持当地民族上层原有的特权和地位，通过他们对少数民族实行控制和统治”。英国殖民者通过政治欺骗手段，让少数民族力量组成军队去镇压其他民族的反抗运动。在文化层面，英国传教士在少数民族地区积极传播基督教，使少数民族与信仰佛教的缅族之间的文化差异进一步加大。在经济层面，英国殖民者选择了在缅族区域和少数民族地区实施不同的经济政策，在缅族区域采用经济发展政策而在少数民族地区则采取经济不发展策略，人为地加大了缅族区域与少数民族地区的经济水平悬差。
缅族与少数民族在政治、文化和经济层面的对立，完全是英国殖民者别有用心的政策造成的。在缅甸北部，克钦邦和掸邦各少数民族与主体民族缅族的矛盾进一步凸显，由此引发了少数民族政治势力谋求独立建邦、甚至独立建国的政治诉求，如克钦独立军、掸邦军在成立初都明确提出民族革命并独立建国的政治主张。缅甸独立后，缅北少数民族武装力量纷纷兴起，英国殖民者埋下的民族矛盾的祸根难辞其咎。
（二）缅甸历届政府的民族政策催动了缅甸民族分离主义运动的兴起。1948年吴努政府执政后，民族问题治理成为了缅国家建设的重大历史问题。这不仅关系到多民族国家的统一和稳定，也关系到民族国家制度框架的稳定与牢固。令人遗憾的是吴努政府采取了不符合当时国情的民族政策，这从其民族政策的价值取向可窥见其貌。吴努政府时期的民族政策蕴含着强烈的“大缅族主义”和刚烈的“加强中央集权”取向，这从民族问题治理的多维层面中可以看出，如：在有关民族自治邦设置的条款中，“克伦尼邦和掸邦在10年后有脱离联邦的权利，克钦邦却无此权利”，钦族和克伦族也无此权利，而“若开人、孟人根本没有获得自治地位”。此外，吴努政府实行的民族强迫同化政策和佛教国教化法案备受诟病，非佛教徒认为这是“民族歧视的、为多数缅甸人谋利的措施”，于是他们纷纷组成缅甸非佛教徒少数民族联盟与政府进行对抗，各种反政府武装运动开始纷纷兴起。克钦族独立建国的诉求，正是在吴努政府实施错误民族政策的环境下提出来的。
奈温政府时期（1962—1988）的民族政策比吴努政府时期更为失败该时期的民族政策蕴含着民族一体化和片面的国家主义取向，由于其取缔其他民族政党和强硬打击少数民族武装力量等做法，使得少数民族分离运动此起彼伏，族际关系全面恶化缅甸这一多民族国家几乎呈现分崩离析的状态。
新军人政府时期（1988—2010），民族政策有所调整，其价值取向也逐渐转向民主化和民族国家建设取向，试图“把少数民族引入主流政治，通过合法渠道发挥政治作用”，族际和解因而取得了明显的突破。但是，边防军改编计划要求少数民族武装以“武装换和平”。在少数民族武装的地位和权利没有政治解决之前，要求他们交出武装，无异于痴人说梦。因此，边防军改编政策最终催动了果敢同盟军、南掸邦军、北掸邦军和克钦独立军与政府军重燃战火，缅北地区的武装冲突又时有发生。
2011年3月吴登盛任总统的新政府上台后，国内和平进程继续取得进展，其民族政策中蕴含的民主化取向和现代国家建设取向日渐明朗。但由于历史和现实的原因，缅甸军方与克钦独立军、果敢同盟军、德昂武装和佤联军等少数民族地方武装间还存在较大的分歧，冲突和战争依然没有平息。
（三）受国际因素的影响，促使缅甸的民族问题更加复杂。一是美国因素的影响。由于缅甸在东南亚的特殊地位及其蕴含着丰富的自然资源，加之出于军事战略和政治利益的考虑，美国一向对缅甸的国内事务非常关注。美国为达到自己的目的，在缅甸独立后就利用缅甸的封建主、地主以及资产阶级和知识界的反对分子，挑起掸邦和克伦邦一部分封建上层分子的分离主义情绪，并帮助他们在掸邦和克伦邦搞破坏活动，力图达到分裂缅甸的目的。
