张向东 | 场域、边界及其产生的条件——评“项目制”研究

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摘要："项目制"研究的吸引力和创新性在于其叙事结构的丰富性、生动性和对日常生活实践的深化阐释，这种过程分析的经验研究有效弥补了纯理论研究的抽象性和单一性。但是"项目治国"的过高定位，又导致后来研究者过度化、模式化应用，这一教条化的应用反过来扼杀了其自身的丰富性和多元化的特征。因此，这一研究如果要实现相关研究者的宏大抱负的话，多元研究范式的比较和反思性批判必不可少，而不是对相关领域自身研究视而不见。

关键词：“项目制”； “项目治国”；场域；边界；条件

作者简介

作者简介：张向东, 河南大学马克思主义学院教授

基金项目：国家社科基金重点项目"政府购买农业公益性服务机制建设研究"（项目编号：17AZZ012）；河南省高等学校哲学社会科学创新团队项目"公共服务创新与地方治理现代化"（项目编号：2018-CXTD-09）

原文转载于《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2018年第6期

一

问题缘起

传统与现代的现代化理论、国家与社会的宏观叙事以及制度主义研究范式的普遍性追求，都遵循了从实践的多样性和复杂性中抽象出具有普遍意义的政治发展甚至关涉人类命运追求的真理。这种普遍意义的真理性追求无疑对理解人类终极价值关怀具有指导意义，但是它也抹杀了经验现实中不同文化传统和地域实践的多样性和个性化的丰富性，总是离人万里而高不可攀。而一批社会学研究者以“项目制”为主题，以个案研究为切入，对国家治理的研究犹如带来一股清新之风，将学界研究从抽象的形式拉到丰富的生活现实之中。尤其是个案研究的生动叙事将上下级政府间、个体角色和自我间以及组织之间的互动实践，完整而丰富地展现在读者面前。虽然在个案的叙事中也有作者本人的主观逻辑建构，但是就个案自身的基本事实而言却又给研究者留下了多元叙事的视角，后续的研究者既可以进行进一步探索性求证或证伪，也可以进行新的叙事逻辑建构和开发更多的个案来丰富国家治理的实践探索。正因如此，“项目制”研究正在成为一股潮流，逐渐从社会学学科领域向经济学、政治学和历史学研究领域渗透，并形成了一系列跨学科研究论题和团体。

然而随着研究论题的拓展和深入，相关研究也逐渐出现了模式化应用，即将一切个案叙事都按照这一模式处理。同时将“项目制”定位为“项目治国”，企图替代科层制、官僚体系和央地关系等研究论题和范式，并成为一个具有创新意义上的中国治理研究范式。这种企图在它还没成为创新范式之前，就带来了两个致命的问题：一是过高的定位带来了过度的阐释。研究者们执着于社会学理论知识进行跨领域的学科论题，对于相关领域的既有研究并无深入把握，更无从谈起对相关研究范式进行批判性反思，就力图建构新的理论范式，这本身就显得有些草率。再加上他们就此出发，开始对一系列领域的政策实践进行“项目治国”式的解读，无疑有过度阐释之嫌。二是范式的推广脱离了常识。“项目制”研究之所以具有吸引力，主要在于它的个案叙事的丰富性以及在叙事逻辑中对日常生活实践的深化阐释。而这些研究的倡导者并没有将这一研究方法进行深化和完善，反而是将“项目制”这个研究对象范式化并演化为“项目治国”而进行模式化推广，这就脱离了“项目制”本身的日常生活实践的逻辑而成为教条。同时“项目制”本身作为研究对象，研究者对它自身以及它产生的政策背景和政治目的的了解并不深入，因此他们在推广这一研究方式时，脱离了生活常识成为抽象化的、空洞的形式。

