崔修竹 , 崔丕 | 尼克松政府处理琉球群岛美军基地化学武器问题的政策与影响

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摘要：冷战时期，琉球群岛是美军在海外最大的化学武器储备基地。琉球群岛美军基地化学武器泄露事件，是在美日返还琉球群岛施政权谈判、尼克松政府制定美国对化学武器的政策这种双重背景下出现的。尼克松政府立即决定将琉球群岛化学武器转运到美国境内储存，遭到美国国会部分议员和俄勒冈州、华盛顿州地方政府的强烈抵制。在返还琉球群岛施政权谈判中，尼克松政府处理化学武器问题的方式与核武器问题截然相反，既没有寻求重新部署权也没有要求财政补偿。这种处理方式，不仅在美国《国家安全决定备忘录第35号》文件中被确定下来，而且成为尼克松政府处理联邦德国美军基地化学武器问题的范例。美国国会通过的《军事采购法1970-1971年》，在国家法律制度上严格限制了五角大楼在研制、储备、运输、试验、采购致命性化学武器方面的权力。

关键词：化学武器；琉球群岛；公法；军事采购法；尼克松

作者简介：崔修竹, 上海第二工业大学文理学部通识教育中心讲师；崔丕, 华东师范大学历史学系教授

基金项目：本文是"上海高校青年教师资助计划"（ZZEGD18022）和国家哲学社会科学研究基金重点项目"美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判与钓鱼岛归属问题研究"（14ASS006）的阶段性成果

原文载于《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2019年第2期

在东西方尖锐对峙时期，琉球群岛美军基地不仅是美国在亚洲太平洋地区最大的海、空军作战基地、核武器作战基地，而且还是美国在海外最大的化学武器储备基地。到目前为止，受制于美国政府有关历史档案的解密进程，在国际学术界关于美日返还琉球群岛施政权(Admini Strtive Rights)进程的研究论著中，还没有深入探讨美国政府究竟是如何处理琉球群岛美军基地的化学武器问题。本文依据近年来美国政府解密的历史档案，考察琉球群岛美军基地化学武器泄露事件与美日两国政府最初的反应、五角大楼迁移琉球群岛化学武器计划与美国国内政治的相互关系、究竟应当如何评价美国政府处理琉球群岛美军基地化学武器问题的政策等问题，揭示琉球群岛美军基地化学武器问题在美日返还琉球群岛施政权进程中的独特特征及其影响。

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琉球群岛美军基地化学武器泄露事件

与美日两国政府最初的反应

自第一次世界大战中交战双方使用化学武器以来，化学武器问题受到世界主要大国政府的高度重视。“二战”期间，1944年4月，美英两国政府授权美英两军参谋长：“在美国、英国及其他英联邦国家政府批准以后，根据联合参谋长的命令，美军和英联邦军可进行毒气战；美军和英联邦军应提供敌国使用毒气战的证据，并迅速将有关情报提交联合参谋长。当任何有关国家单独决定实施报复性行动时，在实施该种行动以前，应立即向联合参谋长提出可信的建议。”东西方冷战格局形成以后，1950年1月，美国参谋长联席会议向美国国家安全委员会提议：“一旦爆发战争，只有当为报复敌国使用毒气时，根据美国武装力量统帅部的决定，美军才可实施毒气战。该政策可作为暂定措施，将依据实际出现的化学战、生物战、辐射战情况进行评估。”这一政策建议正式作为美国国家安全委员会第62号文件，获得美国国家安全委员会和杜鲁门(Harry S. Truman)总统的批准。美国国家安全委员会第62号文件，乃是“二战”后美国政府制定的第一个关于化学战和化学武器政策的决策文件。伴随着美苏两国军备竞赛和东西方政治军事对抗的升级，艾森豪威尔(Dwight D. Eisenhower)政府将核武器、化学武器、生物武器、常规武器作为“大规模报复战略”的核心构成要素。1957年5月，艾森豪威尔政府决定：除要确保美国在核武器领域的优势地位和威慑力以外，“美国应准备在全面战争中使用化学武器和生物武器”。这一政策被肯尼迪(John F. Kennedy)政府和约翰逊(Lyndon B. Johnson)政府继承下来。

