重磅 | 最高法发布白皮书和绿皮书 为中国环境司法进步贡献力量
7月13日上午10时，最高人民法院召开《中国环境资源审判（2016-2017）》(白皮书)及《中国环境司法发展报告（2015-2017）》新闻发布会。最高人民法院党组副书记、副院长江必新，全国政协社会和法制委员会驻会副主任、最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会主任吕忠梅，最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林介绍相关情况并回答记者提问，最高人民法院新闻发言人林文学主持发布会。
《中国环境资源审判（2016-2017）》
（白皮书）的主要内容
2016年7月，最高人民法院发布了首部《中国环境资源审判》（白皮书），系统回顾了中国环境资源审判从初创探索逐步走向规范成熟的发展历程，通报了全国法院环境资源审判工作情况。一年来，各级人民法院按照最高人民法院部署，以现代环境司法理念为引领，依法审理各类环境资源案件，持续推进体制机制建设，不断深化环境司法国际交流，开展了富有成效的工作，取得了新的进展。
今天，我们发布2016至2017年度中国环境资源审判白皮书，主要从四个方面介绍和展示一年来人民法院环境资源审判工作的开展情况和取得的成效。
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一是加强环境资源刑事审判工作，加大对污染环境、破坏生态违法犯罪行为的打击力度，保护国家生态环境和自然资源安全。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共审理环境资源刑事案件16373件，审结13895件，给予刑事处罚27384人。2016年11月、12月最高人民法院与最高人民检察院先后联合发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。2016年12月、2017年4月，最高人民法院先后发布包括腾格里沙漠污染系列刑事案件在内的11起环境资源刑事典型案例。
二是加强环境资源民事审判工作，保障人民群众的人身、财产权利和其他各项环境权益。2016年6月至2017年6月，各级人民法院共受理各类环境资源民事案件187753件，审结151152件。2017年2月，最高人民法院审判委员会审议通过《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》。2017年4月，最高人民法院发布4起环境资源民事典型案例。
三是加强环境资源行政审判工作，督促行政机关依法及时履行监管职责，查处破坏生态环境的违法行为。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理各类环境资源行政案件39746件，审结29232件。2017年6月，最高人民法院发布2起环境资源行政典型案例。
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一是依法审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件。2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件57件，审结13件。2017年3月，最高人民法院制定《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》，进一步规范社会组织提起环境民事公益诉讼案件的审理规则。2017年3月、6月，最高人民法院先后发布两批共计8起社会组织提起的环境民事公益诉讼典型案例，其中腾格里沙漠污染系列环境公益诉讼案被确定为指导性案例。
二是依法审理检察机关提起的环境公益诉讼案件。2016年7月至2017年6月，各试点地区人民法院共受理检察机关提起环境民事公益诉讼案件791件，审结381件。受理审结案件数量较上一年度大幅上升。针对检察机关提起环境公益诉讼的特点，最高人民法院积极探索，规范相应程序规则。2017年3月，最高人民法院发布3起检察机关提起的环境公益诉讼典型案例。
三是探索审理省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。省级政府生态环境损害赔偿案件是新类型的环境资源案件。各试点地区人民法院按照《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》以及《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》的要求，依法受理案件，积极探索审判规则。截至2017年6月，各试点地区人民法院共受理省级政府提起的生态环境损害赔偿案件3件，审结1件。