基于此，本文认为“项目制”研究的吸引力和创新性在于它叙事结构的丰富性、生动性和对日常生活实践的深化阐释，这正是个案研究的优势所在。而“项目制”本身作为我国的一项公共政策，并不能成为普遍意义上的治理功能的实践范式，而这一点恰恰遭到了社会学研究者的忽视。作为个案研究或者政策实践研究，首先要确定这个事件或实践发生的场域、有效的边界和产生的条件，其次才能进行过程分析和效用评价，但是“项目制”研究者直接忽略了前者，而将过程分析中的结果效用进行无限制的推广，其脱离常识而成为教条也就不难理解。本文就“项目制”产生的条件、实践过程中的场域、有效领域的边界进行分析，从而证明相关结论。

二

“项目制”的定位及其实践的政策场域

“项目制”在社会学研究者那里主要是指以专项转移支付为主体的财政专项资金。如渠敬东在《项目制：一种新的国家治理体制》(2012)和周飞舟在《财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”》(2012)中就明确了财政专项转移支付是“项目制”的主体和核心内容，同时对“项目制”实践的过程分析也都是以这些专项资金实施过程为研究对象。后续的研究者也都是不加反思地按照这一模式进行，至于“项目制”在我国公共财政政策体系中到底处于什么样的结构性地位，以及其在政策体系中的功能都不甚其详，甚至包括黄宗智在《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》(2014)中也是不假思索的运用。正是对“项目制”研究对象本身认知的缺乏，导致了他们对其运作过程中出现问题的解释就显得与财政常识相脱离。尤其是当他们对“项目制”作为一种新的国家治理方式进行定位，但在对实践中出现问题的反思、对新治理方式出路的反思却又体现出一种无力感。如果我们不了解“项目制”在公共财政政策体系中的结构性定位和功能的话，我们就无法理解“项目制”实践过程的场域边界和有效范围。因此，“项目制”的政策实践是具有广泛应用性因而具有治理范式的意义，还是在特定的场域下才有它的作用，对于这一点研究者并不清楚，甚至直接忽略而将其进行推广为具有普遍意义的研究范式。付敏杰在《分税制二十年：演进脉络与改革方向》(2016)对公共财政的政策体系和“项目制”进行了非常清晰的分析，只是相关研究者没有对其有足够的重视。

分税制是通过明确政府与市场、中央与地方各自权责边界的划分，从而重建和强化国家财政汲取能力，有效引导和调控国民经济发展和方向。在政府与市场的关系上，“在彻底告别国企‘利税合一’和各种‘税收无用论’的同时，也给予了多种所有制共同成长的制度空间，为政府与企业边界的确立奠定了基础。”税收种类的划分就是政府与市场边界的具体体现，因为它体现了企业的权利与义务，尤其体现了政府干预市场的范围。企业的良性发展和市场边界的形成意味着经济发展具有较大的潜力和提升空间，而政府强有力的财政汲取能力则为大国发展方向提供了保障和引导。因此，促进了“经济周期变长、波幅变缓、中枢上移，实现了高位平滑化”。稳定和明确的政府与市场边界，保证了政府与市场的良性发展，在此基础上，中央与地方的收入关系才能稳定下来。在“财政包干”制时期，由于地方利益的兴起逐渐出现了地方保护主义，同时中央政府财政汲取能力下降，导致宏观调控不力。而分税制在明确了政府与市场的边界之后，中央与地方政府之间的利益分配的内容就非常的具体了，那就是税收权力和支出责任的划分，它确实实现了发挥“中央与地方两个积极性”这一目标。由此可以看出，在财政汲取层面，中央与地方政府之间权责的界分是建立在政府与市场的边界基础之上的，政府的层次结构与市场的层次结构具有同构和对应关系。这一宏观结构的对应关系非常重要，因为在这一框架下由于中央政府和地方政府与市场的边界是一样的，税收的种类都一样，只是分成的差异，即中央与地方政府税种共享而不是种类互补，那么中央与地方政府之间利益竞争远多于利益合作。再加上中央在财权上收和事权下放，导致地方政府权责严重失衡加剧了二者之间的利益博弈。