1961年10月4日，美国国防部批准在琉球群岛美军基地部署化学武器。最初，在琉球群岛部署化学武器的目的主要是为了支持在朝鲜半岛的军事行动：为3个美军陆军师提供在75天内作战需要的化学武器，为1个美军陆军加强师提供在60天内作战需要的化学武器。根据美国国家安全委员会的解密档案资料，在尼克松(Richard M. Nixon)政府时期美国各类化学武器的数量和部署情况，有四种不同的统计数字。其一，在1969年8月28日美国国家安全委员会成员哈尔伯林(Morton H. Halperin)致总统国家安全事务助理基辛格(Henry A. Kissinger)的备忘录中说：美军共有各类化学武器35000吨，其中1585吨部署在琉球群岛，488吨部署在联邦德国。其二，1969年11月10日，美国国家安全委员会部际政治军事委员会提出的研究报告认为：美军拥有的各类化学武器共计约30000吨，其中有13000吨是第一次世界大战时期类型的化学武器，有18400吨化学武器能够立即投入使用。美国在欧洲储备的化学武器数量是485吨，“如果在战争开始60日以后，能够分别向隶属于北大西洋公约组织的5个美国陆军师提供97吨化学武器，预计每天需要8吨。”在太平洋战区(目前在琉球群岛)部署的化学武器共计1600吨。1970财政年度，美国在化学武器方面的预算是17200万美元。其三，总统国家安全事务助理基辛格在一份致尼克松总统的未签署日期的备忘录中指出：美国在琉球群岛储备的化学武器有13 000吨。其四，美国国家安全委员会部际政治军事委员会在1970年11月1日提出的研究报告中指出：美军的化学武器主要部署在美国本土，共计30931吨，占美军化学武器总量的94%。在琉球群岛部署的化学武器占美军拥有的化学武器总量的4.5%，共计1585吨。在驻联邦德国美军基地部署的化学武器占美军拥有的化学武器总量的1.5%，共计488吨。在以上四种统计数字中，只有基辛格没有具体涉及美国拥有的化学武器总量和在联邦德国的部署情况，关于美国在琉球群岛部署的化学武器数量的说法远远高于美国国家安全委员会部际政治军事委员会在两份研究报告中提出的数量。其余三者都明确地指出了美国拥有的化学武器总量和在海外部署的情况。在美国国防部和陆军部的官方文件中，将这些化学武器称为“红帽子(RED HAT)”，将化学武器泄露事件称为“红帽子事件(RED HAT Incident)”，将撤除化学武器作业称为“红帽子行动(RED HAT Operation)”。

1968年11月，美国共和党领袖尼克松当选美国政府总统。在世界范围内，尼克松政府重新强调苏联对美国国家安全利益的威胁。在亚洲，尼克松政府提出了以收缩在亚洲的军事力量存在为核心的一系列新政策，美日安保体制由此获得了更加重要的意义，返还琉球群岛施政权问题也迎来新的局面。从日本方面来看，1969年3月10日，佐藤荣作首相在国会提出了“撤除核武器、冲绳与本土相同”的返还谈判方针。4月初，佐藤荣作的胞兄，前首相岸信介与尼克松总统、罗杰斯国务卿(William P.Rogers)举行会谈，岸信介特别突出地强调“应当按照政治考虑优先于军事考虑的原则”谈判返还琉球群岛施政权问题。日本外务省美国局按照这一方针准备预定在1969年11月中旬举行的华盛顿美日首脑会谈文件。从美国政府方面来看，1969年5月28日，美国国家安全委员会批准关于美国对日政策和琉球群岛问题的《国家安全决定备忘录第13号》(NSDM13)文件。该文件规定：关于美国对日政策，要加强美日关系、延长《美日相互合作及安全保障条约》的有效期限、维持美军基地机能、削减摩擦因素、适当促进日本加强防卫力量建设、返还琉球群岛施政权。关于返还琉球群岛施政权问题，该文件提出：1.如果在1969年年内能够在美军使用基地及其细节问题上达成协议，同意在1972年返还施政权。2.要求在以常规武器处理韩国、中国台湾、越南的紧急事态问题上最大限度地自由使用基地权。3.虽然希望拥有核武器储存权，但可以以紧急事态时期重新部署核武器权和保持核武器通行权为条件，换取其他方面的最佳结果。在谈判的最后阶段，由总统决定是否撤除核武器。4.要求其他承诺。所谓“其他承诺”，指的是要求日本政府提供美军重新部署所需经费的财政补偿。与此同时，尼克松总统指令美国国家安全委员会审查自杜鲁门政府、艾森豪威尔政府以来美国对生化战争及生化武器的政策。显然，日本政府的谈判目标在于美国撤除部署在琉球群岛的核武器、《美日相互合作及安全保障条约》及将相关协定的适用范围扩大到琉球群岛。日本外务省还没有具体考虑琉球群岛美军基地的化学武器问题。美国政府的谈判目标在于保留重新在琉球群岛部署核武器的权利、拥有自由使用常规武器处理朝鲜半岛、中国台湾、印度支那出现的紧急状态的权利、获得日本政府对琉球群岛美军部署调整的财政补偿。如果说，尼克松政府的《国家安全决定备忘录第13号》文件，反映了尼克松政府调整美日关系的基本方向和美日返还琉球群岛施政权谈判的基本原则，那么，尼克松政府关于审查美国对生化战争和生化武器政策的指令就具有双重意义：一方面，在全球战略上，尼克松政府对生化武器的政策将在军备控制领域直接影响美苏关系；另一方面，在美日关系领域，尼克松政府关于生化武器政策的定位，又将直接影响美国政府处理琉球群岛美军基地内化学武器问题的方式。

