严荣 | 住房租赁体系:价值要素与“三元困境”

工业化和城市化滥觞以来，住房政策主要关注三方面的价值要素：安全、可支付性和可获得性。经过快速发展和变迁，当前中国的住房租赁体系形成了以市场化租赁住房为主、非正规住房和保障性租赁住房为辅的格局。然而，非正规住房能满足可支付性和可获得性，却存在诸多安全隐患；市场化租赁住房能兼顾安全和可获得性，但可支付性较差；保障性租赁住房具有可支付性和安全方面的优点，但在可获得性方面较为欠缺。这三类住房都只能满足其中两种价值，而无法同时满足三种价值，从而形成了所谓的"三元困境"。为了促进我国住房租赁市场平稳健康可持续发展，当前应重点发展成本型租赁住房，强化包容性住房政策，加强对租赁住房的安全监管，规范租赁市场秩序，增强扶持政策的协同性。

关键词：住房租赁市场；安全；可支付性；可获得性；三元困境；成本型租赁住房；包容性住房政策

作者简介：严荣, 上海市房地产科学研究院副院长, 研究员

基金项目：住房和城乡建设部决策咨询研究课题“完善我国住房租赁体系的对策研究”（项目编号：2020-ZXYJ-02）

原文载于《华东师范大学学报（哲社版）》2020年第三期

一、住房政策的价值要素

二、改革开放以来中国城镇住房租赁体系的嬗变

三、住房租赁体系的“三元困境”

四、结论与政策建议

肇始于工业化初期，政府出于卫生和安全等考量而主动介入住房事务，发展至今，住房政策已非常庞杂，涉及规划、土地、建设、需求、管理等各个维度，且基于不同国情，各国形成了颇具特色的政策体系。但从价值导向看，各国住房政策也呈现出一些共性，如普遍追求安全、可支付性、可获得性等。

改革开放以来，中国住房租赁体系经历了快速发展和变迁，从福利分房时期以公房租用为主、“城中村”等非正规出租住房为辅的“二元体系”，逐渐演变为以市场化租赁住房为主、非正规出租住房和保障性租赁住房为辅的“三足鼎立”格局。住房租赁市场的快速发展是不断深入推进城镇住房制度改革的重要体现，也是中国经济社会快速变迁的重要内涵。但是，与建立租购并举住房制度的要求相比，当前的住房租赁体系仍有许多亟须完善之处。其中较为深层次的表现是，在安全、可支付性、可获得性这三种普遍追求的价值要素上，我国的市场化租赁住房、非正规出租住房和保障性租赁住房都只能满足其中两种价值，而无法同时满足三种价值，从而形成了所谓的“三元困境”。

一、住房政策的价值要素

现代意义的住房政策是在工业化和城市化快速推进的背景下出现的。不过，住房政策并不仅仅是针对住房问题的，更多情况下是对其他经济社会问题做出的回应。

在工业化初期，为减少因住房质量低劣和住房密度过高带来的负外部性(如公共卫生、消防安全等问题)，从而影响劳动力的数量规模和生产效率，工业化起步较早的国家普遍重视住房质量和安全问题。二战结束后，发达国家的住房政策更加聚焦新建住房的供不应求和存量住房的质量低劣问题。随着技术进步和建筑材料改良，工业化国家的住房质量和品质在20世纪60年代得到了明显改善，但是伴随着“资本主义黄金岁月”的经济增长，住房价格不断上涨，可支付性逐渐成为社会高度关注的问题，并持续成为政策制定的焦点。

在美国，由于邻里关系恶化，种族隔离和歧视问题在20世纪70年代成为研究热点。到了20世纪80年代，住房歧视问题研究被拓展至包括儿童、残障人士和老年人在内的特殊人群(Linneman & Megbolugbe，1992)。在经济社会发展中，一些国际组织一直倡导的住房权利和公平住房理念得到越来越多国家和城市的响应，可获得性、包容性、无歧视等措施陆续在政策实践中付诸实施。

概而言之，工业化和城市化滥觞以来住房政策主要关注三个方面：安全或品质(safety or quality)、可支付性(affordability)、可获得性(accessibility)(McCrone & Stephens，1995：12)。“安全”或“品质”是指各类住房在建造和维修及管养方面能否达到一定标准；“可支付性”是指各类群体的住房负担与其收入匹配的状况；“可获得性”是指各类群体尤其是低收入家庭能否获得适足的住房以及相应服务。