以GDP为核心标准的发展主义导向下，分税制在界分政府与市场的基础上构建出中央与地方政府的竞争性逻辑构成了“项目制”实践场域的边界。只有首先在这一场域下谈论“项目制”的实践过程，将其本意搞清楚再来讨论它是否具有普遍性才有价值。“项目制”作为专项转移支付的实施方式主要是解决市场发展带来的区域和政府间不均衡的问题，同时还体现了中央政府的发展战略意图，因此具有公共服务职能，体现了政府的公共性。它的自身发展和制度建设也经历了一个探索过程，在不同的发展阶段其内涵和目标也有很大的差异，就国家治理功能而言，它的作用是不言而喻的，但是问题在于在央地关系的利益竞争的场域下，其政策效用却需要反思。

自分税制改革以来，专项转移支付的数量一直呈增长趋势，就比重而言到2010年达到峰值，占比为43.6%。而且其资金安排也有一个从竞争性领域向公共领域的转变，1994年用于政策性价格补贴的支出占51%，到2005年仅占6%，企业挖潜改造资金从3%降为零，而文教科卫专项从4%提升到7%，基建则从8%增到21%，支农资金则从5%增到14%。它体现了中央政府干预经济发展导向力度不断的强化，同时尽量避免对市场的干扰而专注民生领域，充分发挥政府的服务职能实现对社会发展的调控。但是现实的实践却与期望目标相距甚远，正当专项转移支付占比达到峰值的43.6%的2010年，也正是国家宣布撤销驻京办的时间，这二者有着内在的必然联系，即“项目制”导致地方政府“跑部钱进”，它实现了地方政府对中央依赖这一中央集权目标，同时也造成了地方政府与部门之间的合谋，因此部门利益和地方利益合谋导致“项目制”在落实过程中出现了目标偏离。之所以出现这一结果主要有两个方面，一是以“条块分割”为基本逻辑的央地关系导致的，这一原因构成了“项目制”实践场域的前提条件，将在下一部分专题论述；二是发展主义导向下，央地政府间利益博弈和竞争导致了各自的利益指向，形成了以金融资本为中心的中央政府公司化经营和以实体经济为中心的地方政府公司化经营。中央政府自我利益指向最为明显的表现就是部门利益的形成，“项目制”财政资金既有的公共性职能在部门利益的指向下实现了向资本化获利的逻辑转换，因此地方政府与部门利益的合谋，“项目制”运作过程规范化的缺失是必然的结果，撤销驻京办是整顿这一弊端的具体体现。这一时间段，对于专项转移支付的批评和反思成为主流，国家在“项目制”实践中也在不断调整。如2014年新《预算法》取消了地方专项配套，要求以一般转移支付为主体，大幅压缩专项转移支付占比，同时对中央与地方的财权和事权进行完善和调整。党的十八届三中全会也非常明确地要求“清理、整合、规范专项转移支付项目”。因此“一般性转移支付占全部转移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%”，财政部“加大清理整合力度，取消了一批政策到期、预定目标实现、绩效低下等已无必要继续实施的专项，包括竞争性领域专项以及以收定支专项，整合归并了一批政策目标相似、投入方向类同、管理方式相近的专项。与此同时，从严控制新设专项。凡是新设专项必须经过严格论证，履行必要的审批程序。2016年，专项转移支付数量已由2013年的220个大幅压减到94个，压减率达57%。”