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一是推进环境资源审判专门机构建设。截至2017年4月，各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭956个。其中，专门审判庭296个，合议庭617个，巡回法庭43个。环境资源审判机构数量较去年同期增加398个，增幅达71.3%。18个高级人民法院、149个中级人民法院和128个基层人民法院设立了专门环境资源审判庭。
二是推进环境资源案件集中管辖和归口审理。在集中管辖方面，各高级人民法院积极探索环境资源案件集中管辖模式。上海、河南、甘肃、海南等高级人民法院结合本地区环境资源特点，探索实行辖区内环境资源案件跨区划、跨流域集中管辖。在案件归口审理方面，最高人民法院继2016年实行环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理模式后，今年开始在第三巡回法庭探索实行环境资源刑事、民事、行政案件由一个审判团队审理的“三合一”归口审理模式。目前，已经有11家高级人民法院实行环境资源案件 “二合一”或者 “三合一”归口审理工作模式。
三是推进构建多元共治机制。一年来，最高人民法院通过联合发布司法解释、开展调查研究、构建信息共享平台等方式积极开展与最高人民检察院、司法部、国土资源部、环境保护部、国家林业局等相关单位协调联动。各高级人民法院也围绕加强环境资源司法与行政执法的衔接、构建联合调解机制、完善司法鉴定机制等问题，积极与检察机关、公安机关和环境保护主管部门沟通协调，为环境资源审判构建有利外部环境。
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一是参与环境立法，为提高立法质量做出了积极贡献。最高人民法院积极参与了《民法总则》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等多部与生态环境保护和绿色发展密切相关的法律法规的制定工作。在最高人民法院的积极推动下，2017年3月第十二届全国人民代表大会第五次会议审议通过的《民法总则》第九条规定，“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，将绿色原则确定为民事活动的基本原则。检察机关公益诉讼试点期间，最高人民法院积极调研，会同最高人民检察院向全国人大常委会法工委提出修改法律的建议，推动2017年6月修订的《民事诉讼法》《行政诉讼法》增加检察机关提起环境民事、行政公益诉讼的规定，为加强国家利益和公共利益的司法保障，依法审理检察机关环境公益诉讼案件提供了法律依据。
二是加强理论研究和重点区域环境资源司法保障。最高人民法院依托环境资源司法研究中心及理论基地、实践基地，积极推进环境资源审判理论创新，推出了以《司法专门化研究报告》为代表的一批重大理论研究成果。最高人民法院高度关注环境资源区域、流域治理，支持福建、江西、贵州等地国家生态文明试验区建设，制定《最高人民法院关于支持福建省加快建设国家生态文明试验区重大部署的意见》，在江西九江召开全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障座谈会，在河北石家庄召开京津冀环境资源审判联席会议并指导京津冀三地法院签署环境资源审判协作框架协议。
三是深化公众参与。各级人民法院高度重视、全面落实公众参与原则，持续推进人民陪审员选任和环境资源审判专家库构建工作。广泛开展巡回审判，强化裁判文书上网公开和环境公益诉讼案件受理、调解情况公告制度，保障社会公众的知情权。在2017年“6.5”环境日期间，最高人民法院在中国法院博物馆举行“绿水青山就是金山银山”环境资源审判成果展，分七个板块集中展示了改革开放以来特别是党的十八大以来环境资源审判工作取得的主要成就。各级人民法院共计召开新闻发布会26次，发布环境资源审判白皮书16本，发布环境资源典型案例123个，向社会公众开展环境保护集中宣传教育活动。
四是拓展对外交流。各级人民法院坚持树立人类命运共同体、利益共同体、责任共同体理念，在严格执行国内环境资源法律制度的同时，充分尊重和适用中国签署的国际公约、国际条约，积极承担国际责任和义务。2017年6月，最高人民法院周强院长会见联合国副秘书长兼环境规划署执行主任埃里克·索尔海姆一行，为进一步加强中国环境司法的国际交流合作奠定了坚实基础。注意加强比较研究，分批派遣多名法官赴美国、英国、瑞典、德国等发达国家以及巴西、印度、菲律宾等具有鲜明环境司法特色的发展中国家开展环境司法国际交流。这些对外交流活动，对于深化环境司法交流合作，拓展国际视野，打造专业化审判团队，提升中国环境资源审判的国际影响力起到了良好推动作用。