1969年7月8日，在美军嘉手纳基地知花弹药库内一枚重达500磅的化学炸弹毒气(GB Gas：神经错乱性毒气)泄漏，从事维护管理作业的23名美军陆军士兵和1名美国平民中毒，被送入医院治疗。对于这一突发事件，7月11日，美国国务院指令美国驻日大使迈耶(Armin H. Meyer)在应对公众媒体质疑时只能回答说：“这是作业过程中发生的事故，虽然数名人员被送入医院治疗，但6小时后已经返回执行任务”，“不评论泄露物质的种类和属性”。7月18日，美国《华尔街日报》刊登了该报记者罗伯特·基特利(Robert Keatley)撰写的专稿。该文指出：在美军嘉手纳基地化学武器泄露事件中共有25人受到伤害；陆军部用于研制生化武器的经费年均35000万美元；“尽管尚不清楚该事件涉及的具体的化学武器种类或化学气体种类”，但该事件表明了美军在海外军事基地部署致命性化学武器这一重大事实。日本外务省立即要求美国政府提供有关这一事件的详细情报。琉球政府主席屋良朝苗向琉球群岛美国民政府(USCAR)提出三项要求：撤出部署在琉球群岛的化学武器、公布有关化学武器的种类和数量、公布撤除上述化学武器的时间表。这些要求，得到琉球群岛民众和日本各大媒体的积极支持。1969年7月19日，美国驻日大使馆向国务院建议：如果《华尔街日报》报道的消息属实无误，那么，美国政府应当向日本政府通报以下各项信息：1.“在日本没有存储高致命性化学武器”；2.“泄露的化学物质不是神经毒气(Nerve Gas)”；3.“美国政府在未向盟国通告以前不会部署高致命性化学弹头”；4.“在返还琉球群岛施政权以前，美军将撤除神经毒气”。美国驻日大使馆认为，如果继续在琉球群岛部署化学武器，不仅将恶化正在进行返还琉球群岛施政权谈判的美日关系，而且日本政府在返还琉球群岛施政权以后亦将拒绝在琉球群岛存储化学武器。撤除化学武器乃是不可避免的事情。因此，在日本政府承诺“保密”的条件下，“向其通告在琉球群岛部署的化学武器的种类，保证在返还施政权以前撤除化学武器”。美国国务院接受了美国驻日大使馆的上述建议，并授权美国驻日大使在向日本政府通告时增加以下内容：“在琉球群岛的化学武器是在1963年和1965年部署的。根据美国国家安全委员会在1969年5月的指令，正在研究调整化学弹头的整体部署问题，决定撤除部署在琉球群岛的致命性化学武器。”