由此可见，“项目制”的跨级运作并不是跨越科层制效率低下而直接实现国家宏观战略发展意图，恰恰相反，跨级运作是在科层制等级控制之外又加一层控制的机制，它和科层制的等级制一起为中央对地方控制的强化提供了双层保障。这种强化控制机制激化了央地关系的竞争程度，与发展主义的考核机制共同作用下，地方政府生产性导向排挤了服务性导向，“项目制”的公共性职能被部门利益和地方利益合谋消解了。或者是说专项转移支付目标都具有赋权地方的理念意图，但是在发展主义导向下成了中央集权的工具，“项目制”的内容是公共服务，但其目标是中央对地方的控制, “项目治国”的蓝图仅仅是研究者脱离常识的想象。在央地政府的利益博弈和公共财政政策构成的场域中，“项目制”实践还没有突破到公共服务领域之外对国家治理产生影响，就已经让位于一般性转移支付，它的有效性边界受到了控制逻辑的压缩和消解。或者说，在控制的目标导向下，“项目制”实践空间必然无法实现推广性应用。在国民经济发展领域这一点也得到了印证，由于分税制造成中央与地方政府之间财权与事权的严重失衡，而招商引资、GDP等考核压力迫使地方政府不得不进行自我利益的空间再生产，具体体现就是在依赖部门(条条控制)下进行“跑部钱进”，实现部门利益与地方利益的合谋，同时大力推动“土地财政”实现“租税替代”，所以在经济发展领域的压力同样消解了“项目制”在公共服务领域的实践。中央对此有着清醒认识，自十八大以来，在政治方面，党在加强自身建设和党对一切的领导权尤其是对地方政府的领导权，同时在经济层面实行放权，赋予地方政府公共服务的自主能力和自主规划的地位。因此“项目制”的政策定位应该是控制性的而非治理性的，这在以条块分割的中央与地方关系架构中更为明显。

三

“项目制”实践场域的条件：“条块”设置的政治逻辑

央地关系是我国国家权力配置的重要形式，因此我们不能仅仅从公共财政视角来理解央地关系，甚至可以这样说，公共财政政策的设定是央地关系设置理念的一个结果。它的重要性可以这样定位，即当我国的国体和政体确立之后，除了对暴力机关的合法性垄断之外，央地关系恐怕也就成为最为重要的国家权力安排了。而且在我国疆域控制的历史传统中，分封制一直导致地方坐大，而郡县制和小农经济而非庄园经济的经营形式无一不是中央政权为了控制地方而在历史实践中形成的结果。因此以中央各部委为条，以地方各级政府为层级为块，条块设置是建国以来央地关系中国家权力分配的主要体现形式，他们之间的分工和权力分配首先是政治考量而非经济考量，这是根本性前提。只有从这一点出发，我们才能对以条为主的“项目制”实践有一个客观理解和判断，所以条块设置的政治逻辑是“项目制”实践场域的前提条件，它决定了“项目制”实施机制和取向。

条块设置源自苏联，当时苏联为了保证中央集权，强化对各个加盟共和国的控制，设置了非常多的技术管理部门来对各地经济发展和资源分配进行规划管理，成为技术官僚控制政治官僚的方式，主要形式就是中央各部门管理各类经济生产，实现了部门对地方政府的集权。对于此我国也基本上全盘引进，但是在对地方的态度和方式上有很大的区别并形成了自己的基本原则。

一是坚持党的领导权和政治稳定根本不动摇的原则。地方坐大一直是人类政治发展所面临的难题，新中国成立后，对大区制的改制直到取消，实现中央对省的直接领导就是典型案例。紧接之后，就是按照赶超战略的构想，进行人、财、物和产、供、销高度集中的大规模经济建设，这是新中国成立初期国民经济恢复之后最为重要的任务。为此中央成立国家计划委员会，成为制定和实施计划管理和经济建设的权威机构。同时在“一五计划”期间国家陆续将工业生产、基建、物资管理、财政金融和劳资关系等方方面面的资源配置渠道都收归中央各部门管理，从而形成了按行业和产品设置部门管理的“条条为主”的中央集权体制。它造成了地方对部门为主的中央的严重依赖。1955年，毛泽东外出巡视时，曾希圣向他汇报安徽情况提到“淮南两万多人的大煤矿，矿领导在财政支出上仅有200元以下的批准权，无增加一个工人的权力”，“建国后五年中，中央只给天津地方工业安排了20万元基建投资”。由此看出，“条条为主”是中央控制地方的有效方式，是央地关系的核心机制，只是在实践中，一直在集中和放权之间摇摆，但不可或缺。毛泽东指出要解决中央和地方关系的矛盾，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大社会主义国家比较有利。”这明确指出了央地关系的首要条件就是党的领导和政治稳定，所有的一切问题都以此为前提，后来央地关系的历史演变也再次证明了这一点。

