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本期推荐论文《行政争议实质性解决机制研究——以南方某基层法院的行政审判现状为视角》，获得深圳市法院第28届学术讨论会论文优秀奖。

作者刘光富（原罗湖区人民法院法官，本文系其在职时写作、2017年获奖论文）

行政争议实质性解决机制研究

——以南方某基层法院的行政审判现状

为视角

内容提要

当前，我国行政案件上诉率、申诉率畸高的现象普遍存在，某基层法院受理的行政案件也不例外。

从纵向上观察，在2009-2011三年中，某基层法院审理的行政案件的上诉率都保持在30%以上，2009年更是达到了最高的96.12%；在这三年中，全国法院行政案件的平均上诉率达到了70.46%，在我国的部分地区，甚至所有的一审裁判案件都会引起上诉。

在横向上看，自2009到2011的三年中，相对于刑事案件和民事案件而言，某基层法院审理的行政案件的平均上诉率分别比刑事和民事案件高44.89和27.41个百分点。

从全国范围看，近几年行政案件占收案总数的比列虽然不足2%，但行政案件的上诉上访率却占了该类案件的案件18%，比平均值高出8倍，绝对数已经超过了刑事和执行。行政案件上诉率、申诉率畸高的存在说明我国行政诉讼距离行政纠纷的实质性解决尚有较大距离。

导致这一现象的主要原因如下：一、长期以来，司法审查以被诉行政行为为中心，忽略了原告的诉讼请求、诉讼目的和行为；二、司法审查一般只涉及合法性而不过问合理性；三、行政审判与民事审判衔接不畅；四、禁止调解阻断了当事人以合意方式解决行政纠纷的道路。

针对上述原因，可采取下列措施促进行政纠纷的实质性化解：一、强化对原告诉讼请求和诉讼目的关注；二、建立行政附带民事诉讼制度建立并完善行政诉讼协调制度；三、充分利用协调和解机制改进行政裁判方式，增强裁判理由的说理功能；四、能动延伸审判职能，发挥司法建议等协调沟通功能。

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前 言

化解纠纷是行政诉讼的功能之一，但在当前司法环境中，大量行政争议虽经相应法律程序并耗费大量司法资源后，却并未得到实质性解决。法治较为发达的域外诸国基于法治体系相对完善的缘故，并未出现这一中国转型期的独特现象。国内关于行政争议实质性解决的研究成果较少，且多从宏观阐述，对行政争议“案结事未了”的具体诱因及具体化解对策的研究稍显不足。为从根本上解决行政争议，切实做到案结事了，必须在直面行政纠纷化解现状的基础上，厘清行政争议化解难的具体原因，进而才能在现有司法体制下探求实质性解决行政纠纷的有效路径。

一、问题的提出

——行政争议化解的现状研究

行政审判追求实质正义与形式正义的统一，力求实现案结事了。纠纷实质性解决的重要表现是当事人服判息诉[1]。然而，行政诉讼化解纠纷的现状却不容乐观。

（一）某基层人民法院上诉案件基本情况

表一：某基层法院近三年上诉案件及二审维持案件情况

说明：上表所列统计案件数均含旧存案件数。

从上表可以看出：

（1）在2009年中，某基层人民法院的刑事、民事案件的上诉率分别为10.70%和36.55%，但行政案件的上诉率达到了96.12%，如下图所示：

但是，在2009年中，某基层人民法院的刑事、民事的二审维持率分别为71.43%和23.96，行政案件的二审维持率为82.26%。

（2）在2010年中，某基层人民法院的刑事、民事案件的上诉率分别为8.92%和17.26%，但行政案件的上诉率达到了33.70%，如下图所示：

同样，在2010年中，民事案件的二审维持率为44.81%，行政案件的二审维持率为83.61%，仅次于刑事案件二审维持率的85.82%。

（3）在2011年中，某基层人民法院的刑事、民事案件的上诉率分别为11.08%和11.32%，但行政案件的上诉率达到了35.54%，如下图所示：

在2011年中，某基层人民法院的刑事、民事的二审维持率分别为77.51%和50.45%，行政案件的二审维持率为79.10%。

从以上分析可以看出，在2009－2011的三年中，相对于刑事案件和民事案件而言，某基层法院审理的行政案件的上诉率是最高的，三年分别平均比刑事和民事案件高44.89和27.41个百分点。同时，在这三年中，某基层法院审理的行政案件的上诉率也都保持30%以上，2009年更是达到了最高的96.12%。