1969年7月21日，尼克松总统向美国国防部部长莱阿德(Melvin R. Laird)颁布指令，“尽快转移琉球群岛美军基地内的致命性化学武器”。1969年7月22日，莱阿德公开发表声明称：美国国防部在1961年和1963年决定在琉球群岛部署化学武器，嘉手纳基地弹药库泄露的化学气体不是高致命性神经毒气，而是非致命性的神经错乱性气体，目前已经完成事故发生后的净化作业。1969年春，美国政府已经决定重新部署包括海外美军基地在内所有美军基地储存的化学武器，美军将撤除部署在琉球群岛的化学武器。同一天，日本外相爱知揆一在回答日本众议院议员(社会党)中崎弥之助的质疑时称：日本政府要求美国政府撤除在琉球群岛的化学武器，“日本政府相信美国政府的声明，在日本本土没有部署高致命性化学武器，在日本没有与高致命性化学武器研究开发有关的设施”。在这里值得注意的是，无论是美国国防部部长莱阿德的声明还是爱知外相的答辩，都回避了美军是否在日本本土部署了非致命性化学武器和撤除琉球群岛美军基地化学武器的具体时间这两大实质问题。这一点，引发了两个方面的新问题。其一，日本外务省一再请求美国国务院提供有关美国在琉球群岛部署化学武器的详细情报和转移这些化学武器的具体计划。另一方面，美国国务院从这一时期美日返还琉球群岛施政权谈判的全局出发，积极敦促国防部和陆军部尽快落实从琉球群岛转移化学武器的计划。

由上可见，美国政府在琉球群岛美军基地部署化学武器，乃是东西方冷战政策的产物。琉球群岛美军基地化学武器泄露事件是在美日两国政府开始进行返还琉球群岛施政权谈判和尼克松政府重新制定美国对生化武器政策的双重背景下出现的。尼克松政府竭力避免事态的扩大化。因此，对外直接回避在琉球群岛美军基地是否储藏致命性神经毒气类化学武器和具体数量问题；在向日本政府说明美军何时开始在琉球群岛部署化学武器的具体年代问题上前后矛盾；在美国国家安全委员会尚未最终确定尼克松政府对化学战及化学武器的政策以前，明确承诺要撤除琉球群岛美军基地的化学武器。日本政府则是通过正常的外交渠道要求美国政府提供有关琉球群岛美军基地部署化学武器的详细情报，顺应日本国内和琉球群岛民众的舆论呼声，要求美国政府撤除琉球群岛的化学武器。正因为美国政府已经明确承诺要撤除琉球群岛的化学武器，所以在1969年美日返还琉球群岛施政权的谈判和美日首脑会谈中，双方谈判的焦点集中在核武器问题、财政补偿问题、驻琉球群岛美军是否有权利用常规武器自由处理朝鲜半岛、中国台湾、印度支那的紧急事态等问题上，而没有涉及化学武器问题。

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琉球群岛美军基地化学武器迁移计划

与美国国内政治

倘若从1969年7月22日美国国防部部长莱阿德的声明算起，直到1971年1月11日美军正式开始进行撤除琉球群岛化学武器的作业，美国兑现撤除琉球群岛化学武器的政治承诺，几乎耗费一年半的时光。之所以呈现这样的局面，其根本原因就在于美国国内政治的影响。