(一) 安全

房屋作为栖身之所，安全是对其最基本的底线要求。从住房发展角度看，安全至少包含结构安全、消防安全、治安安全，以切实保障居住人员的生命和财产安全以及合法权益。在城市化进程中，居住安全是公权力介入住房领域的主要理由。首先，房屋质量低劣或过度拥挤会带来公共卫生隐患，影响居民的身体健康，从而降低经济社会效率。有研究者梳理了欧洲国家住房政策的变迁轨迹，发现作为工业化起步最早的国家，英国早在1868年就将铲除低劣住宅的权限授予当时的地方医务官，之后在1875年又强制购入这些低劣住宅，并将铲除低劣住宅的权限直接授予地方政府。其中原因在于，英国认为这些低劣住宅的密度太高，卫生状况较为恶劣，既会滋生病疫，又容易发生火灾，从而影响劳动力的数量和质量(余南平，2009：102)。在当时政策讨论中，不仅赞成推动住房改革的人士认为政府应出手干预，一些对政府扩张保持警惕的人士也支持该提议，以维护社区公共卫生和安全。社会改革家、曾担任过英国首相的沙夫茨伯里当时提出，为保护人民，可以将部分人的私有财产权置之不顾，即“人民的幸福是至高无上的法律”(Salus populi suprema lexest)(Bullock & Read，2010：5)。

其次是因为住房质量不佳影响安全防范，从而危及城市的安全运行。英国曾在17世纪经历过号称史上最严重的伦敦大火，因而面对产业工人破陋不堪的住房，许多有识之士都呼吁要从安全防范的角度改善住房质量。新加坡也有类似经历。1961年在河水山(Bukit Ho Swee)一带发生的一场大火灾，摧毁了数以千计的住房，造成16000人无家可归。成立于1960年的新加坡建屋发展局(Housing Development Board，HDB)就是从兴建灾民家园开始为低收入者提供廉价住房的。美国较早采取的住房政策也与火灾有关，比如在1871年芝加哥市发生大火灾之后，各级政府都陆续采取措施试图减少类似的隐患和威胁(爱德华·L.格莱泽等，2012：38)。

(二) 可支付性

作为一种消费，租房的支出在收入中所占比例不能过高，否则会限制对其他消费品的支出，从而影响正常的生产生活。19世纪中叶，德国学者恩斯特·恩格尔(Ernest Engel)利用对承租人租金支出数据的观测和分析，认为一个家庭不应将超过25%的收入用于住房。而在此之前，一般的经验法则是“一周的薪水抵一个月的房租”(one week's pay for one month's rent)(贾生华等，2010)。恩格尔提出的25%法则对租赁住房的政策实践和理论研究都发挥过重要作用，但后来也有研究者认为恩格尔的分析没有考虑不同人群的住房消费偏好，而且随着经济社会发展，该经验比例应逐步提高。

无论是住房领域的理论研究，还是政策实践，可支付性都是至关重要的问题。由于可支付性“不仅仅是关于住房的问题，它还牵涉住房成本和居民收入”(阿列克斯·施瓦茨，2012：31)，因而也是各国各城市普遍面临的挑战之一。为了应对挑战，不少地区先后采取过一些相关政策措施。比如，在美国的住房政策中关于“可支付性”的指导标准，1969年设定为住房支出不超过家庭收入的25%，1981年提高至30%。对于超过该指导标准的居民和家庭，美国在不同时期陆续推行过公共住房、租金券、信贷优惠、租金管制、税收优惠等措施，以减轻他们的住房负担(Lerman & Reeder，1987)。

与美国一样，许多国家和城市在制定住房政策时，都会将提高可支付性作为目标之一。有研究者在梳理了英国、美国、加拿大、澳大利亚和一些欧洲其他国家的政策情况后认为，这些国家普遍采取了相应的可支付性指导标准，并对超过标准的居民实行了减轻住房支出的措施(Hui，2001)。由此可见，可支付性是当前住房政策的重要价值要素。