1988年新军人政府上台后，由于昂山素季被软禁和人权问题，美国一改以往与缅甸保持正常关系的政策，开始对缅甸实行长期经济制裁措施和外交孤立政策。美不仅对缅实行武器禁运，而且也停止了其他各方面的援助，因而美缅关系长期处于紧张状态。近年来，美国利用缅甸少数民族地方武装与政府之间的冲突，敦促缅甸政府修宪，以达到扶植缅甸的亲美势力执政的目标，因而美国完全有可能从政治上和经济上培育出强大的少数民族武装，为昂山素季或其他代理人寻求武装力量与现任政府对抗。但是，对于这种观点，中国缅甸问题专家李晨阳教授持不同意见。他认为，“如果美国代表团纵容缅甸政府军进攻民地武，那么它还有必要与缅甸举行人权对话吗？美国人回国之后如何面对国会等方面的责难呢？美国试图介入缅北事务是客观事实，但是把缅北所有的事情都与美国联系起来，也是不客观的。”笔者认为，从历史上看，美国在缅北族际冲突的演变中，确实起到推波助澜的作用。
二是中国因素的影响。吴努政府时期，中国奉行不干涉内政原则，中缅关系良好。奈温政府时期，中国外交政策深受“左”倾思想的影响，向外输出革命，公开支持缅共。中国改革开放后，不再干涉缅甸内部事务对缅甸少数民族反政府武装不再进行政治、军事和经济上的支持，主张各方通过政治谈判方式解决族际矛盾。
三是泰国因素的影响。作为与缅甸接壤的邻国，泰国对缅甸民族问题的影响素来较大。缅甸独立后，泰国曾采取了支持克伦民族联盟和掸邦反政府武装的政策。此后，泰缅关系一直受毒品、边界和难民等问题的影响。在泰缅关系波动时期，泰国往往选择支持少数民族反政府武装的活动，甚至对缅甸政府对少数民族武装的军事打击行为进行外交和道义的谴责。
2缅北民族冲突对中国的多维影响
缅甸的民族冲突对中国西南边疆地区的安全、稳定和发展造成了严重的不利影响。缅甸政府军与缅北少数民族武装力量的冲突和战争不可避免地造成了大量的难民。中缅两国山水相连，田埂交错，长达2,000多公里的边境线并没有天然屏障或地理阻隔，两国边境地区的民众来往方便、进出无阻。因此，由于冲突和战争造成的难民往往逃往中国境内避难。
20世纪60、70年代，由于中缅关系一度恶化，缅甸共产党与政府军的武装冲突较为激烈，战火的蔓延使大量果敢民众四处流亡，很多人逃入中国避难。从80年代末开始，由于政府军加大了对克钦组织的清剿行动，激烈的武装冲突使涌入中国边疆地区的难民开始逐渐增多。90年代初，缅北克钦独立组织与缅甸中央政府达成了和解，当然双方的分歧和矛盾并未彻底解决，但没有发生激烈的武装冲突。与此同时，果敢在1989年成立“缅甸掸邦民族民主同盟军”并获得缅甸政府承认成立“掸邦第一特区”。缅甸难民问题成为中国边疆地区的重要问题，完全进入中国边疆治理的视野，还是从2009年持续了近一个月的果敢冲突开始。缅甸难民问题对中国西南边疆地区产生了许多方面的影响，给中国的边疆治理带来了新的挑战和困难。
（一）缅甸难民问题给中国西南地区的社会安全带来了严峻的挑战。因缅北武装冲突爆发，民众为躲避战火，很自然地选择越过中缅边界进入中国境内避难。数以万计的难民进入中国西南地区给当地社会稳定和安全带来了重要的影响边疆社会本身具有“边”、“远”、“杂”、“贫”、“特”等特点，社会问题素来比较复杂和特殊，社会治理难度较大，缅甸难民进入中国边疆地区使该地区的社会性问题变得更加复杂。据国外学者研究指出在2009年8月8日的果敢冲突事件中，涌入云南地区的缅甸难民大约有3.7万人。2011年6月，缅甸政府军与克钦独立军在整编独立军方面未达成一致随后克钦邦战火持续不断，又造成大量难民涌入中国边境地区。据难民署估计，2011年6月政府军与克钦独立军爆发冲突以来，已使5万—7.5万平民流离失所，其中约有3万人在克钦邦境内，2万人逃往政府管辖地区，另有数千人逃到中国境内避难。2015年3月8日，果敢再次发生冲突，这次冲突持续了一个多月，涌入中国境内的缅甸难民超过6万人。如此庞大的难民群体，引发了诸多社会性问题，不断涌现并相互交织。每次战火停息后，总有许多难民不愿意回国而长期滞留中国境内，中国政府要解决众多滞留难民的国籍问题显然不切实际。这些滞留难民又产生了新的社会问题，如他们的生计、子女教育、融入当地社会等问题。这些问题如果没有得到妥善解决，就可能诱发更多的不稳定因素。一些没有收入来源的难民给边疆地区的社会治安带来新的挑战。在难民群体中还夹杂着一些毒品走私分子、跨境赌徒，而且也让一些别有用心的人或社会组织得以在中境内大搞宗教渗透活动。这些问题一旦处理不妥当、不果断、不及时，边疆地区的社会安全隐患定然骤增，容易演变为政治问题，危及边疆社会的安全稳定。
