张传勇等 | 大城市存量工业用地再开发的问题及其对策:以上海为例 | 自由微信

摘要：随着城市化进程的推进和产业的转型升级，上海等大城市面临着城市人口持续增长和土地资源紧缺的矛盾，必须加快探索与社会经济发展相适应的土地利用方式，有效盘活存量工业用地，提高工业用地效率，为城市高质量发展提供足够的空间。以上海市为例的研究表明，近30年来，上海市工业用地二次开发经历了以中心城区国有工业用地更新为主、以产业结构调整和园区转型升级为主导、以盘活存量和二次开发为主等3个阶段，且目前针对城中心废旧工业用地、工业园区低效用地、郊区乡镇零散工业用地的二次开发采取了不同模式，但总体上仍存在诸如二次开发对象"乱"、土地收储成本"高"、配套服务功能"弱"等问题。其原因主要在于，统一的二次开发机构欠缺，相关政策法律不健全，利益分享机制不清，产业等配套服务脱节。有鉴于此，上海市工业用地二次开发应当在遵循相关基本原则的前提下，采取制定综合规划、实行各类试点，构建多主体合作框架、兼顾各方利益，完善土地出让制度、破除开发瓶颈，提高激励、纳入员工考核机制等对策措施。

关键词：大城市；工业园区；存量工业用地；土地二次开发；上海市

作者简介

作者简介：张传勇, 上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院副教授；王丰龙, 华东师范大学中国现代城市研究中心、城市发展研究院副教授；杜玉虎, 上海市开发区协会秘书长

基金项目：国家自然科学基金面上项目"区域房价分化与家庭资产配置:机制、识别及政策含义"(项目编号:71774057);上海市教委智库内涵建设项目"推进存量工业用地再开发, 提高上海经济密度"; 中央党校基本科研业务费项目华东师范大学共享交叉基金(人文社科科目; 项目编号:2019ECNU-GXJC002);城市群系统演化与可持续发展的决策模拟研究北京市重点实验室2019年度开放基金(项目编号:MCR2019QN01)

原文载于《华东师范大学学报（哲社版）》2020年第二期

一、引言

二、文献述评

三、上海市工业用地二次开发的进程和模式

四、上海市工业用地二次开发面临的问题及其原因

五、有效推进上海市存量工业用地再开发的对策思路

一、引言

城市发展一般伴随着产业结构的调整。城市用地作为产业发展的载体和产业结构调整的基础，其功能和类型常常也随着城市发展而不断调整。在发展用地日益紧缺、土地供应受限的背景下，占地面积较大、发展效益偏低、环境污染较重的工业用地往往是城市更新和再开发的主要对象。国内外很多大城市在城市化的过程中都先后尝试解决存量工业用地再开发问题。不过，由于我国自改革开放以来长期采取以低价工业用地招商引资的措施，工业用地占城市建设用地的比例远高于西方国家(胡映洁、吕斌, 2016)，工业用地低效和产权不明晰等问题较西方国家更为严重。此外，由于我国城市化和工业化的发展速度快于大多数西方国家，且用地产权分配模式和开发机制也更为多样，因此，我国工业用地再开发的需求更为紧迫、面临的问题也更为复杂。

目前，国内工业用地再开发主要呈现以下两种形式：一种形式是，为了提升土地利用效率和城市服务功能，上海、广州、南京、沈阳等很多大城市先后出台一系列政策措施推进产业的“退二进三”；另一种形式是，为了减少城市环境污染和促进经济高质量发展，提升产业附加值和产业链现代化，杭州、东莞等很多城市大力推进产业高级化和“腾笼换鸟”。其中，前一种形式主要侧重于城市化水平较高的地区，更强调提升土地价值；后一种形式往往集中在一些郊区或高新技术园区，更强调提升产业的科技含量和环保水平。

