[东南亚研究]中国-东盟国际产能合作战略研究

作者：赵静，国家发改委国际合作中心

来源：《宏观经济管理》2017年第5期 

摘要：当前，我国许多行业面临产能过剩的局面，严重影响了我国经济发展，产能转移迫在眉睫。东盟国家作为海上交通要道和亚洲主要经济体集中地，地理位置具有优越性，可作为中国开展国际产能合作，转移优质富余产能过剩的优先领域。本文在分析我国过剩产能现状的基础上，从战略引领、政策扶持、需求推动等三个层面对过剩产能向东盟国家转移的优势基础进行了分析，最后提出政策建议，以期为开展国际产能合作、转移过剩产能提供政策参考。

关键词：国际产能合作；中国-东盟合作；走出去战略

当前，我国许多行业面临产能过剩的局面。中国经济的五大结构性改革任务中，“去产能”名列榜首，迫切需要对传统制造业进行产业结构和产品结构调整。为缓解这一现状，国务院在2015年发布《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》。《意见》明确提出鼓励优势企业以建立海外工业园区、进行基础设施建设等多种方式“走出去”，加强与周边国家及新兴市场国家投资合作。而东盟地区，作为海上交通要道和亚洲主要经济体集中地，已成为中国在近20年的区域合作中最成功的范例，再加之地理位置的优越性，可作为中国开展国际产能合作，进行过剩产能转移的优先领域。当前，东盟正积极推进基础设施互联互通，中国可借助“一带一路”战略的实施，通过建立境外经贸合作区、积极承揽重大基础设施和大型工业、能源、通信、矿产资源开发等项目，不仅可以带动钢铁、水泥等基础设施原材料走出国门，还可以将国内技术、装备、标准和服务等出口，实现产业转型升级和提质增效。本文结合“一带一路”战略背景，从过剩产能现状、优势基础等方面对中国-东盟地区开展产能合作进行分析，并提出政策建议。

一、我国钢铁、水泥、玻璃等产能发展现状

近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快和消费结构的不断升级，钢铁、水泥、玻璃、船舶、纺织等制造业得到了快速的发展，但产能过剩问题也不断涌现，阻碍了中国经济的发展。公开数据显示，钢铁、煤炭、造船和汽车等众多行业的产能比实际需求多出3到4倍。截止到2016年9月，水泥、电解铝、平板玻璃这些传统产业的产能利用率只有70%-75%，光伏利用率不到60%，风机的产能利用率不到70%，粗钢产能利用率仅为70.4%，煤炭产能利用率因限产继续下降。

截止到2016年底，尽管不少省份已完成年初确立的钢铁、煤炭去产能任务目标，产能利用率有所上升，但总体来看，去产能任务仍然艰巨。据中经产业景气指数显示，在价格等因素的作用下，资源类行业整体状况明显改善。2016年第四季度，中经煤炭产业预警指数比上季度上升14.8点，在连续两个季度大幅回升后，回到了正常的“绿灯区”运行；中经钢铁产业预警指数连续三个季度在“绿灯区”运行；中经石油产业预警指数比上季度上升16点，连续八个季度在“浅蓝灯区”及“蓝灯区”运行后，首次回升至“绿灯区”下临界线运行。但“绿灯区”运行仅代表了行业状况的相对变化，并不代表行业的绝对水平，资源类行业产能过剩的局面并没有改变，与我国资源环境及能源结构调整的要求仍存在较大的差距。尤其是钢铁、有色金属等行业，受价格回升的影响，在2016年第四季度产量逐渐上升，去产能任务面临较严重挑战。图1、2为2016-2017年13个月煤炭行业、钢铁行业的出厂价格变动情况。可以发现，煤炭、钢铁价格在2016年11月前处于较快上涨水平，目前虽然稳定在一定价格范围内，但价格仍偏高。这导致出现一部分“僵尸企业”复燃现象，有个别地方企业重新开工，导致钢煤产量不降反增。