但是，从以上分析中也可以看出一个奇怪的现象：虽然某基层法院审理的行政案件的相对上诉率和绝对上诉率都最高，但经过中院二审后，被上诉案件的维持原审判决率也是行政类案件的较高——2009年和2011年行政案件的二审维持率最高，分别达到了82.26%和79.10%，虽然2010中行政案件的二审维持率较刑事案件的85.80%低，但也达到了83.61%。

（二）全国法院行政案件上诉、申诉案件情况

与某基层人民法院的情形类似，在2009－2011年中，全国法院行政案件的平均上诉率达到了70.46%，在我国的部分地区，几乎所有的一审裁判案件都会引起上诉。与此相应的是，在2009－2011年中，与刑事案件和民事案件相比，行政类案件的平均申诉率也是最高的，达到了为9.76%，而且在我国的一些地区不仅几乎所有的一审裁判案件都会引起上诉，而且几乎所有的二审裁判案件也会引起申诉。比如在2009年中，全国法院新收刑事、民商事、行政一审案件6688963件，行政案件虽然不足2%，但行政申诉上访案件却占了全部来京申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数已经超过了刑事和执行[2]。

当前行政案件申诉上访率居高不下的现象，也许还能从一些案件中体现出来，这其中最为典型的就是河南焦作市影视器材公司诉焦作市房管局为第三人高永善颁发房屋所有权证案。该案从1993年立案审理至今，已经经历了19年的审判，这期间发了30多份裁判文书，先后有100多人次法官参与到了该案的审理，但是直到现在该案涉及的房屋权属纠纷仍然没有得到有效解决[3]。

综上所述，行政案件上诉率、申诉率畸高现象的存在，说明行政审判在及时有效化解纠纷、促进行政机关依法行政，实现司法公正等诸多方面，与人民群众的期待还有不小差距，行政审判工作也没有进入良性发展轨道。行政案件申诉上访问题，事关国家和社会的和谐稳定，事关党和政府的形象与执政基础，事关法律尊严和司法权威，事关行政审判的前途和命运，需要认真面对，切实解决[4]。

二、问题的分析

——行政争议化解难的原因探求

（一）立法方面的原因

我国法律对行政行为合法性的要求存在某种形式主义的偏向，法院在审查行政行为时，也只能就法律要求进行合规则式的审理，而无法保证行政行为符合实质意义上的公正与合理[5]。这种形式审查方式的片面强调易导致机械司法，制约司法审查的强度，势必影响行政纠纷的实质性解决。

1.司法审查以被诉行政行为为中心，忽略了原告的诉讼请求、诉讼目的和行为。

我国《行政诉讼法》更多地体现出客观诉讼的特质，强调对客观法律秩序的维护，而对当事人的诉讼请求及其诉讼目的的关注则略显不足[6]。从行政法律关系的角度观察，行政主体和行政相对人的权利义务是相反相成的，只审查被诉具体行政行为，而忽视行政相对人的行为，难以全面确定行政法律关系。在司法实践中，司法审查以被诉行政行为为中心则易造成司法审查的简单化、形式化。上述司法审查对象与当事人的诉求或目的脱离的现象，使裁判结果如隔靴搔痒，裁判的正义与当事人追求的正义存在隔阂，从而消弱了行政诉讼的纠纷化解功能。