上海市的工业用地再开发需求很大，面临的很多问题在国内大城市中具有典型性。作为传统的老工业基地和新兴的全球科技创新中心，上海既面临着城市人口持续快速增长和土地资源供应瓶颈的压力，也在构建以战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系，亟待通过加快存量工业用地的再开发、提高工业用地的效率，为上海新一轮发展提供空间支持。近年来，上海市出台了多项政策推动存量工业用地再开发。如2016年4月上海市出台的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》，为盘活存量工业用地的具体实施提供了参考依据；2018年1月公布的《上海市城市总体规划(2017—2035)》围绕“五个中心”和全球城市建设，也强调“加大存量用地挖潜力度”，将全市工业用地的总规模缩减到规划建设用地规模的10%—15%(320—480km2)。

不过，上海工业用地再开发的效果并不理想。2017年，上海全市开发区单位土地产出水平为77.2亿元/km2，与纽约(91.6亿元/km2)、东京(184.2亿元/km2)、新加坡(93.2亿元/km2)、香港(135亿元/km2)等国际大都市相比仍存在较大差距，土地绩效有较大提升空间(张莉, 2015)。上海市不同类型工业用地开发的产出水平也存在很大差异。2017年上海市开发区工业用地平均产出约为70亿元/km2，其中安亭汽车产业基地、松江出口加工区等国家级、市级开发区用地效率较高，单位工业用地产出达到580亿元/km2以上，而73.3%的开发区产出率低于平均数，乡镇开发区平均产出大多低于30亿元/km2(高骞、王丹, 2019)。因此，如何有效盘活存量工业用地，加强对工业用地的再开发和利用，是优化城市空间结构、调整城市产业布局、提升城市经济质量的迫切要求。

本文将以上海市为例，重点聚焦于工业用地再开发中存在的问题及其解决对策。本文的贡献主要体现在以下三方面：第一，基于跨学科的视角，较为系统地分析归纳了上海市工业用地再开发面临的问题；第二，从制度设计的角度，为推进上海市工业用地的再开发提供决策咨询参考；第三，本文在分析中兼顾了与国际研究的比较，可为国内其他地区提供借鉴。

二、文献述评

工业用地再开发是西方城市规划学者关注的重要问题。现有研究主要是政策研究，一般在指出工业用地开发面临的障碍后提出相关解决方案。如Collaton和Bartsch(1996)评估了美国一系列法案对美国工业用地开发的影响，指出了美国工业用地开发中面临的障碍和风险，并介绍了明尼苏达州的Pure Oil Company and Gas Farm Project、康乃迪克州的U.S. Repeating Arms Complex、加利福尼亚州的Uniroyal Tire Factory、宾夕法尼亚州的WorldClass Steel, Inc.等案例地的工业用地再开发的做法。Meyer和Lyons(2000)从私人开发商的角度，归纳了棕地(废弃及未充分利用的工业用地)开发中开发商对工业区的偏好、外界的积极因素和相关的阻碍，并提出了一些在城市棕地再开发规划中注意的问题。McCarthy(2002)考察了棕地开发中的可持续发展和环境正义问题，认为需要在两方面目标之间取得平衡——一方面政府需要帮助开发商减少控制污染法规、清理标准、开发基金等方面的不确定性，另一方面政府需要考虑社区的环境保护、中心城市复兴和减少郊区蔓延等问题。Pediaditi等(2010)系统评估了现有关于棕地转换为绿色空间的评估和监控指标的优劣势，并提出了设计相关指标应遵循的标准。Loures(2015)归纳了17个工业用地再开发面临的障碍(包括高昂的开发成本、不确定的需求、缺乏高水平劳动力等)，并通过访谈比较了专家和民众对这些障碍重要性的不同感知。Rizzo等(2015)通过焦点小组等方法归纳了不同利益相关者对工业用地再开发过程中不同信息的关注程度。

与西方学者相比，国内学者虽然已经开始关注城市更新的问题，但是更侧重于商住用地的开发和绅士化等现象，对工业用地的再开发问题关注偏少(Gao, et al., 2017)。已有少量相关研究主要从以下3个角度展开：