除了以上两大行业之外，水泥、玻璃等其他行业也处在供给侧结构性过剩的局面，而且问题有日益加剧的趋势。无论人均占有水泥量还是人均累计用量，我国均是全球第一。以湖北省为例，全省2016年水泥产量下降3%，熟料企业窑运转率仅为65%左右，达到历史低点；全行业利润下降55.1%，是10余年来下降幅度最大的一年，企业亏损面达80%以上。因企业停产、转产裁剪赋予工人1000余人。水泥呈现出“全年过剩，时时过剩”的局面。2016年，全国水泥行业实现利润的同比大幅增长，主要原因是2015年利润基数过低和北方大幅扭亏，但从行业利润率来说，2016年仍处于较低水平。由以上分析可得，转移过剩产能，开展国际产能合作已成为重要议题。

二、中国-东盟开展产能合作的优势基础

（一）战略引领

1、“一带一路”战略正在实施。“一带一路”是中国国家主席习近平在2013年出访中亚和东盟国家时提出的倡议，是中国政府主动应对全球形势变化。统筹国内国际两个大局做出的重大战略决策“一带一路”贯通中亚、南亚、东南亚、西亚等区域，连接亚太和欧洲两大经济圈，是世界上跨度最大、最具发展潜力的经济合作区域。2014年11月8日，由习近平主席倡议召开的加强互联互通伙伴关系会议在北京召开，并发表题为《联通引领发展伙伴聚焦合作》的重要讲话，强调要以亚洲国家为重点方向，以经济走廊为依托，以交通基础设施为突破，以建设融资平台为抓手，以人文交流为纽带，加强“一带一路”务实合作，深化亚洲国家互联互通伙伴关系，共建和发展命运共同体。并宣布中国出资400亿美元成立丝路基金，为“一带一路”项目建设提供投融资支持。

2、国际产能合作进入实质阶段。2014年12月，李克强总理访问哈萨克斯坦期间，提出利用中国富余且优质的产能对接哈国“光明大道”计划，在哈就地建厂，开展集投资、生产、销售、配套服务于一体的深度合作。随后，在两国领导人的大力推动下“国际产能合作”计划正式诞生。国务院在2015年5月提出《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，包括提高中国企业“走出去”能力和水平、加强政府引导和推动、加大政策支持力度、强化服务保障和风险防控等。意见提出，力争到2020年，与重点国家产能合作机制基本建立，一批重点产能合作项目取得明显进展，形成若干境外产能合作示范基地。推进国际产能和装备制造合作的体制机制进一步完善，支持政策更加有效，服务保障能力全面提升。形成一批有国际竞争力和市场开拓能力的骨干企业。国际产能和装备制造合作的经济和社会效益进一步提升，对国内经济发展和产业转型升级的促进作用明显增强。意见提出总体任务为，将与我装备和产能契合度高、合作愿望强烈、合作条件和基础好的发展中国家作为重点国别，并积极开拓发达国家市场，以点带面，逐步扩展。将钢铁、有色、建材、铁路、电力、化工、轻纺、汽车、通信、工程机械、航空航天、船舶和海洋工程等作为重点行业，分类实施，有序推进。经过一年的努力，国际产能合作取得了显著成效：一是铁路走出去实现重大突破，比如，印尼雅万高铁项目实现了中国高铁全系统、全要素、全产业链在海外落地；二是核电走出去迈出重大步伐，中法合作投资建设英国核电项目，推动我国装备和产能进入欧洲市场；三是钢铁、有色、建材等富余产能开始规模化“走出去”；四是对外投资与工程建设带动了大批装备出口；五是周边产能合作率先推开。与哈萨克斯坦开展产能合作对接，形成第七轮早期收获项目清单，涉及52个项目241亿美元，树立可复制、可推广的双边产能合作样板。与俄罗斯、巴基斯坦、印尼、马来西亚、泰国、老挝、缅甸等国家快速推进产能合作，并以经济走廊建设为依托，促进国际产能合作理念在周边国家落地生根。