2.司法审查一般只涉及合法性而不过问合理性[7]。

在我国的行政诉讼中，一般只审查被诉行政行为的合法性，而不问其是否合理问题是，但在某些情况下合理性与合法性是难以区分的，严重的不合理可以说就是违法。然而在司法实践中，即使对一些严重不合理的问题，某些法官也会以合法性审查为挡箭牌拒绝认定违法，对于不合理之处至多向行政机关发出司法建议[8]。同时，过分强调合法性审查原则，容易导致司法审查的形式化或表面化，即行政行为在形式上是否合法，而忽略对行政行为实质合法的审查，甚至演化成了单纯的行政程序审查，从而降低了行政诉讼对被诉行政行为的全面审查性以及判决结果的可接受性。行政纠纷得不到实质性解决，也在司法实践中引起了相当一部分的申诉上访案件。

（二）分工方面的原因

在司法实践中，相当一部分行政纠纷涉及民事法律关系，或以民事法律关系为基础，或因处理民事法律关系争议而引发。相应民事争议的消解对于行政纠纷的最终解决至关重要。此时，如何正确处理相关民事法律关系往往成为实现行政纠纷彻底解决的基础或前提。但是在以被诉具体行政行为合法性审查为核心的司法模式中，往往忽略了民事法律关系的处理，甚至不予理会，如此自然难以实现行政纠纷的实质性解决。有时由于不能厘清行政判决的效力边界，还会对民事纠纷的处理造成障碍，反而使问题进一步复杂化。此外，由于相关法律对于选择民事或行政救济途径规定不清晰，民事审判庭与行政审判庭对于诉讼程序选择等问题存在不同认识，而且又没有内部程序规则，从而导致一些案件审理时出现互相推诿、互相等待的情形。民行交叉案件中因不能对相关民事纠纷的有效处理，导致裁判后“行了民不了”乃至“行民都不了”，这不仅增加了当事人的诉累，也不利于纠纷的实质性解决[9]。

（三）实践方面的原因

1.行政判决的内容难以终局性确定争讼行政法律关系。

行政判决是在对被诉行政行为审查基础上作出的，其内容主要涉及被诉具体行政行为的合法性及效力性评价，不必然直接确定当事人之间的权利义务关系。在现有的行政诉讼判决体系中，可以直接终局性确定当事人之间的权利义务关系的只有变更判决。但是变更判决的适用范围，仅限于被诉行政处罚显失公正的情形，在司法实践中适应变更判决的案件也寥寥无几。同时，因机械坚守不干预行政的界限以及由此造成审查程度的有限性，判决内容往往刻意回避争讼法律关系的认定，造成争议解决的不彻底性[10]。该问题在撤销判决、重作判决（依附于撤销判决）、履行判决中较为突出。重作判决、履行判决对于行政机关需要作出的行为内容往往都语焉不详、指引性不强，行政机关重作之后可能再次发生诉讼，从而使行政相对人尽受后续行政程序和行政诉讼的折磨。而撤销判决作出后，行政机关在原纠纷的处理中仍有再度行使权力侵犯相对人权利甚至做出相同行政行为的可能，不利于相对人的权利保护和争议的实质性解决。

2.禁止调解阻断了当事人以合意方式解决行政纠纷的道路。

当事人对诉讼事项具有处分权时，可以互做让步的方式依法达成和解，进而化解纠纷、终结诉讼。如此既可以及时终结诉讼实现诉讼经济，又可以使当事人间的法律关系得以确定并从实质上彻底化解纠纷。但现行的行政诉讼法明确规定禁止调解，从而截断了当事人以合意方式有效化解行政纠纷的途径。近年来，司法实践中积极倡导和践行的行政诉讼“协调和解”，虽然对于实现案结事了具有重要促进作用，但因有规避法律之嫌而处于半公开的尴尬境地，并面临着“名不正，言不顺”的诘难。同时，由于协调和解机制的非正式性，也存在着监督弱化、公权被贩卖甚至侵害行政相对人权益等风险。