（二）缅甸难民问题对中国边疆地区经济发展造成了不利影响。中缅经贸关系总体上发展良好，主要集中在投资、贸易与能源供应方面。据《经济学人》最新数据，缅甸占中国贸易总额的1%，但占云南贸易总额的24%。[1]此外，中缅边境贸易发展很快，形成了边民互市、小额贸易和地方贸易等形式多样的贸易形式。边境贸易对于云南的经济发展具有重要的推动作用。但是，当前的口岸贸易完全取决于缅北局势的状况。尽管缅甸各相关势力都与中国保持友好往来，均与中国发展贸易关系；中国西南边疆地区的很多商人选择到缅甸北部投资设厂、开店设铺。然而缅北地区一旦发生武装冲突，加上难民的无序流亡，这些商人不可避免地蒙受巨大损失。2012年6月开始持续爆发的缅北武装冲突，使缅北中缅边贸九大口岸中仅有木姐口岸处于开放状态，其他口岸都处于半关闭或完全关闭状态。缅北武装冲突使中缅边境贸易充满了复杂性和脆弱性。这种状况对边疆地区的经济发展造成了严重的负面影响。
推动边疆地区的经济发展是中国边疆治理的题中应有之义，它关系到边疆地区的稳定和发展。缅北武装冲突及其难民问题给中国边疆地区造成了不稳定的局面，无法给当地经济发展提供一个稳定良好的环境。此外，缅北民族冲突对“孟中印缅经济走廊”的建设产生了严重的负面影响，这必然对中国边疆地区经济发展造成相当不利的影响。
（三）缅北民族冲突已对中国国民的生命财产安全造成了严重威胁。2009年8月缅甸政府军与果敢同盟军发生军事冲突。在这次事件中，缅方3发炮弹射入中国境内，造成中方边民1死2伤。2012年1月12日，2名缅甸政府军士兵非法进入云南省德宏州境内，将1名中国公民杀害。事件发生后，中方立即向缅方提出严正交涉，要求缅方尽快查清案情真相，严惩凶手，对死者家属进行赔偿，切实加强对边境地区驻军的教育和管理，杜绝此类事件再次发生。同年12月30日晚，缅甸3发炮弹落入中国境内，所幸未造成人员伤亡。随着缅甸政府军与克钦独立军战火持续，2013年1月15日1枚炮弹又落入中国境内，距中缅边境500米处，所幸这次没有人员伤亡。2015年5月14日，缅甸2枚炮弹再次落入中国境内，造成5人受伤，其中2名重伤。这些事件，让我们对缅北武装冲突的认知和态度发生了很大的转变，这不仅仅是缅甸国内的事情，它已经严重威胁到中国国民的人身安全和财产安全。
3中国应对缅北民族冲突的路径选择
缅北民族冲突的频发性和不确定性对中国边疆的治理构成了现实和潜在的威胁。作为缅甸最大和最重要的邻邦，中国该如何应对缅北民族冲突及其造成的难民问题？这是一个需要认真审视和理性思考的问题。
（一）中国应该积极支持缅甸的民族和解
在多民族国家，尤其是族际矛盾凸显的多民族国家，族际关系的协调和良性发展可以推进国家的统一和稳定；而一个良好的政治环境又可以促进族际关系的健康发展。缅北民族冲突的根源在于族际关系的失序，因此作为缅甸最重要邻邦的中国，应该积极支持其族际和解。一个族际关系良好的缅甸，符合中国的切实利益，对中国边疆的治理具有非常重要的意义。
缅甸独立后，不同时期的族际问题与周边国家密不可分，包括宗教的东巴基斯坦及后来的孟加拉国、国内族群冲突的印度、意识形态的中国和建立永久政治缓冲地带的泰国等，这些国家都支持或默许少数民族反政府武装的存在。过去很长时间里，中国与缅甸中央政府和少数民族地方武装之间同时保持和发展双边关系，主张各方通过政治和谈方式而非军事方式来解决族际矛盾问题。然而“中国的立场并未获得缅甸政府及少数民族武装的赞同，他们都希望中国在此过程中能够发挥更积极的作用”。毫无疑问，中国是支持缅甸族际和解进程的，但发挥作用的空间还很大。中国一直与缅甸各方保持着较好的关系，这对支持缅甸的民族和解具有重要的基础性意义。2011年吴登盛总统执政以来，积极推动民族和解，把民族问题治理当成执政的第一要务。昂山素季领导的民盟在2016年上台执政后，昂山素季表示其最大的心愿是实现国内的和平，提倡召开新的“彬龙会议”。一个稳定的、开放的、和解的缅甸完全符合中国的国家利益，中国应该积极支持推动缅甸的民族和解事业。