3、中国-东盟合作呈现良好局面。中国与东盟自2003年10月签署《中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》以来，中国-东盟秉承睦邻友好、互利合作的精神，各领域合作均取得了丰硕的成果。自2013年以来，中国国家主席习近平和国务院总理李克强先后多次对东盟国家进行访问，中国高层领导密集访问东盟国家，突显中国对东盟的重视，把发展同东盟关系作为周边外交的优先方向。同时，中国方面就推进中国-东盟关系全面发展，从“黄金十年”迈向“钻石十年”，提出了建设中国东盟命运共同体、建设“21世纪海上丝绸之路”、“打造中国-东盟自由贸易区升级版”、“2+7合作框架”、“澜湄合作机制”等一系列中国-东盟合作新战略。其中，澜湄合作机制在今年3月份宣告正式启动。该机制是六国根据共同需求量身定制的新型次区域合作机制，主要是在互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫五个优先方向开展合作。在3月份三亚会议中六国领导人见证了一系列澜湄合作重要文件的签署，包括《澜沧江-湄公河合作领导人首次会议三亚宣言》《澜沧江-湄公河流域国家产能合作联合声明》等，与此同时，澜沧江-湄公河合作早期收获项目也在会上公布。随着中国-东盟合作新战略的实施，互联互通成为中国-东盟合作的优先领域和重点方向。

（二）政策扶持

为积极稳妥化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，指导其他产能过剩行业的化解工作，国务院在2013年10月印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，意在推进这些行业兼并重组。2015年5月，国务院印发《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，重点关注和梳理了13个涉及产能和高端装备出口的行业。2015年6月，国家发展改革委会同有关部门印发了《国际产能和装备制造合作重点国别规划》，为开展国际产能合作描绘了“路线图”。截止到2015年年底，已牵头与18个国家开展了双边机制化产能合作，与18省市建立了委省协同机制，与协会、央企、金融机构建立了联系机制，合力推进国际产能合作。2016年2月，国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》提出，将坚持市场倒逼、企业主体，地方组织、中央支持，积极稳妥化解过剩产能与结构调整、转型升级相结合，实现煤炭行业扭亏脱困升级和健康发展。《意见》明确，从2016年开始，用３至５年的时间，煤炭行业再退出产能５亿吨左右、减量重组５亿吨左右。同时，国务院印发《关于钢铁业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，文件对“十三五”期间钢铁行业去产能、调结构、促发展提出指导性意见，未来5年要化解1-1.5亿钢铁产能。不只是国家层面，许多省市层面也出台各自的去产能指导意见和政策。如河北省在其《化解钢铁行业产能过剩的指导意见》中已明确提出到2020年要限制钢铁产能在2亿吨左右；山东省在《关于贯彻国发〔2013〕41号文件化解过剩产能的实施意见》中提出到2017年要实现的产能利用回归合理、产能结构明显优化、质量效益较大改善、能效水平显著提高的具体量化指标。“十三五”期间，“去产能”将成为国内政府工作的主题之一。 

（三）需求推动

1、中国-东盟经贸发展的需求。中国在东盟的市场具有较大的基础优势。中国与东盟各国经贸交往可以追溯到17、18世纪，双方人员往来密切，广东、广西、云南、贵州的华侨遍布东南亚。东盟地区是海外华人、华侨最集中的地区，约八成华人居住在东盟六国，对当地经济的控制力高达五成以上。1991年，中国就与所有东盟成员国建交或恢复外交关系，1996年中国成为东盟全面对话伙伴国。近年来，双方高层往来频繁，各个领域的交流合作进一步深化，中国与东盟关系已形成政治互信与经济融合良性互动的积极态势。

中国-东盟自由贸易区自2002年启动到2010年建成，有力推动了中国与东盟双边贸易快速增长。从进出口总额来看，近10年，中国与东盟国家的进出口额呈现快速增长态势（见表1）。除2009年受国际金融危机影响，我国与东盟贸易额有所回落外，2005-2014各年均保持高速增长。2005年，我国与东盟的进出口额为1313.377亿美元，到2014年迅速增加到4843.27亿美元，创出历史新高。10年间贸易额增长超过3倍，年均同比增长率超过15%。从中国企业在东盟各国直接投资的流量看（见表2），2014年，中国对东盟四国的投资流量达333.79亿美元，占对亚洲投资流量的5.56%，占对世界投资流量的3.78%，比2008年增长6.9倍。