第一，一小部分研究偏重学理解释，主要探讨国内工业用地二次开发的影响因素和现存问题。如有文献基于哈维的资本三次循环理论、史密斯等的租差理论和博弈论等理论，提出了理解中国工业用地二次开发可供参考的理论框架(Gao, et al., 2017；2018)，并以南京电炉厂为例分析了工业用地改造过程中不同利益主体博弈的过程(Gao, et al., 2018)；一些文献分别基于计量模型和案例分析的方法，分析了深圳市城中村工业用地再开发决策的影响因素和开发过程中面临的制度障碍(Lai & Zhang, 2016；Lai, et al., 2014)。另外，曾刚(2001)考察了上海市工业布局的现状及其形成的主导因素；李艳荣和刘金灿(2017)基于博弈理论和土地发展权的角度，对园区管委会和用地低效企业在城市工业园区土地再开发中的策略进行了分析；胡映洁和吕斌(2016)基于土地增值收益捕获等理论，以上海和深圳为例对我国城市工业用地更新(尤其是用地规划调整)的利益还原机制进行了研究；赵民和王理(2018)基于新制度经济学理论，构建了分析城市存量工业用地转型的“主体—作用力—媒介”理论框架，并以上海市为例分析了不同时期制度安排对城市存量工业用地开发的影响；戴俊骋和那鲲鹏(2019)分析了北京市内城工业用地更新过程中园区企业网络的演化过程以及吸引企业入驻的主要因素。

第二，一些研究介绍了国际上的棕地开发模式。如贺俏毅和陈松(2009)介绍了加拿大安大略省棕地再开发遇到的问题和运作程序，并介绍了铸铁厂改建为惠灵顿广场的案例；王宏新等(2011)介绍了发达国家棕地再开发的法规框架、治理结构和资金来源等相关做法；曹康、金涛(2007)和阿茹娜(2013)介绍了美国、英国、欧盟、加拿大、德国、上海宝山区和广东深圳市等地的土地二次开发做法；吴昊等(2016)介绍了墨尔本的几个棕地开发项目中的监管体系和不同利益相关者承担的角色；王宏光等(2015)梳理了国外城市工业用地置换的相关研究，并将其归纳为城市更新和创意转型两类；肖龙等(2015)则从棕地的风险与价值评估、棕地开发的法规与利益关系协调两个角度梳理了国外关于棕地开发的文献。

第三，近年来个别学者探讨了国内工业用地再开发的推进思路。如陆媛等(2015)提出了促进棕地开发中不同利益主体间合作的模式；张建荣和李孝娟(2011)提出了解决深圳市旧工业区改造中产权模糊问题的对策；郭鹏等(2009)提出了棕地再开发项目的评价指标体系；代兵等(2017)提出了园区低效工业用地退出机制的建议；严若谷(2016)提出了旧工业用地再开发中增值收益分配机制的建议；任千里等(2016)、刘晶晶等(2016)、葛永军等(2013)分别介绍了上海金桥经济技术开发区、深圳市南山区旧工业区和江宁高新园区二次开发的规划思路和设计方案；梁印龙等(2018)深入分析了苏州工业园区存量工业用地开发中“政府失灵”的现象及其原因，并探索了工业用地更新规划的模式和路径；杨畅(2015)基于对上海55家乡镇工业园区的调研，归纳了四大类乡镇工业园区土地二次开发的做法，并提出了实施建议；沈洋等(2015)构建指标体系评估了乡镇存量工业用地的效益，并分别针对已批未建工业用地、结构更新工业用地和低效利用工业用地提出了工业用地再利用途径；陈基伟(2013)则在介绍国内外相关经验的基础上，提出了上海工业用地二次开发的转型方向和推进策略。

总的来看，现有研究虽然已经关注存量工业用地再开发的相关问题，但是研究视角相对单一，也缺乏对于问题形成的深层原因的探讨；往往基于土地收益、规划实施或产权界定等某一个具体方面展开，并没有在制度层面提供系统的建议，从而使得相关研究的现实意义稍显不足。为此，本文拟以上海市为例，对存量工业用地再开发中相关问题及其形成原因展开深入分析，并重点从制度设计角度提出相关对策建议。