(三) 可获得性

1948年通过的《世界人权宣言》第25条第1款规定：人人有权享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。尽管只是原则性的规定，但以上条款“被视为住房权的核心内容和基本依据”(张群，2009：4)。其后，经过逐步推进和细化，联合国经济、社会和文化权利委员会在1991年发布了《第四号一般性意见：适足住房权》，不仅对住房权作出了详细阐释，而且明确提出了国家对住房权的义务。比如，对于“住房机会”，提出“须向一切有资格享有适足住房的人提供适足的住房。必须使处境不利的群体充分和持久地得到适足住房的资源”。有研究者指出，“联合国住房权计划”(The United Nation Housing Rights Programe)曾有过统计，截至2005年底，有76个国家将住房权条款写进了宪法，有28个国家专门针对住宅土地使用权的安全制定了相关法律或法案，有8个国家制定专门法律明确反对强制驱离，有13个国家制定出台了反对住房歧视方面的专门法律或法案，还有33个国家为贫困群体获得可负担得起的住房制定了专门法律或法案，另有12个国家针对住房的可获得性制定出台了相关法案(王宏哲，2008：129)。

在城市化快速推进的过程中，住房排斥在一些城市越来越严重，甚至在局部地区成为激发社会矛盾的重要原因(Somerville，1998)。为此，一些国际组织和城市政府从包容性视角提出了许多促进住房公平或减少社会排斥的理念和举措。亚洲开发银行(Asian Development Bank，ADB)在2007年的报告中较早提出“包容性增长”(inclusive growth)的理念，呼吁重视使经济机会惠及包括弱势群体在内的广大群众。美国城市研究所(The Urban Institute)在2010年发布的一份研究报告明确地将“包容性增长”与住房政策相结合，提出了“包容性住房政策”(inclusive housing policy)理念。包容性住房政策的核心是没有住房歧视和住房排斥，即“不论是基于收入、性别、残疾、种族、民族、信仰、年龄、家庭状况，还是基于性倾向、有无子女、有无福利或公共资助、医疗状况、身份、职业状况或生活状况，都有权利获得适足的住房”(Theodos, et al., 2010)，这与国际上住房权利(rights to adequate housing)相关倡议的主要内容非常接近。包容性住房政策在全世界许多城市的政策实践中得到了积极回应，如美国华盛顿特区、英国伦敦市等，也推动了许多城市的规划变革(唐子来等，2016)。

二、改革开放以来中国城镇

住房租赁体系的嬗变

改革开放以来，中国城镇住房租赁体系在发展中经历了显著变化。改革开放之初，大部分城镇居民居住在福利分配的公有化住房中，而陆续流入和迁徙到经济特区和其他东部沿海城市的务工人员主要依靠租赁方式解决居住问题，并且在当时的住房制度背景下，只能租赁郊区农民房屋、“城中村”房屋以及其他非居住房屋。随着城镇住房制度改革的深入推进，住房租赁市场逐步培育，越来越多的流动人口选择租住在市场化商品房中。在城镇住房保障体系逐步形成的过程中，部分流动人口也被纳入住房保障范围，从而有可能租住在保障性住房中。至此，中国城镇住房租赁体系由改革开放之初的“二元体系”(以公房租用为主、“城中村”等非正规住房为辅)演变为“三足鼎立”(以市场化商品房为主、非正规住房和保障性住房为辅)。为此，有研究者(张祚等，2014)对比了不同时期的普查数据后提出，综合住房实体可溯来源、产权状态等因素，城市居民住房来源主要包括以房地产市场作为来源渠道的商品住房，以地方政府组织建设的保障性住房和以自建形式为主的各类非正规住房。

(一) 非正规住房

所谓“非正规住房”，是与正规住房相对而言的。根据赵静等(2016)的概括，非正规住房是城市化地区未经政府许可、脱离政府监管和城市规划控制形成的、不符合政府规定程序和规划的住房类型。非正规住房的出现，是快速城市化时期的普遍现象之一。与国外以自助型居住区为代表的非正规住房发展模式有所不同，中国的非正规住房发展是以“城中村”为典型的，主要包括“城中村”周边的各类农民自建房、工厂宿舍、工地工棚、“类住宅”等。