经过各级人民法院一年来的共同努力，中国环境资源审判工作取得了很大的进展。但是，我们也清醒地认识到，当前中国的环境资源审判工作仍然存在地区发展不平衡、不协调，工作机制和审判能力尚不能适应专业化审判要求等问题，未来的工作仍然任重道远。在推进生态文明建设和绿色发展的进程中，最高人民法院将指导各级人民法院深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，坚持创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，严格执行节约资源、保护环境的基本国策，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，坚持司法为民、公正司法，为实现绿色发展、建设美丽中国、保护人类共同的家园而努力奋斗，以优异的审判业绩迎接党的十九大胜利召开。
《中国环境司法发展报告（2015-2017）》
（绿皮书）的主要内容
2016年7月27日，在最高人民法院发布《中国环境资源审判（白皮书）》之后，由我代表“环境司法专门化研究”课题组发布了《“环境司法专门化研究”调研报告》。该报告以对中国环保法庭成立以来的调研和环境裁判文书的分析为主要内容，系统梳理了我国的环境审判工作，也指出了环境资源审判工作中出现的一些问题，并有针对性的提出制度和政策建议。这个研究报告的参与者由环境法学者和从事环境司法工作的法官组成，以课题研究的方式进行，具有较为鲜明的学术研究色彩，所以我们将其称之为《绿皮书》。我以为，《白皮书》和《绿皮书》同时发布，既可以对中国环境资源审判工作的客观情况和真实进展从两个不同的视角予以审视，建立实践与理论相互呼应相互促进的良好机制；也是对环境资源审判机构与环境法理论研究基地和环境司法实践基地共同发展、实践与理论相得益彰的良好态势的一种生动展示。
去年的报告发布后，最高人民法院环境资源司法研究中心于2016年8月组成了“中国环境司法发展研究”课题组，为持续关注中国环境司法的理论与实践进展，发布新的报告展开了研究。目标是通过对中国环境资源司法的“近距离”、“全方位”、“长时期”观察，发现环境司法的规律，探究影响环境司法的因素，抽象环境审判理论，一方面为环境司法实践提供支撑，另一方面也为理论研究积累资源；同时，也为环境法学家和环境法律家的养成提供“阳光”和“雨露”。
今年，我们将报告正式定名为《中国环境司法发展报告》并准备在今后每年定期发布，报告的内容拟定分持续观察、重点分析、特别关注等几个部分。持续观察部分的内容相对固定，重点在对于已经建立的观察指标持续跟踪，通过多年累积性研究，探究环境司法的规律性和持续改进方向；报告的重点分析、特别关注等部分，将根据当年实际情况确定，重点在深度观察持续跟踪过程中发现的问题、新的环境资源司法政策或司法举措实施情况、演变为社会热点或“舆情”的环境资源案件或者审判过程等等。
今天我们在这里发布的是《中国环境司法发展报告（2015-2017）》（绿皮书）的简本，大约有整个报告的1/3的篇幅和内容。报告全本我们将在近期提交出版，也敬请大家持续关注。
来自于清华大学、武汉大学、重庆大学、中南财经政法大学、中南大学、中国海洋大学、中国社会科学院法学研究所、内蒙古自治区高级人民法院等单位的14名学者、法官和研究生参与了调研和报告撰写。报告在观察视野上，立足于对环境资源审判情况的全面观察，力求反映2015年至2017年全国环境司法的普遍样态与进展情况。我们利用中国裁判文书网、北大法宝、中国法律法规信息库等数据库和网络资源，收集了大量的裁判文书和案例；同时，通过走访调研、座谈交流、学术研讨等方式，获得了许多宝贵的研究资源。以这些资料为基础，分别以统计分析、规范分析、比较分析等方法，力图揭示环境司法建设进程中的重点与亮点。
以去年建立的观察“环境司法专门化”的五个“哨点”为基础，采取逐年对比方式，发现环境审判机构发展有序、环境审判机制有效运行、环境审判程序可操作性增强、环境审判理论发展迅速、环境审判团队建设加强，足见环境司法专门化前行顺畅。
通过对最高人民法院发布的81起环境典型案例的观察，发现最高人民法院充分发挥指导全国环境资源审判工作的职能，创造性的运用案例指导方式，在促进环境诉讼的类型化方面取得明显成效，是在我国成文法条件下建立判例规则的有益探索。
针对环境司法专门化过程中存在的一些不足，提出了尽快建立《环境公益诉讼审判规则》和《环境诉讼程序规则》等环境司法规则，以司法实践推动环境法典编纂、系统解决环境权益保障的法律依据问题等政策和法律建议。
选择了《侵权责任法》生效以来的3761份环境侵权裁判文书，分析发现环境侵权案件数量基本平稳、地方法院受理环境案件数量的多少与当地的经济发展程度没有直接联系、环境侵权案件的胜诉率保持较高水平、环境侵权的案由规定作用非常有限。表明当前的侵害行为立法还不能完全适应环境侵权案件裁判的需要，一方面是环境权益损害融入传统损害救济体系难度较大，另一方面是专门的环境立法供给不足。对此，应客观认识民法与环境法属于两个不同的规范领域，在民法典编纂过程中完善侵权责任法的同时，制定专门的《环境责任法》。