三、上海市工业用地二次开发的进程和模式

(一) 上海市工业用地二次开发的主要进程

近30年来，上海市工业用地的二次开发主要经历了3个阶段。第一阶段(1992—2001年)以中心城区国有工业用地的更新为主。1998年出台的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》(国家土地管理局令第8号)开启了上海市工业用地(尤其是划拨工业用地)二次开发的序幕。在这一阶段，很多国有企业将其占用的工业用地以协议出让的方式，转变用地性质进行二次开发。由于政府的管制较松，这一时期很多工业用地二次开发的推进缺乏规划引导，土地增值收益多被原有土地业主和开发商共享，作为土地所有者的政府却没有获得相应的收益。

第二阶段(2002—2008年)以产业结构调整和园区转型升级为主导。进入新世纪以后，随着上海市建设用地指标逐渐收紧，土地供需矛盾突出，政府开始规范土地开发进程，引导存量工业用地转型升级。一方面，自2002年国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》以后，上海陆续出台了《加强中心城内改变土地使用性质规划管理的暂行规定》(沪规法2004〔355〕号)等法规，要求必须经过政府回购、“招拍挂”出让才能改变工业土地用途，且新建、改建、扩建项目必须严格按照规划执行，遏制了划拨用地占用者通过低成本将用地产权转变而牟利。另一方面，上海市的功能定位逐步侧重以第三产业为主导的生产性服务业和高技术产业，城市内环线以内地区开始实施“退二进三”的产业调整策略，逐步引导能耗高、效益差和污染严重的工业企业向宝山、吴淞、金山等郊区的工业园区迁移。此外，自2005年以后，上海提出在“三个不改变”(房屋产权关系不变、房屋建筑结构不变、土地性质不变)的前提下，利用现有闲置、低效工业用地发展创意产业园区，创建了8号桥等一大批优秀的创意产业园。

第三阶段(2009年至今)以盘活存量和二次开发为主。2009年上海市《工业用地布局规划》确定了工业用地的“104区块”、“195区域”和“198区域”。其中，“104区块”是先进制造业的集中建设区，包括49个工业园区(494.5平方公里)、16个产业基地(179.4平方公里)和39个城镇工业地块(115.5平方公里)；“195区域”主要规划为城镇商业和生活用地；“198区域”则以搬迁和向乡镇工业园区集中为主。2011年，上海市发布的《上海市控制性详细规划技术准则》中明确增加了M4、C65两个地类，细化了工业用地二次开发后的出让方式、主导功能、自持比例等管控指引意见。2013年以后，上海市相继出台了《上海市工业区转型升级三年行动计划(2013—2015年)》、《上海市低效工业用地标准指南(2014年版)》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》(2016年)、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》(2016年)以及《上海市工业区转型升级“十三五”规划》等促进存量工业用地转型的政策，细化了工业用地二次开发的流程和要求。在这一系列政策的支持下，桃浦科技智慧城、漕河泾新兴技术开发区等纷纷从传统工业区转向以生产性服务业为主导的新型产业区。此外，为了有效盘活存量工业用地，加快“腾笼引凤”、“向存量要增量”，提高单位土地利用效率并推动产业高质量发展，上海市政府近两年还先后出台了《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》(沪府规〔2018〕21号)、《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》(沪府发〔2018〕41号)、《关于开展资源利用效率评价工作的指导意见》等文件。

(二) 上海市工业用地二次开发的主要模式与实践

上海市在推进工业用地二次开发中采取了多种模式，这些模式主要基于以下3类用地——城中心废旧工业用地、工业园区低效用地、郊区乡镇零散工业用地。不同类型的工业用地二次开发虽然存在一些类似的模式，但是在开发主体、产业、规模、资金来源和空间策略方面有很多不同。具体而言，上海市目前工业用地的二次开发主要包括以下几种模式(见表 1)。