“中央与地方的关系首先表现为中共中央与地方党组织的关系，然后表现为中共中央与地方政府的关系，再后表现为中央人民政府(国务院)与地方人民政府的关系。”“党的中央与党的地方组织的关系上，地方必须无条件地服从中央，决无分权问题，这是党章和党纪所明确规定的。……地方政府要受同级党组织的领导。中共中央对地方权力和权限扩大所造成的地方对中央在政治上威胁的关注和忧虑要远大于地方在经济上的保护主义。”在政治优先的原则中党的领导是第一位的，地方党组织对党中央的绝对服从、平级政府内部党委对政府的绝对领导都是不可撼动的组织原则，其次才是上下级政府间科层制的服从原则。所以仅仅用科层等级制来理解我国政府上下级间的关系还远远不够，真正意义上的等级制是党组织中上下级之间的绝对服从原则和党领导一切的原则。至于“条条为主”的中央集权体制，主要在于以经济建设为中心任务的目标下，部门管理更加有利于中央控制。集权与分权的悖论一直是我国面临的问题，它贯穿我国体制改革的始终。权力过度集中容易伤害地方的积极性，对企业管得过死也不利于生产力发展，还助长了官僚主义作风盛行。但是一放就乱，容易造成地方发展的失控和混乱局面。这就形成了一种循环怪圈，“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统。”在新中国成立初期对这种问题作出了一系列的探索，如实行“大计划、小自由”的方针，这些指经验在当前仍然具有指导性意义，它也是政治优先原则的具体体现。

二是经济分权原则。经济分权也就是在经济层面对地方分权，在保证国家对地方有效领导和绝对控制的前提下，赋予地方经济发展和社会建设的相对自主性。这也是我国经过长期探索和历史实践中创新性的管理体制模式，它有效推动了我国经济实现长期高速增长，创造了中国发展的奇迹。如“M形层级制”、地方财政联邦主义和地方行为联邦制的提出，中央有效领导和县级区域相对自主发展的框架分析等都是这一管理模式的理论总结。其核心逻辑就是在不同历史发展阶段，根据当时的主要发展任务对央地关系进行动态调整，不同时期有不同的调整方式和手段。而“项目制”就是中央运用公共财政手段，通过部门管理实现对地方的有效控制，甚至造成地方对中央新的依赖。

中国特色社会主义建设的道路探索经历了建国初期的计划经济模式和改革开放后的社会主义市场经济建设以及从富裕到全面发展强起来三个阶段的探索。其发展内涵和战略理念都有很大的变化，但是中央与地方之间的集权和分权的动态平衡却一直贯穿始终，而且它的调整形式也一直是“条块分割”的权力动态设置方式。改革开放的首要之义就是减少部门的集中控制，赋予地方发展的自主权。并在这一改革中注入了现代化的治理因素，即税收和公共财政体系的初步建立，以“财政包干制”为国家汲取能力的方式，赋予地方政府和社会发展的相对自主权。同样的规律仍然在上演着，即“一统就死，一放就乱”的局面也随着发展周期的更替而出现了波动。当然与其说“一统就死，一放就乱”是发展中的困局倒不如说这本就是央地关系发展周期性、规律性的波动，其本身就需要动态平衡性调整。随着改革开放的深入推进，尤其是社会主义市场经济发展的深化，地方的财富积累和速度远远超过了中央，其中地方保护主义、区域间恶性竞争和高重复率的建设等等经济发展问题无法有效解决。而中央财政却捉襟见肘，对经济发展的宏观调控无力，需要重新动态平衡央地之间的权力配置。提高国家财政汲取能力，增强经济发展中宏观调控能力成为当务之急，这就是“分税制”建立的背景。