根据尼克松总统的指令，国防部全面评估了太平洋美军部署的化学武器问题。1969年10月24日，莱阿德指令太平洋美军司令部转移部署在琉球群岛的化学武器，将其重新部署到美国本土或阿拉斯加。同时，指令美国陆军部部长：“立即对转移到美国本土和阿拉斯加的替代部署设施进行评估，以确定最适宜永久性重新部署太平洋美军化学武器的地点。在选择确定这样的地点时，应遵循以下四项原则：(1)不需要新增或仅在最低限度需要新增建设储存设施和保障设施的经费；(2)不需要另行征用土地；(3)拥有处理第一次世界大战时期类型的化学武器的设施，或能够在短期内制造暂时处理设施；(4)公众抵制活动限于最低限度。”陆军部应尽快提交详细的重新部署计划，最迟在1969年11月15日开始迁移琉球群岛化学武器的作业，1970年3月1日完成全部转移化学武器的作业。应该承认，从国防部部长莱阿德本人的态度来说，他一再向美国国务卿罗杰斯表示，希望能够“在1969年11月佐藤首相访美以前开始转运琉球群岛的化学武器”，期待陆军部能够“尽全力在1970年3月1日全部撤除部署在琉球群岛的化学武器”。美国陆军部之所以迟迟没有开始转运琉球群岛美军基地的化学武器，很大程度上是因为美国国会正在辩论并终于在1969年11月19日表决通过了《公法91—121》(Public Law 91—121)法案。尽管该法案并非琉球群岛化学武器泄露事件所致，但是，美国陆军部和国防部不得不按照该法案的要求，全盘考虑迁移转运琉球群岛化学武器所涉及的各种因素。在这种形势下，1969年11月11日，美国驻日大使迈耶只能通知佐藤荣作首相和爱知揆一外相说：“美国政府准备在他访美后不久开始撤除琉球群岛的化学武器，希望在1970年春完成转运作业。”对此，“佐藤首相表示理解”。

1969年11月25日，美国国家安全委员会批准关于美国对化学武器政策的《国家安全决定备忘录第35号》(NSDM35)。其中明确规定：1.将化学战与生物战区别开来，不再使用“生化战争”这一术语。2.美国关于化学武器项目的目标是威慑其他国家使用化学武器，亦为自己提供一种报复力量。3.重申不首先使用致命性化学武器以及致残性化学武器的原则，但不包括控爆剂和除草剂；保留为报复敌国化学武器攻击而使用化学武器的权利和能力。4.除琉球群岛储备的化学武器问题有待协商以外，将保留现存于海外的化学武器储备。如果联邦德国提出此问题，也同意协商。尼克松总统批准了陆军部提出的转运计划。12月1日，陆军部副部长比尔(Thaddeus R. Beal)向罗杰斯国务卿详细说明该计划：自1969年12月起直至1970年春，美军将原部署在琉球群岛的化学武器海运至华盛顿州布雷莫顿的海军班戈弹药库，再经过铁路运输至俄勒冈州赫米斯顿陆军尤马蒂拉仓库，长期储存。国防部和国务院联名向美国驻日大使颁布指令，授权美国驻日大使在12月2日14:15向日本政府正式通报迁移琉球群岛化学武器的计划。

一般说来，日本政府和日本社会主流媒体期待美国政府如期执行迁移琉球群岛化学武器的计划。抵制陆军部转运计划的力量主要来自俄勒冈州政府和美国国会众议院、参议院中那些由华盛顿州、俄勒冈州选举的议员。俄勒冈州州长汤姆·麦卡尔(Tom McCall)、参议院内地与海岛事务委员会议员亨利·M.杰克逊(Henry M. Jackson)、众议院议员温德尔·怀亚特(Wendell Wyatt)、参议员沃伦·G.马格努森(Warren G. Magnuson)、众议员约翰·丁格尔(John Dingell)、参议员马克·哈特菲尔德(Mark Hatfield)、众议员劳埃德·米德斯(Lloyd Meeds)、参议员爱德华·肯尼迪(Edward Kennedy)先后致函尼克松总统和莱阿德国防部长，从公共安全利益和环境保护的角度，全面阐释了强烈反对将琉球群岛的化学武器储存在俄勒冈州境内的立场。特别是俄勒冈州长汤姆·麦卡尔还向尼克松总统提出“迁移现储藏在尤马蒂拉陆军仓库的化学武器，并对其进行无害化处理。”1970年1月21日，参议院公共工程委员会议员罗伯特·W.帕克伍德(Robert W. Packwood)提出一项参议院决议案草案，要求设立美国国家科学院特别委员会，评估并提出处理和销毁美国现存化学武器的最佳方案。5月21日，参议院议员马格努森提出《财政管理机构授权法修正案》(An Amendment To The FMS Authorization Bill)，要求“禁止授权为运输琉球群岛化学武器至美国境内的计划拨付任何资金”。5月末，格拉维尔(Mike Gravel)参议员、马格努森参议员、哈特菲尔德参议员、帕克伍德参议员共同提出《对外军售法修正案》(An Amendment to the Foreign Military Sales Act)。其中规定：1.禁止使用任何授权资金，将琉球群岛的化学武器运送到美国境内；2.本修正案授权资金用于销毁美国境外的化学武器。本修正案所说的“美国”，包括美国的50个州和美国的领地、属地，包括约翰斯顿岛在内。尽管国防部部长莱阿德在致俄勒冈州州长等人的复函中强调指出：“我们的安全不需要在琉球群岛部署化学武器”、“转运琉球群岛美军基地的化学武器是向日本返还琉球群岛施政权计划的组成部分，并非因为公害”、“美国必须保持以化学武器报复的能力，以应对化学武器攻击”，此乃美国国家安全利益所在。之所以选择在尤马蒂拉陆军仓库储存从琉球群岛转移的化学武器，不仅是因为其优越的地理位置，而且还因为“长期作为构成我国威慑力量一部分的化学武器储存地，它有着非常良好的安全记录。”然而，俄勒冈州州长和上述美国国会议员们不为所动，依旧没有改变自己的立场。