1.城中心废旧工业用地的开发模式与实践。城中心的废旧工业用地往往由国有企业所有，土地价值较高，但地块相对零散。目前，上海对城中心废旧工业用地主要采取两种开发模式。(1)开发商住地产。国有工业企业由于在地产开发方面经验和资源储备较少，一般与房地产企业联合开发。如上海电气集团与上海建工房产、闸北区苏河湾控股共同开发了静安区的上海滩大宁城项目，上海电气集团分别给予上海建工房产和苏河湾控股该项目一定比例的股权。(2)建设创意产业园区。中心区很多小的工业用地在不改变建筑结构和增加建筑面积的情况下，通过发展创新产业园区、创意产业等形式建成了很多创意产业园区。如田子坊及其紧邻的8号桥等创意园区都是由旧工业厂房改建，并形成了较大的创意产业规模。

2.工业园区低效用地的开发模式与实践。工业园区的工业用地地块相对规整，多为开发区或私营企业拥有，工业配套较为完善。目前，上海对工业园区低效用地的开发主要采取3种模式。(1)产权变更。通过政府回购或企业转租等形式，将工业用地转移给更高效的用地主体。如闵行开发区在2002年至2008年间从低效企业回购了土地90.2万平方米，提升了开发区的土地利用效率；康桥工业园区将利乐公司搬迁到康桥路上汇丽公司的闲置厂房。(2)产业升级。如市北工业新区将原有通用工业厂房改建为智能型工业楼宇，形成了以现代服务业为主的市北高新技术服务园区。(3)产城融合。如闵行区自2016年获准为全国首批58个国家产城融合示范区后，大力推动虹桥商务区的商务、贸易、会展等功能建设，并在紫竹高新区加快紫竹国际教育园区和紫竹半岛配套住宅的规划建设工作。

3.郊区乡镇零散工业用地的开发模式与实践。郊区乡镇工业用地的空间分布往往较为零散，土地价格和利用效率都比较低，其开发以盘活土地存量、提高土地使用效率和集中地块为主，主要包括以下3种模式。(1)地块集中。《上海市工业区转型升级“十三五”规划》提出了“104、195、198”的管理策略，重点对“198区域”内“三高一低”(高耗能、高污染、高危险、低效益)的工业用地进行减量、转移安置或清除。(2)盘活闲置用地。如宝山区罗店镇对原低效劣势企业的闲置厂房进行开发利用，共盘活厂房面积约9300平方米，通过回购上海复星朝晖药业有限公司原有闲置用地引进3家新企业。(3)空间挖潜。目前，已有部分研究对上海市郊区和乡镇工业用地的空间挖潜模式进行了初步整理，主要包括提高容积率、原地扩建和零地招商等方式(周群艳，2013)。如青浦区上海蒙迪日化有限公司拆除一层的老厂房后在原址新建四层框架结构式的新厂房，建筑容积率从0.4提高到1.26；宝山区罗店镇通过厂房扩建、提高建筑密度和提高容积率，新增建筑面积25577平方米。

四、上海市工业用地二次开发面临的问题及其原因

总体上，目前上海市工业用地二次开发在制度设计、政策配套和资金缺口等方面还存在一些问题。主要问题及其原因归纳如下。

(一) 当前上海市工业用地二次开发面临的主要问题

1.二次开发对象“乱”。上海市不同地区的工业用地存在很大差异。从开发主体看，有的由开发公司管理，有的由管委会管理；从土地所有权看，有的是已经出让的土地，有的是集体所有或国有土地划拨；从产业发展周期看，有的以传统产业为主，整体进入了成熟期或衰退期，有的仍处于上升期或创新升级期；从地价租差分布情况看，有的地区租差较大、二次开发收益明显，有的地区租差较小、二次开发的收益有限；从产业集中度看，有的园区内部产业多样、难以统一地进行二次开发，有的园区专业度较强、容易整体开展；从城市化程度看，有的园区城市化水平较高、需要考虑周边商业性用地地价的影响，有的园区距离城区较远、需要增强生活配套设施的开发。