三、问题的解决

——行政争议实质性解决的路径选择

行政争议实质性解决包含以下三个层面的内容，即纠纷解决的妥善性、一次性和迅速性。妥善性要求司法审查的对象并非局限于被诉行政行为的合法性，追求全面妥善解决当事人之间的权利义务争议；纠纷解决的一次性和迅速性，则要求司法审查尽可能高效地一次性解决当事人之间法律关系不明确而导致的纠纷，防止反复争讼不休，实现诉讼经济[11]。下文拟从宏观上探求在法律规则之内实现行政纠纷实质性解决的路径，但限于篇幅各种具体制度未作详细展开。

（一）拓展行政审判的审查范围

1.强化对原告诉讼请求和诉讼目的关注。

原告的诉讼请求作为行政诉讼的起点，决定了当事人攻击防御的对象和法院的审理范围。虽然基于维护客观行政法秩序的考量，行政诉讼中存在诉判不一致的情况（如情况判决），但“司法审查的路线不能偏离原告的诉讼请求太远，或者完全将原告搁置一边而独辟蹊径，它最终给出的诉讼结果必须充分顾及原告的诉讼请求。[12]”有学者在分析了行政诉讼涉及权利的逻辑顺序的基础上精当地指出：“原权与救济权、救济权与诉讼请求、诉讼请求以及判决内容上都保持着相当程度的一直性和连贯性，甚至是完全一致的。[13]”同时，“行政诉讼中原告和裁判者并不像民事诉讼那样，不是原告与裁判者之间毫不相干，裁判者完全处于中立地位，而是原告与裁判者之间是‘协作统一’的关系，其目的就是监督行政，保障公民的合法权利。[14]”德国、我国台湾地区等地行政诉讼制度中，行政诉讼标的即“按诉讼种类之不同，原告所为之权利主张[15]”，法院通过审查原告的主张是否有理由来做出裁判，直接对于原告的诉讼请求作出回应。与此同时，原告的诉讼目的也同样需要我们给予关注。原告是自身利益的最佳判断者，其对于维护行政法律秩序、推进依法行政等宏大叙事往往并不热衷，真正关心的是合法权益能否得到切实保护，争议涉及的实质问题能否得到高效、彻底的解决。如果一味强调司法权的监督性而不能积极深入行政法律关系（甚或民事法律关系），则难以有效确定当事人间的法律关系，从而难以实现当事人通过行政诉讼解决纠纷的初衷，也难说保护了行政相对人的合法权益。关注原告的诉讼目的，有助于司法者通过形式直达“病灶”，解决实质争议，有时还会觅得“功夫在诗外”的捷径[16]。

总之，在司法审查中积极以当事人的诉讼请求和诉讼目的为切入点、突破点，借鉴国外行政诉讼类型化的审理思路，对审查对象有所侧重，适当地将司法审查的触角深入到行政法律关系中。同时辅之以必要的诉讼指导与法律释明，认真分析争议产生的原因和当事人的实质诉求，准确把握当事人的实质诉求，充分了解当事人的实际困难，围绕当事人争议焦点和诉讼请求，适度强化司法职权主义职能，查清案件事实，有针对性地审查和解决当事人间的实质性争议[17]。

（二）建立行政附带民事诉讼制度

对于民行交叉案件通过建立行政附带民事诉讼制度，将民事争议与行政争议一并解决能取得“一石二鸟”之效，比如工伤认定行政案件如按行政审判惯有的只审工伤认定程序合法性，不关注民事部分的处理，总有一方当事人要上诉，导致工伤认定行政案件上诉率高，拖延了劳动者获得工伤赔偿的时间，不仅浪费了司法资源，而且使当事人长期拖于讼累，当事人不满意，社会效果差。对此，重庆市荣昌法院探索“工伤行政案件行政协调民事化”模式促行政纠纷实质化解，使82.35%的劳动者在行政诉讼阶段就获得了民事赔偿，并达到了劳动者、用人单位与劳动行政部门三方满意的效果[18]。