除此之外，当前东盟已经连续3年成为中国第三大贸易伙伴、第四大出口市场和第二大进口来源地，而中国也已连续四年成为东盟第一大贸易伙伴。截止到2014年6月，中国与东盟双向投资累计近1200亿美元，其中东盟国家对华投资总额超过800亿美元，中国对东盟国家投资总额近400亿美元。目前，中国-东盟自由贸易区升级版已进入实质谈判阶段，预期目标是：力争2020年双边贸易额达到1万亿美元，今后 8年新增双向投资1500亿美元。要实现此目标，双方必须进一步加强交通基础设施等方面的互联互通建设。

基于以上分析可知，中国对东盟的直接投资己经建立了一定的市场基础，积累了部分经验，形成了有利于中国过剩产能企业走出去的便利条件和独特优势，中国企业可以更好更快地融入当地市场，并大大降低交易成本。同时，中国对东盟国家的贸易需求的扩大需要基础设施实现互联互通，而基础设施的互联互通必将有利于过剩产能的转移。

2、东盟国家自身发展的需求。当前东盟国家基础设施建设较为落后，严重制约了各国经济的发展。未来一段时期，东盟国家的发展重点将集中在基础设施建设及工业发展上，道路、机场、港口以及工业园区建设会对水泥、钢材、玻璃等建材产品产生大量的需求，这为中国过剩产能在这些国家投资提供了机遇。本部分着重对东盟主要国家的基础设施建设情况进行分析。

（1） 缅甸。缅甸基础设施建设陈旧，工业十分落后，交通、能源、水电、邮电通讯、金融服务等基础设施建设严重不足，难以满足投资者需求，也成为制约该国经济增长的主要因素之一。根据世界经济论坛2014/2015全球竞争力报告，缅甸基础设施整体质量在全球144个经济体中排名138位。从分项的排名看，机场质量排名最差，为137，而铁路、港口和公路设施的质量表现也并不好，排名分别为94、125和134。

缅甸交通建设落后，以水运为主，铁路多为窄轨，公路网络覆盖严重不足；全国约50%的货运量依靠水运运输，但水运的季节性影响突出。近年来，缅甸政府大力支持修建公路和铁路，使得陆路运输有了较大发展。电力基础设施方面，呈现严重不足状态。尽管缅甸政府已经认识到这点，并且于2013年宣布了到2020年将发电能力提高到16500 MW的200亿美元计划，但缅甸国内的公共和私人部门没有足够的资金为这一能源领域计划提供支持，为此政府进行了监管政策改革，以期吸引私人投资进入电力行业。虽然缅甸积极开发其发电潜力，但是其极度缺乏输配电基础设施，无法满足电力供应需求。

缅甸经济复兴的关键驱动因素之一是特别经济区（SEZ）的发展。缅甸正同期推进“土瓦经济特区”、“迪洛瓦经济特区”和“皎漂经济特区”三个特区的建设。另一个非住宅领域基础设施的积极驱动因素是劳动力成本低廉。虽然缺少技能娴熟的工人、电力成本高企且物流水平有限，但缅甸低端制造业（如纺织业）的蓬勃发展也将促进非住宅领域基础设施的发展。此外，旅游业的爆发式增长给该国的旅游设施带来了极大的压力，酒店、旅馆等基础设施需求大增，同时一些国际酒店企业如希尔顿、诺富特、香格里拉等也宣布将在缅甸建设新设施。这将成为钢铁、水泥等原材料转移的机遇。

 （2）菲律宾。十年多来，菲律宾经济一直保持快速稳步的增长。随着全球经济的逐步复苏，外部需求加大，产出增加，尤其是国内投资的加速，菲律宾经济增长强劲，2013-2015年间维持6.5%以上的经济增长率。世界银行预测，菲律宾2016年经济增长有望继续保持6.5%。经济的持续快速增长离不开基础设施的配套完善。近年来，菲律宾基础设施建设在存量的扩张上取得了一定成效，但基础设施建设质量整体上还相对落后。包括电力中断、长期缺水、通信系统落后、道路和桥梁年久失修，和低于国际标准的机场。根据世界经济论坛2014/2015年发布《全球竞争力报告》有关基础设施建建设的指标数据显示，该国基础设施建设较落后，在东盟八国中排名第六。基础设施问题已超过腐败问题，成为该国主要的经济障碍。而投入不足则是菲律宾基础设施建设相对落后的主要原因。世界银行认为每年必须至少投入GDP 的3%－5%到基础设施建设中才有利于一国的基础设施正常运行。但自1997 亚洲金融危机之后，菲律宾的基础设施建设投资从1998年GDP的8. 5%开始大幅下降，到2005年仅为2. 2%。虽然近两年投入金额有所上升，如2014年菲政府在基础设施领域共投入2373亿比索，较2013年同期增长6.3%，但总体来看，从2000年至今的16年时间，菲律宾的基础设施建设平均投入不足GDP的3%，远低于世界银行对菲律宾给出的5%的目标。因此，加快增加基础设施建设投入成为菲律宾当前经济发展的关键。