2.土地收储成本“高”。目前，上海市工业用地二次开发的成本较高、资金缺口很大。一方面，二次开发需要向淘汰企业支付大量补偿资金。这些资金包括违约赔偿金、企业主补偿金、职工安置金等，如果淘汰的是污染性强的企业，还需要大量的土地整理费用。这些费用导致区县政府和园区经营者的土地二次开发成本负担过重。另一方面，通过收储、转让、自行开发等不同途径实施区域成片调整和园区二次开发的成本不断提升。受新增工业用地基准地价调整、土地出让年期调整等影响，存量工业用地持有人“留地博利”的预期提高，工业用地收储及其二次开发的成本不断提升。此外，国家地方融资平台清理、地方债务总量限制、清理规范税收优惠政策等一系列新政陆续出台，单纯依靠财政资金投入、银行借贷、发债方式进行“土地收储收购—出让—再开发”的模式已难以为继。

3.配套服务功能“弱”。传统的工业区设计往往产业性质单一，城市化水平低，园区与周边地区功能融合度不高，生活配套服务水平低。目前很多工业区在二次开发中软环境支撑不够，配套服务功能较弱，缺乏与产业集群配套的共性技术、公共服务等协同创新平台，缺乏与人才队伍配套的商业居住、文化教育等生活休闲设施，导致二次开发后园区的产业综合竞争力和持续发展能力不足。

(二) 当前上海市工业用地二次开发不力的原因

1.统一的二次开发机构欠缺。目前，无论是市级层面还是园区层面都尚未建立统一的园区二次开发机构。由于对土地权限和利益权属界定不清，在开发过程中政府、园区、企业及农户的利益取向不一致，协调成本和难度较大。一方面，由于大多数园区都没有建立专门的工作机构组织和实施二次开发工作，因此二次开发往往交由市场进行，对于园区二次开发的总体布局缺乏统一规划，存在园区业主大量闲置土地、低效利用土地以及自主转让或租赁土地与园区产业发展导向相矛盾等问题。另一方面，二次开发效率和成效与开发主体利益和职位升降无关，他们实施二次开发的积极性不高、主动性不强。

2.相关政策法规不健全。尽管近年来上海相继出台了推动工业土地二次开发的相关政策，但是对包括出让、使用、转让等环节在内的土地利用法律依据缺乏明确界定。一方面，对土地使用的监管不够完善。目前对土地使用的监管仍停留在审查可行性报告，对立项审批后实际的生产经营和土地使用情况缺乏跟踪，对用地企业原先承诺的投资强度、产出水平、容积率、建设进度等具体的土地使用内容缺乏严格监管，导致区县政府及园区经营者在与用地的企业交涉过程中缺乏有效依据。另一方面，对于低效土地利用的治理没有明确的法律依据和行政规范，导致区县政府和园区经营者无法对已转让土地进行有效管理。虽然国土资源部颁发的《闲置土地处置办法》明确规定，国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发，或已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，可根据闲置时间的长短，对其征缴土地闲置费或无偿收回土地。但对于全部土地闲置不满一年，或者不到三分之二的土地闲置满一年的情况，就没有明文规定的处理办法。由于在出租过程中几乎完全将土地增值收益和处置权让渡给企业，致使在土地出让合同的有效期内即使企业已停产、转产，但对土地仍然长期低效占有。此外，目前对于不能进入二级土地市场的集体土地、使用合同未到期的土地和国有企业占用的土地处理权属不够明晰，使得部分二次开发的做法无法顺利推行。

3.利益分享机制不清。如前所述，由于对土地权限和利益权属界定不清，在开发过程中政府、园区、企业及农户的利益取向不一致，协调成本和难度较大。同时，由于利益分配的机制仍未建立，对企业长期利益考虑不够，导致用地主体对土地的二次开发动力不足。第一，区县政府及乡镇工业园区经营者希望拥有持续的土地收益。一方面，区县政府及园区经营者希望尽快得到短期的土地出让收益；另一方面，区县政府及园区经营者希望通过获得土地的企业稳健经营带来持续的税收，并带动区域内的就业和产业能级的提升。然而，在涉及改变土地使用性质时，土地变性价格补差标准尚不明确；各工业园区还往往存在着开发机构代政府收储土地或通过市场化方式回购土地的情况。第二，用地企业及农户希望土地的合法权益切实得到保障。农户动迁期望值不断提高，利益诉求日益多元化。部分乡镇工业园区存量土地中仍有相当数量的农户住宅，导致在生产队撤制、村民征地而户籍转性等工作上遇到许多阻力。第三，新进企业希望降低用地成本。由于可供开发利用的土地极为稀缺，而工业用地价格与周边住宅用地、商业用地价格极易形成不断上涨的正反馈，同时，交易过程中又面临较高的刚性税费成本，因而这些高昂的获取成本限制了企业入驻的意愿。第四，原租用现有厂房或土地的企业即使生产经营不善，仍长期占有土地。一方面，由于在土地的取得环节和流转环节的税费较高，而保有环节的税费明显偏低，加之一些园区企业对动迁补偿、房屋产权调换等的诉求未能得到满足，对土地流转或二次开发的积极性不高，它们更倾向于保有土地；另一方面，出于对土地增值的巨大预期，原企业往往脱离监管，通过不改变土地使用性质而改变建筑物使用方式直接出租或开发，极易发生企业经营行为与园区产业规划及功能规划相冲突的现象。