1970年5月13日，来自阿拉斯加州的美国共和党参议员斯蒂文斯(Ted Stevens)向美国陆军部建议将琉球群岛美军基地的化学武器转运部署到阿拉斯加州的科迪亚克海空军基地。5月22日，琉球政府主席屋良朝苗分别致函尼克松总统和阿格纽(Spiro T. Agnew)副总统，呼吁美国政府尽快撤除在琉球群岛的化学武器。以此为契机，转运琉球群岛美军化学武器计划出现新的变化。5月23日，尼克松总统颁布指令，决定放弃将俄勒冈州陆军基地作为替代部署化学武器基地的计划。5月24日—5月25日，日本东京各大报刊在头版头条的显著位置报道了尼克松总统的这一决定，同时强调指出：“这一变化将导致进一步推迟迁移转运琉球群岛的化学武器”。日本各在野党纷纷发表声明，抗议美国政府推迟迁移琉球群岛化学武器的做法。美国驻日大使、美国国务院和日本驻美大使、日本外务省无不期待和请求美国国防部尽快确定储备琉球群岛化学武器的新地点。

6月8日，总统国家安全事务助理基辛格提议将琉球群岛美军基地的化学武器转运部署到关岛美军军事基地。6月16日，陆军部在全面评估阿拉斯加科迪亚克军事基地、关岛军事基地、约翰斯顿岛军事基地，以及美军在太平洋区域的其他军事基地(包括阿达克、韩国、中国台湾、塞班岛、提尼安岛)的设施配置状况、安全环境、运输成本、新设施建设成本、公众心理、国家安全政策与现行法律法令的关系等综合因素和各自的利弊得失以后，向国防部建议：“1.将琉球群岛美军基地的化学武器全部转运至关岛；2.当完成必要的设施建设以后，对芥子气武器、大剂量芥子气武器、神经毒气火箭弹进行非军事化处理；3.在约翰斯顿岛进行非军事化处理。”6月25日，国防部宣布将派遣技术专家团前往约翰斯顿岛进行考察并制定迁移转运琉球群岛化学武器的计划。当该技术专家团完成其任务以后，立即启动迁移转运琉球群岛化学武器的计划。7月1日，莱阿德批准上述计划，责令由陆军部长全权负责重新部署琉球群岛化学武器和非军事化处理事务。