选择了2012年以来的环境行政裁判文书，分别从环境行政审判的整体状况和环境行政诉讼结构化的分析两个角度进行了分析。整体上看，环境行政案件类型多元、内容复杂，具体表现为案件数量总体较少、行政处罚类案件一支独大、诉讼参加人类型相对集中、裁定是主要的结案方式、定案证据单一、实体法适用率较低、被告胜诉率较高等等。通过结构化分析，发现原告以自然人为主、律师代理比例较高、基层环保部门是主要的被告、案件多发生在东中部地区、环保行政执法呈现集中时间段、罚款是最主要的执法手段等等。对此，必须完善环境行政诉讼制度，破解环境行政机关依法行政的难题。
选择了近三年的刑事裁判文书，对环境资源犯罪中的6个重点罪名进行了细致的研究、10个非重点罪名进行了初步的研究。发现在我国《刑法》已经规定的环境资源犯罪中，有些罪名没有案件，主要是擅自进口固体废物罪，非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪；有些犯罪极少发生，主要是非法处置进口的固体废物罪，非法采矿罪，破坏性开采罪，非法占用耕地罪；有些犯罪区域差异明显，主要是非法捕捞水产品罪，非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪；有些犯罪持续高发，主要是污染环境罪，盗伐林木罪，非法占用农用地罪；有的犯罪与相关罪名正向关联，如非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪。总体上看，环境资源类犯罪发案率不均衡、入罪方式单一、刑罚配置整体偏轻，应该有针对性的完善刑事立法，提高环境刑事司法的专门化程度，同时进一步优化环境资源的行政管理。
选择了新《环境保护法》实施后的208例环境公益诉讼案件的裁判文书进行统计分析。发现案件涉及多个环境要素，案件的地域分布不均衡，检察院成为提起环境公益诉讼的“绝对主力”；特别法人渐成环境公益诉讼的主要被告，共同被告逐渐增多；判决结案率和调解率较高、审理周期明显缩短，原告胜诉率高。反应出环境公益诉讼的健康发展，审判能力与水平的平稳提升，但也存在公益诉讼案件类型化不足、诉讼程序规则不能满足审判需求等问题。对此，应充分发挥司法解释的功能，科学设计环境公益诉讼程序规则，建立科学合理的环境公益诉讼制度。
通过对近年来涉海环境案件审判的情况进行了全面梳理，发现海事法院积极受理涉海环境案件，受案范围不断扩大、案件类型逐渐明确；涉海环境案件审判中权益损害案件占比较高、受案法院相对集中，总体态势良好；涉海环境民事案件以私益诉讼为主，行政案件较为少见，海事诉讼特别程序适用有限。由于涉海环境案件包含利益的复杂性需要司法尺度的统一、国家主权或主权权利的行使需要特殊的程序设计、海洋环境资源的权利化和损害范围的可量化程度足以培育固定案源，应进一步研究涉海环境案件审判的专门化问题。
通过系统梳理和分析94起案件对检察机关提起环境公益诉讼情况进行理性检视。发现：检察机关试点的任务基本得以落实，从严控制案件的数量，以探索诉讼规则为重点，工作重心下移至基层检察机关，提起诉讼的总体态势平稳向上；试点取得了预期成效，诉前程序发挥了督促履职的重要作用，行政公益诉讼规则基本形成，基层行政机关及其工作人员违法行为及不作为受到追究，检察机关提起环境公益诉讼的能力得到提升，等等。但也存在检察机关在公益诉讼中的诉讼地位不够明确、由于法检两院司法改革推进不同步形成的环境公益诉讼案件管辖、公益诉讼案件与行政案件和刑事案件的衔接等问题。这些问题，应在下一步两院依照新修改的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》制定检察机关提起公益诉讼的相关司法文件中予以明确。
朋友们，当今中国，已进入全面建成小康社会的攻坚阶段，生态文明建设既是全面深化改革的重要环节，也是全面依法治国的重要内容，运用法治思维和法治方法推进生态文明体制改革、补齐“生态短板”也是当代环境法的历史使命。在完成这个使命的过程中，环境司法的功能不仅只是处理纠纷本身，还在相当程度上具有引导新的社会关系形成、促进生态文明体制改革深化的功能。在这个意义上，通过对环境司法的观察，既可以从当事人是否在案件的裁判中感受公平正义的角度评价环境法对社会秩序的维护和调节作用，发现环境法制定、环境法执行和环境法遵守中存在的不足；也可以从环境司法机构、环境司法程序、环境司法裁判规则、环境司法效率等运行现状等方面评价环境司法体制和工作机制的合理性与有效性，找到更好发挥环境司法维护社会公平正义功能的途径与方法。我们能够以自己的研究成果，为中国环境司法的进步，贡献绵薄之力，倍感荣幸。
我们深知，中国环境司法的发展离不开大家的共同努力。我们期待，中国环境司法就像《绿皮书》的封面一样，从幼芽长成大树，最终成为一片森林！让我们从点滴做起，把“绿色发展”的种子洒满人间！
◎来源：最高法院新闻局
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