“分税制”的提出主要是重新界定政府与市场、中央与地方政府之间的边界。它大大强化了中央的控制权。尤其是国税和地税的分离，中央对财政收入的控制权远超地方，同时公共服务的责任又大部分下压给地方，这就造成了地方对中央的严重依赖。“分税制”的集权方式是，将大部分税收集中到中央，然后通过财政再分配来保证政府运转经费，政府间和区域间发展平衡，以及地方政府的公共服务职能。这就是经济学研究经常提到的中央与地方财权、事权不对等。“项目制”作为财政专项转移支付的运作模式，就是中央各部委将财政资金以公共服务专项的形式下拨基层政府，弥补地方政府公共服务资金严重不足的困境，但是这一过程不仅强化了中央对地方的资源控制，而且公共服务的内容、方式和目标都与中央意图相关，地方并无多大的自主决定和支配权。因此，在公共财政分配的制度设计中，如果说税收返还、一般性转移支付都是赋予地方自主支配权和发展自主权的话，而专项转移支付则是典型的“条条专政”，是对地方控制的具体体现。之所以是以公共服务为内容，主要是制度设计中，税收返还、一般性转移支付都是“吃饭财政”，地方政府在发展主义考核机制下根本无法，也无财力履行公共服务职能。因此“项目制”运作过程中，部门对地方政府控制效果是显而易见的。所以“项目制”不仅不是从总体性支配到技术性治理的跨越，更不是对“单位制”的替代，恰恰相反，它是技术官僚实现集权控制的有效制度设计，是技术统治行政化、总体性支配的具体方式，是与政府层级、等级管理互为强化的控制机制，而非相反。

当专项转移支付使中央部门过度集权造成地方发展的困境之后，国家又实行了新的一轮央地关系调整。这就是十八大以来的改革方略。经济的高速增长和部门集权下的资源控制，无疑为官僚主义和腐败埋下伏笔，同时执政党在利益原则的侵蚀下，党的自我建设也面临着严重的考验，这就是十八大以来从严治党的直接原因。经过一系列的从严治党改革之后，正如王岐山所说，“在实现伟大复兴的关键时刻，校正了党和国家事业前进的航向，使党经历了革命性锻造”。当国家发展战略已定，党的领导性地位得到全面巩固，新一轮的供给侧结构性改革依然要以地方政府为主体，推动地方政府转型和地方经济发展成为主要任务。因此，自十八大以来，党的根本性领导和政治稳定已经牢牢巩固，因此地方分权也就随之推进。在公共财政领域，新《预算法》对地方配套的取消、中央反复要求重新划分中央与地方财权与事权对等性分配、十八届三中全会明确要求压缩专项转移支付比重，增加一般性转移支付从而赋予地方政府自主性、财政部大幅度压减措施等等改革无一不是针对以集权为特征的“项目制”这一制度进行的。所以“项目制”实践场域的运作逻辑取决于央地关系动态平衡的政治逻辑，“项目制”的制度设计是现代化进程中国家为保证或强化国家调控能力的重要保证，也是“条条”纵向管理在新时期的现代化管理手段，因此它的运作必然是集权的效果。由于研究者在并不了解它的实践场域构成和运作条件的前提下，对“项目治国”做出了过高的估计，并又对其运作的集权效用表示不理解，则体现了研究者只关注自己理想范式而不考虑研究对象自身规定性的偏见。

总之，跨学科研究和跨学科的论题必然要求有跨学科的视野和知识储备，当特定学科的知识进入新领域的论题时，耳目一新的研究方式和视角有着很大的冲击性，但是它也必须要经得起学术研究严谨性的评判。因此一个新研究范式的建构不是在跨学科论题上产生，而是在跨学科研究范式的比较和相互反思批判的基础上产生，所以“项目治国”要成为一个新的研究范式，还有很多的路要走。

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