按照国防部批准的转运琉球群岛化学武器计划，美军分两次将琉球群岛的化学武器转移运输至约翰斯顿岛，第一批将在1970年9月23日启运，当完成必要的储备设施建设以后，将在1971年1月某日转移运输琉球群岛剩余的化学武器。参谋长联席会议虽然赞成将琉球群岛美军基地的化学武器迁移转运至约翰斯顿岛，但反对将其全部进行非军事化处理。国家安全委员会成员黑格(Alexander M. Haig)、总统国内事务助理艾赫尔李奇曼(John D. Ehrlichman)、基辛格等人无不认为，与其分成两次转移运输琉球群岛的化学武器，莫如一次性全部转移运输琉球群岛的化学武器。概括起来说，他们的主要观点是：1.美国国会将进行中期选举，在国会中期选举以前，不应当启动转移运输琉球群岛化学武器的计划。2.目前在日本和琉球群岛关于化学武器问题的舆论已经平息，分两次转移运输琉球群岛的化学武器将在日本、琉球群岛和美国国内再次引发争论，“毫无益处”。3.环境质量委员会至今没有提出关于对环境影响的评估报告。4.美国国会仍在协商《对外军售法修正案》与《公法91—121》法案的整合问题，国会正在考虑禁止运输化学武器的法案。上述意见在相当程度上影响了尼克松总统的决策。1970年9月11日，尼克松总统非常明确地向国防部部长莱阿德表示：“我不希望现在启动转移运输琉球群岛化学武器计划”，“你应考虑在1971年初实施该计划”。在这种局势下，陆军部和国防部不得不推迟实施原来预定的转运琉球群岛化学武器计划。1971年1月11日，美军开始撤除和转运琉球群岛美军基地化学武器作业。9月9日，全部完成转运和存储作业。1972年1月7日，在尼克松总统、罗杰斯国务卿与佐藤荣作首相、福田赳夫外相的会谈中，罗杰斯国务卿正式向日本政府确认已经全部撤除在琉球群岛的化学武器。

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尼克松政府处理琉球群岛美军化学

武器问题政策的影响 

在认识和评价美国政府处理琉球群岛化学武器问题政策的影响时，我们应当立足于在多维视阈中观察和思考，避免以偏概全。

琉球群岛美军基地化学武器泄露事件是在美日返还琉球群岛施政权谈判进程中出现的，并且直接导致尼克松政府决定将琉球群岛美军基地的化学武器全部转移到美国境内重新部署。倘若我们将尼克松政府处理迁移琉球群岛美军基地化学武器问题的政策与处理琉球群岛核武器部署权的政策相比较，可以非常清楚地看到，二者呈现完全不同的发展态势。尼克松政府既没有寻求在紧急事态下重新在琉球群岛部署化学武器的权利，也没有要求日本政府为美军迁移琉球群岛美军基地化学武器提供财政补偿。正是由于尼克松政府对从琉球群岛军事基地转移部署化学武器问题采取了相对主动的政策，琉球群岛美军基地化学武器问题才没有成为美日返还琉球群岛施政权利谈判的主要议题和美日返还琉球群岛施政权进程的障碍。相对而言，关于紧急事态下美军在琉球群岛重新部署核武器的权利问题和继续保持琉球群岛美军基地的基本结构和功能问题，成为美日返还琉球群岛施政权谈判的核心议题。

尼克松政府之所以对琉球群岛化学武器与核武器问题采取完全不同的政策，与尼克松政府确立的美国东亚军事战略密切相关。在尼克松政府时期，仍然将中国作为美国在亚洲的“唯一假想敌国”。美国东亚军事战略的基本方针是以核武器与常规武器构成威慑和打击力量，“防范中国或共产党国家联盟在东北亚、东南亚扩大影响”。在化学武器方面，尼克松政府认为：“目前共产党中国充其量只有非常有限的攻击能力”。琉球群岛是美国进行核威慑、核打击的前沿基地，化学武器并非首要选项。惟其如此，美国政府在美日返还琉球群岛施政权谈判中才要求日本政府无论以何种方式都必须同意美国在紧急事态时期有权在琉球群岛重新部署核武器。尼克松政府的东亚军事战略，在相当程度上影响着美国政府处理琉球群岛美军基地化学武器问题的方式。

处理琉球群岛化学武器问题又是在尼克松政府审查并重新制定美国对化学武器的政策这一特定的政治环境中进行的。在美国国家安全委员会最终批准《国家安全决定备忘录第35号》文件以前，尼克松政府已经决定将在琉球群岛美军基地的化学武器迁移转运到美国境内。《国家安全决定备忘录第35号》文件不仅明确肯定了这一点，而且还规定当联邦德国政府提出类似要求时，美国政府将与联邦德国协商处理。在这个意义上说，尼克松政府处理琉球群岛美军基地化学武器的方式成为后来处理联邦德国美军基地化学武器问题的范例。