（3）越南。新世纪以来越南经济增长长期位于亚洲前列。但与目前经济快速发展不相符的是其交通基础设施领域的缺失。根据世界经济论坛的报告显示，2015年越南交通基础设施质量和使用效率仅位居第67位。其中最突出的问题就是电力匮乏。越南经济的高速增长对电力的需求近几年大大增加，使电力供需矛盾更加突出。尽管近5年来发电量年均增长12%-13%，但仍供不应求。越南本身缺少发电厂，而且水力发电的所占比例接近40%，导致在出现旱灾的时候电力供应更加紧张。

在交通基础设施方面，越南政府对铁路基础设施建设方面的投资严重不足，近10年来，对铁路的投资还不到对整个陆运投资的5%。因此，当前在客运方面，越南铁路只能满足陆路交通运输需求的9%，货运上更是只占到4%的份额。虽然近几年通过对铁路路线的维修，使得国内铁路运输有所提速，最高时速从过去的约50公里/小时提高到90公里/小时，但总体来看，与越南快速的经济发展和社会需求相比，越南铁路无论是在设施装备、运能运力方面，还是在行车速度方面，都显得相当滞后，被认为是目前世界上最落后的铁路之一。

（4）泰国。总体来看，泰国的交通基础设施较完善。泰国在地缘政治上位于东盟地区的核心地带，是东盟的物流、贸易和金融中心，是东盟市场与中国之间天然的桥梁。公路交通业较发达，公路网覆盖全国城乡各地。全国公路总里程约51537公里。铁路系统相对较落后，铁路网里程约4430公里，均为窄轨。空运系统较发达，有38个大小机场。目前泰国有122个港口码头。目前，泰国自身发电能力基本能满足国内需求，但随着经济发展，电力供需矛盾日益突出。泰国政府目前确定了在2015-2016年内实施投资总额为1.6万亿泰铢的17个建设项目和边境经济特区内的道路项目，以期通过向经济体系注入更多资金来提升民间部门的信心。

2015年下半年泰国交通基础设施建设投资额约为970-1014亿泰铢，同比增长20-25%。预期2016年上半年政府将继续推进交通基础设施建设，包括新批准项目和后续建设项目，希冀交通基础设施建设成为拉动2016年泰国经济增长的重要引擎。开泰研究中心预计，2016年上半年交通基础设施投资额约为1420-1485亿泰铢，同比将增长25-30%。

（5）柬埔寨。根据世界经济论坛2014/2015年发布《全球竞争力报告》有关基础设施建建设的指标数据显示，该国基础设施建设较落后，在东盟8国中排名第七（见表3），无论是从整体质量来看，还是公路、铁路、港口的基本建设情况来看，均落后于其他东盟国家。

公路运输是柬埔寨最主要的运输方式，占客运运输总量的65%，货运运输总量的69%。截至2013年年底，柬埔寨路网总长度约为55239公里，包括国道5622公里，省、级公路6617公里，农村公路约4万公里，无高速公路。柬埔寨仅有南北两条铁路线，总长655公里，均为单线米轨。由于多年战乱及年久失修，两条铁路基本处于瘫痪状态。无客运列车，仅有的一点货运平均时速仅20公里，主要是向金边运输发电机用重油以及水泥和大米，向西哈努克市运输出口用木材和石料。柬埔寨空运主要为客运，货运不发达。柬埔寨有11个机场，包括金边和暹粒两个国际机场。由于柬埔寨政府执行航空开放政策，近年来，开通柬埔寨航线的航空公司数量稳步增长。2004年以来，柬埔寨政府把对基础设施的建设和改善列为“四角战略”的重要任务之一，加快恢复和重建的步伐。目前，以公路和内河运输为主的交通网络已取得很大进步。