大规模外来人口的流入，给城市发展和住房供应带来巨大挑战。与许多技术创新都来自边缘地带一样，外来人口在流入地解决居住问题也是在城市发展的边缘地带以及城镇住房体系的边缘领域实现突破。位于大城市城乡接合部的各类非正规住房，成为容纳外来人口的主要处所。有研究者整理相关数据发现，从2000年至2010年，北京市城市发展新区(包括通州、顺义、大兴、昌平、房山等)的外来常住人口年均增长率高达15.8%，这些区域外来常住人口占全市外来常住总人口的比例从21.5%攀升至34%。其中，昌平区更是成为北京市历史上首次出现的“外来人口比例倒挂区”，有30多万外来人口聚居在“城中村”违章建筑中，另有30多万人居住在回龙观、天通苑、北七家等地区的群租公寓中，还有一些人栖身在地下室、工业大院等各类租赁房中(刘盛和等，2018：39)。

上海的情况也较为相似。根据第六次人口普查的数据，上海的外来常住人口主要集中在浦东、闵行、松江、嘉定和宝山五区，五区容纳的外来常住人口数量占全市外来常住人口的64.2%，且形成了以房屋租赁方式为主导、城郊接合部为区位选择的居住模式。

作为一个移民城市，深圳市外来人口占比较高。据2018年《深圳统计年鉴》，2017年该市常住非户籍人口与常住户籍人口之比为1.88:1。据公开报道，该市“约有65%的常住人口租房住，其中超过六成租客住在城中村……城中村租赁住房约490万套，占全市租赁住房的62.6%” 。

(二) 市场化租赁住房

在20世纪90年代中期之前，中国城镇中绝大多数住房是公有住房，包括直管公房(产权性质属国有)和系统公房(其产权性质，全民所有制单位的为国有，集体所有制单位的为集体所有)。以上海为例，1978年市区公房占房屋总量的88.8%，1995年仍高达81.2%。

尽管从20世纪80年代初开始，在广东省深圳市等地陆续出现市场化商品住房，但很长一段时期内该类住房在城镇住房总量中所占比例仍较低。而且，由于当时全国城镇住房供应仍处于绝对短缺状态，城镇居民虽然通过住房制度改革拥有了产权住房，但基本没有闲置住房用于出租，因而市场化商品住房在租赁市场中所占比例一直不高。

随着城镇住房制度改革的深入推进，公房出售规模不断扩大，新建商品房逐渐以出售给居民家庭为主。有数据表明，1999年全国可售公房的70%以上已经出售给居民家庭，重庆、浙江、河南、广西等省份的可售公房的出售比例已超过80%，城镇居民住房自有率达到70%左右。1999年新建商品住宅中，个人购买的比例已达79.6%，比1985年的14%增加了4.7倍。通过改革，城镇住房制度基本打破了单一的住房公有制，形成了以居民自有产权为主、多种产权形式并存的产权格局。

对比《北京统计年鉴》公布的历年数据，可以清晰地看到这种变迁。2004年，北京市城镇居民家庭房屋来源构成中“房改私房”占比最高(占67.95%)，其次是“租赁公房”(占29.8%)，“商品房”仅占1.3%，“租赁私房”则占2%。2017年，“购买商品房”占比最高(占28.9%)，其次为“购买房改住房”(占21.1%)，“租赁公房”下降至7.9%，而“租赁私房”上升至7.9%，另外“购买保障性住房”和“拆迁安置房”分别占5.3%和7.9%。

(三) 保障性租赁住房

在现有的住房供应体系中，我国具有保障属性的租赁住房主要包括廉租住房和公共租赁住房(“公租房”)以及人才公寓等政策优惠租赁住房。21世纪初上海率先探索廉租住房制度，至2006年，此制度在全国大部分城市都得以建立。2010年，住房和城乡建设部等七部门联合出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保〔2010〕87号)，逐步推动形成了公租房制度，旨在缓解新职工和外来务工人员的阶段性住房困难。尽管全国大部分城市都已建立了保障性租赁住房制度，但由于供应量相对较少、申请对象受限、供需匹配性不强等原因，使得保障性租赁住房在租赁体系中的占比不高，覆盖面不广，仅有少数人群居住在保障性租赁住房中。根据财政部公布的全国公共财政支出决算情况，2011年全国廉租房和公租房支出占住房保障支出的比例为38.88%，随后呈逐年下降态势，2017年降至6.67%。这反映出保障性租赁住房在住房保障体系中的占比不断下降。