行政附带民事诉讼应严格坚持两个前提：一是尊重当事人的诉权，附带民事诉讼以当事人提出相应的诉讼请求为前提，当事人坚持分别诉讼的，亦可。此时法院可作必要的释明指导，使当事人选择恰当的先行程序，同时民事审判庭与行政审判庭还应加强协调沟通、统一认识，避免推诿；二是民事争议与行政争议具有真正的关联性。一般而言，这种关联性应限定为行政行为作出时以民事关系为基础并对相关民事法律关系作出一定程度的审查认定（并不限于实质审查）[19]。当行政争议和民事争议能够清晰地界分的，宜各自以行政诉讼和民事诉讼途径解决，以更好地发挥专业化的优势。

（三）加快行政审判的改革进程

1.建立并完善行政诉讼协调制度，充分利用协调和解机制。

允许当事人在诉讼中于处分权限范围内对争议事项（包括但不限于诉讼标的）再次博弈并达成和解，有效的确定当事人间的权利义务关系，最终以合意方式终结诉讼，实现行政争议的实质性化解，可避免司法权介入行政关系的问题，并有效消解纠纷解决与权力监督之间的张力。但法院应对当事人的和解协议的合法性进行必要的审查与监督，以维护客观行政法律秩序。在行政诉讼和解制度正式建立之前，还是应积极适用协调和解机制，而且适用该机制时应注意三个问题：一是真正尊重当事人尤其是原告的意愿，不得胁迫或压制协调，处理好协调和解与依法裁判的关系，当事人同意协调或因案件性质不宜协调的，要及时作出裁判；二是注重发挥协调和解的灵活性与实效性，和解事项可不限于诉讼标的，注重通过协调和解解决当事人的实质争议和实际问题，增强协调和解的实效性；三是强化当事人和解协议合法性及其执行情况的监督，避免侵害当事人、第三人合法权益或公共利益。

2.改进行政裁判方式，增强裁判理由的说理功能。

对现有行政判决方式改进和完善，旨在使其直接对争讼行政法律关系进行判断和确定，以判决的强制力保障争议的实质解决。这对司法审查提出较高要求，此类判决的适用条件亦应有更为严格的要求，其基本条件是案件事实清楚，相对人权利义务内容明确，行政机关不再或不必具有裁量余地。对羁束行政行为或“裁量收缩至零”的裁量行为、行政裁决行为、涉及金钱或其他替代物的行政给付行为可以适用变更判决。同时，变更判决的适用应坚持禁止不利变更原则，以更好地保护相对人的合法权益。更好地保护相对人的合法权益。而且应增强履行判决和重作判决的明确性和指引性。对履行判决，行政机关不履行法定职责违法且其无行政裁量余地时，法院可判命行政机关作出（原告申请的）特定内容的具体行政行为。若案件尚未达到可裁判程度，法院只能判命行政机关遵照其法律规定对原告作出相应决定。关于重作判决的适用，应区分被撤销行政行为的性质。一般而言，授益行政行为被撤销的，为保护相对人合法权益计，宜附带判决重作；被撤销的为侵益行政行为的，则无适用重作判决的必要，但可能损害公共利益或第三人合法权益的除外。   虽然关于裁判理由的效力性质目前尚有争议，但行政裁判基本理由对于当事人具有拘束力却是不争的事实[20]。因此，对于不宜在判决主文中载明的关于争讼法律关系的判断或查明的相关法律事实，可以在裁判理由中明确指出，从而增强判决对于当事人的指引作用，使其（尤其是被告）作出恰当的后续行为。另外，民行交叉案件中如果对被诉行政行为的审查并不影响民事法律关系时，也要尽可能予以明确，避免对民事案件的不当影响[21]。