柬埔寨目前的电力供应无法满足本国基本电力需求，依赖从邻国泰国和越南的进口。目前全国的电力供应基本都使用燃油机组，成本高，电价贵，大部份贫穷人口仍用不起电。2013年，柬埔寨全年供电42.97亿度，同比增长31.4%，其中水电10.81亿度，同比增长111%，基本由中国BOT投资形成；国内供电19.86亿度，进口23.11亿度。电力供应主要限于大城市和主要省城，在柬埔寨大部分城市和农村地区，电力供应质量仍不稳定，无法保证24小时供电，农村基本无电可用。供电价格远髙于国际标准，电价约为0.25-0.88美元/千瓦时。

（6）老挝。老挝是内陆国，基础设施比较落后，近年来政府加大对基础设施的投入，贯通南北的13号公路保持通畅，使得中心城市基础设施有所改善。根据世界经济论坛2014/2015年发布《全球竞争力报告》有关基础设施建建设的指标数据显示，从整体基础设施质量来看，老挝在东盟八国中排名第二，仅次于新加坡；从公路、铁路、港口等基本建设情况来看，均优于其他东盟国家。

老挝全国公路里程43604公里，其中混凝土路866公里，柏油路6496公里，碎石路15324公里，土路20919公里。老挝全国没有高速公路，公路运输占全国运输总量的79%。老挝现有铁路3.5公里，从首都万象的塔那凉车站通往老泰边境的友谊大桥，由泰国政府投资1.97亿泰铢修建，于2008年5月完工，2009年3月正式通车。老挝全国有8个机场，水路运输全长3000公里。老挝基本建成全国通信网络，光缆分南北和东西走向全长6000公里。全国固话容量100万门，移动电话容量300万门，3G网于2008年开始投入使用，目前容量28万门。

相较于其他东盟国家，老挝缺电现象并未如此严重。主要因该国水电资源丰富，除自用外还可出口，但少部分村、县尚未通电。2013年全国发电装机容量321.2万千瓦，年发电量136.7亿度，其中出口110.5亿度，创汇4.83亿美元。

综上，东盟国家基础设施普遍较落后，而钢铁、水泥、煤炭、风电等中国的优质富余产能及产品正是东盟国家进行基础设施建设所必须的原材料。在中国-东盟未来经贸合作发展需求的推动下，交通互联互通建设作为优先领域和重点方向之一，中泰铁路、雅万高铁、中新经济走廊交通基础设施建设步伐将会逐步加快，必将进一步拉动钢铁、水泥等原材料的需求。

3、中国国内省市自治区的需求。当前国内多数省份，均面临关闭“僵尸企业”、转移过剩产能的压力。27个省份都明确将“去产能”作为2016年工作重点。公开数据显示，如果将“特困”、“空壳”等企业都统一划到“僵尸企业”的范围内，经济发达地区的数量总体要更多一些。经济总量排名前三的省市中，山东省公布共有“僵尸企业”448家，其中规模以上企业307家，国企9家。其中70%以上的企业分布在轻工、纺织、建材、机械、化工等行业，也有一些分布在煤炭、冶金、医药、电子等行业。湖南省在2016年淘汰1000家以上的产能过剩企业。安徽省内钢铁、煤炭等亟须化解过剩产能的“特困”企业有1040余家。其中，规模以上中型以上的企业共126家。重庆市2016年在国企领域采取果断措施，清理退出钢铁、煤炭等行业“僵尸企业”、空壳公司等200户。

当前，作为中国煤炭大省山西，在经济下行背景下，煤炭困境加深，工业回升基础不牢固，企业效益持续下滑，各级财政运行困难，“去产能”的步伐急需加速。煤炭行业的一组关键数据显示：2015年，山西省销售煤炭8.16亿吨，比上一年下降2％；煤炭价格比最高点价格下跌60％，价格连续55个月下降。目前，山西煤炭全行业库存5076万吨，比年初增长44.6％，比2011年底增长3倍。煤炭价格及销售收入持续下降，而库存却进一步上升。三座大山面前，山西的“脱煤”之路困难重重。面对煤炭行业现有产能过剩与新形成的产能集中释放的突出矛盾，山西省近期正在研究制定煤炭“去产能”规划。将通过关闭“僵尸煤矿”、合并、收购、兼并等方式重组整合企业等方式来去产能。在淘汰落后产能的同时，山西省还将建设现代化矿井，促使全省煤炭行业由扩张增量向集约高效转变。