美国政府制定迁移琉球群岛化学武器计划的复杂过程表明，琉球群岛化学武器迁移问题受制于美国国内政治。美国国会通过的《公法91—121》在法律制度上严格规定了从美国海外军事基地向美国国内运输致命性化学武器时必须履行的法定程序和国防部长的权限。俄勒冈州、华盛顿州地方政府和美国国会中那些来自两州选区的议员们的抵制活动以及由此形成的政治压力，迫使尼克松政府不得不放弃了在俄勒冈州尤马蒂拉陆军仓库储藏琉球群岛化学武器的计划。尼克松总统及其主要助手们无不反对在美国国会中期选举以前启动转运琉球群岛化学武器计划，迫使美国国防部和陆军部不得不将转运琉球群岛化学武器的计划推迟到1971年初实施。另一方面，尼克松政府处理琉球群岛化学武器问题的方式，进一步强化了美国国会在化学武器政策领域的影响力。其突出表现就是美国国会制定的《军事采购法1970—1971》。该法案规定：“禁止使用授权资金采购用于传播致命性化学战剂的设备，除非总统向国会证明该种采购乃是美国国家安全和公共安全所必需的。”“尽管在1972财政年度《军事采购法》中暂无这样的规定，但这并不意味着国会改变了其立场”。

即使在美国民主党的卡特(James Earl Carter/Jimmy Cater)政府时期，仍然继续实施《国家安全决定备忘录第35号》确定的各项方针政策。在这个意义上，尼克松政府关于化学武器的政策，直接影响了福特政府和卡特政府在这一重大政策领域的抉择。

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结  论

首先，面对琉球群岛美军基地化学武器泄露事件，尼克松政府迅速决定将琉球群岛美军基地的化学武器迁移转运至美国境内，以避免事态扩大化，干扰美日返还琉球群岛施政权谈判的进程。正是由于尼克松政府主动做出迁移转运琉球群岛化学武器的政治承诺，琉球群岛美军基地化学武器问题才没有成为返还琉球群岛施政权谈判进程的障碍。尼克松政府在处理琉球群岛美军的核武器与化学武器这两大问题上采取了完全不同的对策：要求拥有在琉球群岛重新部署核武器的权利、不寻求在琉球群岛重新部署化学武器的权利。尼克松政府之所以采取这种完全相反的处理方式，与尼克松政府确定的东亚军事战略方针密切相关。

其次，在琉球群岛美军基地化学武器泄露事件出现以前，尼克松政府已经开始审查自杜鲁门政府、艾森豪威尔政府以来美国对化学武器的政策。在美国国家安全委员会尚未最终确定美国对化学武器的政策以前，尼克松政府公开承诺将琉球群岛美军基地化学武器迁移转运到美国境内。美国国家安全委员会通过的《国家安全决定备忘录第35号》文件，不仅明确肯定了这一处理方式，而且规定今后按照这一方式处理联邦德国美军基地化学武器问题。尼克松政府处理琉球群岛美军基地化学武器问题的方式，为美国处理联邦德国美军基地的化学武器问题提供了范例。《国家安全决定备忘录第35号》确立的基本政策，直接影响着福特政府和卡特政府在化学武器政策领域的抉择。

再次，美国国防部、陆军部在实施迁移转运琉球群岛美军基地化学武器计划过程中遇到的主要矛盾，并非来自日本政府和琉球群岛民众方面，而是来自美国国内各种政治力量。尽管美国国会通过的《公法91—121》法案，并非完全与琉球群岛美军基地化学武器泄露事件有关，但是，该法案在国家法律制度上制约着五角大楼在研究、开发、储备、运输、试验、采购化学武器方面的权限。俄勒冈州、华盛顿州地方政府以及来自上述地区的美国国会议员的抵制活动所形成的政治压力，迫使尼克松政府不得不放弃在俄勒冈州陆军仓库储存琉球群岛化学武器的计划，转而将琉球群岛美军基地化学武器迁移转运到关岛和约翰斯顿岛美军基地。尼克松政府惟恐转运琉球群岛化学武器对美国国会中期选举产生不利影响，致使美国国防部和陆军部直到1971年初才开始实施转运琉球群岛化学武器的计划。尼克松政府处理琉球群岛美军基地化学武器问题的方式，进一步强化了美国国内限制致命性化学武器的政治诉求。从《公法91—121》法案衍生出来的《军事采购法1970—1971》，突出地反映了这一趋势。

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