（二）中国应该创造性介入缅北民族冲突
20世纪中后期全球化迅速扩展，中国的外交也掀起了阵阵浪潮。但我们也应该看到，中国外交也面临着一系列新的问题和挑战：周边国家与中国的安全密切相关，一些周边国家内部稳定问题对中国的国民安全和财产安全构成了严重的威胁，过去不干涉他国内政的政策显然已经无法有效应对一些新问题和新挑战，因此，发挥中国的主观能动性，“创造性介入”是有必要的。在学理层面，有学者指出，创造性介入理念“是一种介于形而上的理论和具象的政策解释之间层次的引导性说明，也可以说成是一种旨在激励更加积极参与国际事务、倡导创造性解决方案的对外关系思想”。当下中国不仅要构建一套创造性介入的理论阐释体系，也要积极进行相关外交实践活动。
缅甸问题主要还是族际关系问题，民族和解是缅甸问题解决的关键性一步。当缅北民族冲突中的战机轰鸣声传响在中国的上空，缅甸的炮弹落入中国境内，缅甸难民涌向中国边境时，缅北民族冲突问题已经不仅仅是缅甸国内的事务了，对中国的边疆治理构成了严重威胁。中国对过去不干涉的立场和态度应该有所改变，中国应该积极地创造性介入缅甸问题。但如何去做不仅考验着中国的能力，更考验着中国的智慧。如果说积极支持缅甸民族和解进程是一种外交姿态，那么创造性介入缅北民族冲突则是一种外交实践。
一是中国要加大对缅甸难民的人道主义援助。过去，中国面临着在对缅甸难民提供人道主义援助的同时，还要顾虑到政治性问题的两难境地。目前，缅甸民族问题已然国际化，美日等国家争相介入，在这种形势下，中国在谨慎应对的基础上，应该加大对缅甸难民的人道主义援助，进而提升中国的国家形象和发挥更加重要的建设性作用。
二是中国在缅甸各方和谈中要发挥更加重要的调停作用。对于缅北民族冲突，中国应该积极斡旋其中，充分利用中国在缅甸问题中独特的优势和条件，强化与缅甸多层面、多维度的交流与沟通，在加强与缅甸政府合作的同时，还要与缅甸各民族武装进行交流和沟通，而且还要与缅甸各党派进行合作和协商，力促双边达成停火协议，推进实质性的民族和解。
（三）中国应该积极打造周边安全共同体
中国自十八大以来，周边外交的理论和实践有了创造性的发展，而周边“命运共同体”的提出就是其最大的亮点，打造中国周边命运共同体是当前解决中国周边安全问题的重要路径。真正的周边命运共同体首先是“安全共同体”，这不仅在国际关系层面要求有和平与安全，而且“其成员的内部和平至少达到国内不稳定不会外溢到该区域其他成员的程度”。中国与东盟的合作始于20世纪90年代，至今已经走过了20多年，逐渐形成了一套较为稳定的合作机制。在打造中国周边命运共同体战略框架下积极构建中国—东盟安全共同体势在必行。缅甸国内稳定问题已经外溢到包括中国在内的一些国家，已经对中国构成了现实的或不确定性的安全威胁。中国应积极构建中国—东盟安全共同体，把缅甸民族冲突问题纳入到安全共同体的框架内，这样一是可以发挥区域安全共同体机制的独特作用，从而减轻中国应对缅甸民族冲突的压力，二是可以尝试让国际社会共同担当，从而使中国不至于陷入外交的困境。
总之，缅北民族冲突及其造成的难民问题不仅仅是缅甸国内的问题，它已经深深地影响着中国边疆的稳定、安全和发展，因而它也就成为了中国边疆治理问题的一部分。缅北民族冲突至今尚未平息，中国境内的缅甸难民问题治理依然是中国需要预警和认真面对的问题。随着缅甸民主化的推进，缅甸民族问题的治理成为缅甸民族国家建设进程中的重大历史任务。作为缅甸最大和最重要的邻邦，中国应该把对缅外交实践与边疆治理相结合，充分发挥主观能动性，提升中国边疆治理的能力积极支持缅甸的民族和解进程，创造性介入缅北民族冲突，打造周边安全共同体。
来源：《和平与发展》201605期；
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