河北全省钢铁年产能约２亿吨，占全国的1/4，作为中国最大钢铁生产省份，肩负着化解产能的重任。河北省政府日前印发《河北省钢铁水泥玻璃等优势产业过剩产能境外转移工作推进方案》指出，到2017年，实现全省转移境外钢铁产能500万吨，水泥产能500万吨，玻璃产能300万重量箱；到2023年，力争实现全省转移境外钢铁产能2000万吨，水泥产能3000万吨，玻璃产能3000万重量箱。河北省此次出台的方案显示，河北省将以东南亚、非洲和西亚国家为重点，鼓励省内钢铁企业将境外矿产开发与境外资源深加工相结合，在矿产丰富地区开发矿产资源，投资建设钢铁生产加工基地，延长冶炼及加工产业链条，扩大钢铁销售贸易。

经过上文分析，可知国内多数省份传统制造业产能过剩的现象极为严重，严重影响地方经济发展，迫切需要进行产业结构和产品结构调整。这成为促进我国过剩产能向东盟转移的重要因素。

三、中国-东盟开展产能合作的制约因素

当前，中国与东盟国家开展国际产能合作与其他形式的跨国经营活动一样，也面临一些制约因素：

（一）国际竞争日趋激烈

高铁、核电等技术、资金密集型产业，既是中国对外产能合作的重点发展领域，也是发达国家的传统“阵地”。以高铁市场为例，目前，全球俨然形成“中日欧”三雄逐鹿局面。为将新干线技术推向海外市场，日本专门成立了国际高铁协会，以减少日企间各自为政的弊端。从印尼的雅万高铁到新马高铁，日本在东南亚展开了强大的高铁推销攻势。

（二）政治、经济风险因素导致项目停顿或出现波折

东盟国家普遍区位优势明显、资源丰富、要素成本低、市场潜力大，但国内政治因素复杂，存在诸如分裂势力猖獗、部族矛盾与民族矛盾交织、党派斗争激烈等问题，往往导致政局不稳、安全堪忧。如印尼最近出现的反华运动，导致一些在建项目停工。有的国家市场则存在规制薄弱、法律形同虚设、经济政策高度不确定等问题。而基础设施建设是我国对外产能合作的重要内容，相关建设一般投资较大、周期较长，一旦受到上述政治、经济风险因素干扰，往往导致项目停滞或出现其他波折，损害企业的经济利益。中国参与的东南亚国家基建项目大多经历一番曲折，泰国宪法法院2014年3月判决已获国会通过的基础设施建设项目违宪，中泰两国达成的“大米换高铁”计划随之暂停。

（三）国内法、环保、劳工等政策差异造成企业的属地化经营障碍

东南亚不同地区国家，在产能合作方面的法律、环保理念、劳工保护措施各不相同。比如在工程项目采购方面，一些国家规定关键零部件要遵从本地采购原则，项目技术标准方面要求更多地采用欧美标准。在环境保护方面，实施项目不但要进行环境影响和社会影响评估，向当地社区提交并征求意见，获得各级主管部门的批准，还要受到国际组织的严密监督。而在劳工权益保障方面，有些国家的宪法赋予工人罢工的权利，禁止降薪，对加班设定更为苛刻的条件，解雇员工要付出更高的补偿。这些规定对发挥中国产能优势是一种很大的制约和考验。一些中国企业在调研不充分的情况下仓促出海，忽视相关规定，则会在产能合作过程中出现种种问题延误项目开展，造成企业利益损失，甚至对国家形象造成负面影响。