4.产业等配套服务脱节。在园区土地的二次开发中，产业的配套服务还较为滞后。随着一系列土地制度改革的深入推进，工业区面临着从“政策特区”向“服务高地”的功能定位转变，园区建设从通路、通气、通水等“九通一平”为内容的基础设施建设模式，逐渐过渡到围绕信息、金融、服务等资源打造软环境基础设施的新经济建设模式。产业跨界融合发展则对研发创新、商业商务、社会服务等综合配套服务功能提出了更高要求。但很多园区内工作人员的通勤时间较长，生活配套较差，这在后工业阶段成为吸引高端人才进入的阻碍因素。为此，在园区二次开发中，必须加强与周边区域适当的功能分工，缓解产业发展与城市扩张之间的矛盾；必须推进产城融合，有效提升园区及其周边环境的基础设施建设和城市化水平。

五、有效推进上海市存量工业用地再开发的对策思路

结合上文分析，笔者认为，上海市存量工业用地再开发应当遵循四大原则，一是“推拉并举”。工业用地二次开发应该充分利用各种推力和拉力因素，其中，推力因素主要指通过一系列限制开发或淘汰机制促使效率较低的企业升级或离开；拉力因素则主要指通过一系列鼓励升级或转移的机制吸引更高效的企业入驻。二是“分区分类”。应针对不同类型的园区和工业用地，因地制宜采取不同的土地二次开发手段。三是“由点及面”。工业用地的二次开发所需的资本投入大、需要处理的利益关系复杂、需要重新招商引资的工作量也大，因此大规模开展工业园区二次开发往往不可行。可以集中力量，选择在几个条件较好、有代表性的园区先行先试，待模式成熟后再向其他园区推广。四是“动态评估”。应实施工业用地二次开发的动态、综合评价体系，结合评价结果配套相应的奖惩措施，评价内容包括项目的建筑容积率、建设进度、投资强度、产业结构、产出水平以及综合效益等方面；同时，还应当实时评估各园区盘活、调整存量土地的工作情况，并给予资金、政策上的奖励。在遵循以上原则的基础上，可采取如下举措：

(一) 制定综合规划，实行各类试点

由于工业用地二次开发历时较长，各方的博弈过程复杂，因此，应注重规划的动态调整和过程控制，以既确保长期规划的统一性和系统性，又兼顾短期的可行性和可操作性。

1.制定多层次的工业用地二次开发长期规划。应整合各相关部门，确定各层面的工业用地二次开发规划体系。在总体规划层面，应强调政府部门之间的协作和平衡，加强规划方案在城市、产业和土地等方面的整合，为工业用地二次开发提供必要的技术支撑和操作平台。在专项规划层面，应细化控规中的工业用地分类，对可挖潜的存量工业用地进行空间定位和分区分类，以产权土地开发控制为目标，兼顾市场规划和土地使用管理双重导向，有效解决规划当中可能与市场以及土地使用管理之间的矛盾。在详细规划层面，应该制定详细的工业用地再开发对策，确定合理的基于循环的产业链布局。