3.能动延伸审判职能，发挥司法建议等协调沟通功能。

作为司法权对行政权监督方式的创新，司法建议可以充分发挥弥补裁判不足的功能。作为建议，因其不具有判决的强制力，仅具有弱强制力，属于“软法”的范畴[22]。此种柔性监督方式具有更易被行政机关接受的优势，裁判中不宜表述的关于争讼法律关系和事实的审判意见可以在司法建议中明确。建议行政机关作出相应的行政行为，及时确定行政法律关系。同时，对于协调和解的案件，通过发送司法建议指出行政机关的不足，也可一定程度的解决协调和解带来的监督弱化的问题。比如重庆市江津法院在通过合法裁判引导行政机关依法行政的同时，加强向行政机关发司法建议的强度和质量，并使其2012年上半年的公伤认定类纠纷同比下降了133.3%[23]。

结  语

古往今来的历史一再证明：“官民关系定则天下定，官民关系和则天下和”。现代社会中，行政诉讼制度是化解官民矛盾最重要的机制之一，是官民关系的“润滑剂”和社会稳定的“减压阀”。在当前行政案件申诉上访率畸高，涉及的争议日趋尖锐和复杂的形势下，必须在强调行政诉讼“权力监督功能”的同时，突出行政诉讼的“纠纷化解功能”，并以“案结事了”为目标，积极探索和尝试行政争议实质性解决的新机制，以满足当事人彻底化解纠纷的期许，和实现社会的长治久安。

[1]江必新：拓宽行政审判职能 推进社会管理创新——行政审判在社会管理创新中的角色思考，载《法律适用》2011年第3期，第7页。

[2] 数据来源于最高人民法院网站。

[3]最高人民法院2011年《情况通报》（第36期）。

[4] 相关内容可参考最高法院副院长江必新于2010年5月在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话。

[5] 杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第29页。

[6] 贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现———以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，载《法律适用》2012年第4期第68页。

[7] 作为例外，行政处罚显失公正的，法院可以判决变更。

[8] 贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现———以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，载《法律适用》2012年第4期第68页。

[9] 贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现———以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，载《法律适用》2012年第4期第69页。

[10] 贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现———以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，载《法律适用》2012年第4期第66页。

[11]钱弘道、吴亮：“纠纷解决与权力监督的平衡———解读行政诉讼法上的纠纷解决目的”，载《现代法学》2008年第5期。

[12] 章剑生：“论利益衡量方式在行政诉讼确认判决中的适用”，载《法学》2004年第6期。

[13] 张旭勇：《行政判决的分析与重构》，北京大学出版社2006年版，第23页。

[14]邓刚宏：“论我国行政诉讼功能模式及其理论价值”，载《中国法学》2009年第5期。

[15]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第416页。

[16]江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》，北京大学出版社2009年版，第757-758页。

[17]贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现———以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，载《法律适用》2012年第4期第69页。

[18]http://cqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=78237重庆法院网，2012年8月7日访问。

[19] 贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现———以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，载《法律适用》2012年第4期第71页。

[20]张旭勇：《行政判决的分析与重构》，北京大学出版社2006年版，第196页。

[21]贾亚强、姚军强：“民行交叉案件中行政判决对民事诉讼的效力”，载《人民法院报》2010年12月29日。

[22]黄学贤、丁钰：《行政审判中司法建议制度的几个基本问题》，载《苏州大学学报》2010年第1期。

[23]http://cqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=78237重庆法院网，2012年8月7日访问。

作者简介

刘光富

2006年毕业于西南政法大学民商法学院，2007年进入罗湖法院工作。曾执笔的学术论文《保护与分享——论创意梯级审查法律制度的建构》获“全国法院系统第二十六届学术讨论会征文”全国二等奖、调研论文《人民调解与诉讼调解衔接机制的专题研究》获深圳市中级中级人民法院2009年全市法院系统调研论文评比优秀奖、撰写的诗歌《特区法官颂》获广东省法院“人民法官为人民”征文比赛优秀奖。

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