（四）不实的负面舆论可能对合作的顺利推进造成干扰

一些国家或集团担心中国影响力随着合作项目的实施而增长，会对合作项目设置一些障碍或从舆论上进行“引导”，夸大、渲染甚至扭曲合作过程中出现的正常问题。例如，泰国媒体对中泰铁路合作进行了密集追踪报道，夹杂着一些诸如中国提供的贷款利率太高等抱怨，称日本对泰利率（2%以下）低于中方（2.5%-3%）。而真实情况是日元贷款利率表面上低一些，但背后的代价是必须从日本进口设备，昂贵的设备费用加上项目建设和后期维护费，整个项目开支将更加巨大。中国进出口银行提供的是美元贷款，基础利率本身就高于日元贷款利率。少数西方媒体刻意渲染中国投资东南亚基础设施，可能带来环境和社会风险，甚至有战略目的。上述不实报道加深了当地民众对合作项目的误解，使项目承接国政府在决策时不得不有所顾及。

四、政策建议

（一）加强国家层面的合作，制订过剩产能向东盟国家转移的专项规划

过剩产能向东盟国家转移，涉及到的国家较多，若想做好产能转移工作需加强国家层面的合作、沟通与协调，建立完善的合作机制。当前，我国与周边国家产能合作正在推动。与哈萨克斯坦开展产能合作对接项目取得一定成绩，已收获涉及52个项目241亿美元的项目清单，成为双边产能合作的样板。下一步，应重点推进与印尼、马来西亚、泰国、老挝、缅甸等东南亚国家的产能合作，分国别制订过剩产能向东盟国家转移的专项规划，分类别进行产能转移，为务实推进过剩产能转移提供科学的指导。其实，加强国内省市与东盟国家的合作，尤其是与产能严重过剩省市的合作，争取建立“一国一省”的产能转移机制。第三，强化多边互信，考虑东盟国家的制度环境、政治关系因素，发挥上海合作组织、东盟“10+3”等多边合作机制的作用，建立完善风险预警机制。

（二）加强东盟国家基础设施建设，促进过剩行业贸易和投资的开展

实现基础设施互联互通，是“一带一路”战略的优先领域。完善的基础设施，海陆管控、内外联动的交通体系是促进钢铁、水泥等行业贸易及投资大规模顺利开展的前提保障。东盟国家的铁路、港口、公路等运输体系的建设相对滞后，成为目前制约中国与其开展贸易投资、深化合作的薄弱环节。并且，中国拥有近4万亿美元的全球最大外汇储备，而这些外汇储备有相当一部分投资于回报率极低的美国国债。因此，中国可将其中的一部分投资于东盟国家基础设施建设，不仅可以进一步优化外汇储备的投资结构，也有利于促进东盟国家基础设施的发展。同时，在“一带一路”战略实施和各国合作加强的背景下，依托亚洲基础设施建设银行、丝路基金的资金支持和国内企业的技术、原材料、设备等优势，通过鼓励东盟国家开展基础设施投资合作，建立利益共享机制，加强公路、铁路、港口等基础设施建设等措施，将有助于钢铁、水泥等建筑原材料的转移。基础设施的互联互通，经济走廊的建立，将有利于国际产能合作理念在东盟国家落地生根

（三）建立境外经贸园区及工业园区，带动过剩产能转移

东盟各国经济发展战略差异以及与中国产业发展的互补性，为中国钢铁、水泥等过剩行业境外投资的区域布局提供了有价值的依据。建立经济走廊、建立境外合作园区、产业园区（又称“经济特区”），成为转移优质富余产能的一种良好的合作方式。老挝、越南、泰国、印度等国家的基础设施建设较落后，成为钢铁、水泥、玻璃的主要销售市场。同时，中国在东南亚有良好的经贸合作基础，可以依托泰中罗勇工业园、越南龙江工业园、越南中国( 深圳-海防)经贸合作区、中国-印度尼西亚经贸合作区，完善投资合作基础及条件，鼓励国内水泥、钢铁、玻璃、船舶企业到这些经贸产业合作区进行投资。

总之，综合前述中国过剩产能向东盟国家转移的优势基础，中国应借助“一带一路”战略实施带来的机遇，通过陆路、海路交通的统筹贯通，区域自由贸易协定签署，境外经贸合作区建设，化解钢铁、水泥、玻璃、船舶等行业的贸易、投资风险等机制措施，促进过剩产能的转移。

文/青年智库共同体

图/网络