2.开展不同类型园区二次开发试点。考虑到不同类型园区二次开发中存在的问题、障碍以及成本等不同，应相应采取不同的开发模式。为此，应发挥不同地区的集体智慧，调动地方主体的积极性，通过试点的形式摸索不同工业园区的二次开发模式。具体操作中可以首先由市经信委相关部门牵头成立综合试点工作领导小组，负责选取相似案例，综合推进试点工作。其次，在领导小组下设立园区或城区工业用地二次开发办公室，成员构成可以根据处理各园区或城区棘手的问题或治理的架构设置。最后，建议通过联席会议或成立推广办公室的形式，将不同试点工业用地二次开发的成功经验推广到全市其他地区。

(二) 构建多主体合作框架，兼顾各方利益

1.构建多主体合作框架。构建多主体的合作框架和沟通平台是推进工业用地二次开发的重要保障，因此，应广泛吸纳不同利益主体，针对当前的困难和潜在的冲突进行充分沟通，提高各个主体的积极性。首先，应构建土地所有权主体和使用主体的合作框架，通过厘清土地开发责任权利，提高各主体推动工业用地二次开发的积极性，减少因权限问题对开发的阻碍。其次，广泛吸纳不同的开发主体。应该积极利用市场的力量，鼓励开发公司甚至私人企业参与园区二次开发。不过，要做到对不同主体一视同仁，并且保证开发合约的清晰有效。最后，整合各个管理部门，理清不同部门的审批权限，做好土地、财税、产业和配套设施等职能的协调。

2.兼顾各方利益。应在充分保障各方利益的前提下，为有效利用土地再开发拓宽路径。应兼顾园区和街镇、乡镇的利益，对于以税收返还等方式筹集的园区二次开发扶持资金，优化在市、区、乡镇(街道)和园区之间的分配比例；同时，兼顾工业园区和企业主的利益。应制定工业用地二次开发的激励政策，争取在土地转性和供地方式、产权人和使用权人利益保护、出让金分成和返回以及简化操作手续等方面有所突破。

(三) 完善土地出让制度，破除开发瓶颈

第一，严格按相应规定控制年度工业用地转变为商业用地、住宅用地的比例及数量，抑制各区通过一次性出让工业用地而获取土地出让金的冲动，鼓励优先开发利用废弃、闲置和低效土地。第二，区政府及园区经营者合理确定土地租期，鼓励适合的企业和项目以土地租赁的形式获得生产用地。“批租制”使得企业不需要一次性投入较大资金便可获得需要的土地，减少了其创业资金负担。第三，以提升土地使用效益为导向，重视对土地使用效率指标的审核，探索并强化工业用地出让的审批备案制，制定地价与土地集约度的调节系数，提高土地利用率低的项目供地价格。第四，建立存量用地和增量用地集约利用“挂钩”机制，把开发区土地二次开发纳入公共利益范畴，降低回购土地的成本，出台鼓励土地二次开发和节约集约用地的优惠税收政策或减免相关行政规费政策。此外，除了在二次开发前期给予政策支持外，土地储备机构收储后，在下一次土地出让时，返还给原土地使用权人一定比例的土地收益作为补偿，有利于调动其参与改造的积极性；同时，针对工业用地的再出让和回购操作，研究制定程序性规范和实施细则。

(四) 提高激励，纳入员工考核机制

可考虑采取以下几方面奖励措施，提高工业用地二次开发的积极性：首先，适当降低对符合园区产业发展导向、土地集约利用度较高的项目的土地价格，并根据开发地块的区位、面积、属性等基本特征以及对城市交通空间、开放空间与公共功能空间的贡献情况，予以适当的容积率奖励，一定比例的容积率增加收益可用于奖励绩效。其次，可以使用多种税收优惠工具进行奖励。要尽量降低工业用地现有存量在企业间进行转让的成本，对于二次开发和节约集约用地的项目可减免或返还土地收储、回购及转让中的土地增值税及相关行政规费，并可在一段时间内允许园区将因企业转型升级而产生的税收增加用来抵消自身园区二次开发成本。最后，尝试建立园区二次开发员工绩效考核机制，使区政府、街镇和园区开发主体的经济利益及员工职位的升迁与二次开发工作的绩效挂钩。

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