在保障性租赁住房的准入条件方面，一些城市将户籍作为条件之一，从而将大量外来务工人员排除在外。另有一些城市尽管不限户籍，但将居住证及其办理年限作为条件之一，也意味着将许多中低收入外来务工人员排除在外。2018年，全国有2.9%的进城农民工享受了保障性住房，其中，1.3%租赁公租房，1.6%自购保障性住房。尽管相比前一年，2018年享有公租房的农民工比例提高了0.2个百分点，但总体看，占比仍然较低。

三、住房租赁体系的“三元困境”

在由非正规住房、市场化租赁住房和保障性租赁住房所组成的住房租赁体系中，存在着一种深层次的困境，即每类租赁住房只能满足安全、可支付性、可获得性这三种价值要素中的两种，而全部三种无法同时得到满足，由此形成了所谓的“三元困境”。中国住房租赁市场发展与运行中的许多问题都与“三元困境”有紧密关联。

(一) 非正规住房能兼顾可支付性与可获得性，但存在较大安全隐患

相比正规住房，非正规住房的土地使用成本更低、设计与建造要求更低、资金投入和开发强度更低，住宅的品质及其所在社区的品质更低，因而收取的租金也更低。相对低廉的居住成本，改善了低收入人群的住房可支付性。以北京市海淀区肖家河村为例，2008年该村12平方米住房的租金仅为360元/月(免水费)；而与之一墙之隔的天秀花园，一套13平方米住房(1室0厅1卫)的租金为750元/月，每平方米的租金单价是前者的1.92倍。

作为非正规住房的供给者，无论是“城中村”的村民还是棚户区房屋的出租者，为了在政策预期不稳定的背景下获得尽可能多的收益，不会刻意设定租赁对象的准入标准，因而非正规住房不会排斥某些特定的群体，具有较强的包容性。以肖家河村为例，租住在该村出租房中的群体既有高校毕业生和在中关村打工的技术人员，也有从事低端服务业(如商贸、运输、保洁、废品收购等)的务工人员，还有少数从事租地种菜的农民。

由于建造品质较低，又聚集大量外来的低收入人口，非正规住房的安全隐患一直是不容忽视的严重问题。在许多城市，非正规住房较为集中的“城中村”都是治安案件和刑事案件的高发地，也是居民安全感较差的区域(宫志刚，2018：287)。再加上由于建筑规划滞后、消防意识较淡薄以及消防设施不健全等原因，“城中村”也是火灾事故较为频发的区域。据报道，2009—2014年，广州市的“城中村”发生火灾4132起，约占全市火灾起数的57.44%。其他城市也有较多重大的火灾事故发生在“城中村”，如深圳市沙井“8·29”特大火灾事故、北京市大兴“4·25”重大火灾事故等。

(二) 市场化租赁住房能兼顾安全与可获得性，但由于租金较高，可支付性较低

此类住房都是在国有土地上建成用于租赁的正规住房，具有明晰的产权所有人，通常由专业的物业管理机构提供专门服务。由于设计、建造和开发以及维护都由专业企业和机构负责，而且从规划、设计、施工到竣工等全过程都要受到政府主管部门的严格监管，因而市场化租赁住房无论是其房屋结构，还是它所在区域的社会治安，相对都具有较高的安全性。

作为用于出租的商品房，市场化租赁住房的产权所有人要在竞争中追求合理的租金收益，无法通过设定准入标准而排斥特定群体。即使单个出租人在租赁对象选择上有特定偏好，但由于住房租赁市场是充分竞争的市场，供应主体和供应产品都具有多元性，因而个别出租人的特定偏好不足以形成市场排斥。所以，市场化租赁住房具有较好的可获得性，事实上也成为租赁市场中占比较高的类型。

但是，由于市场化租赁住房的土地使用成本、资金投入和开发强度都较高，其租金不仅比非正规住房的租金高不少，而且与居民收入相比也较高。据相关资料，深圳市2018年全市商品房租金约为80元/平方米，“城中村”租金基本稳定在40元/平方米以内，前者相当于后者的2倍，这与前述肖家河村案例所反映的数据基本接近。接近翻倍的租金单价，会对居民的消费支出产生明显影响。况伟大等(2018)分析了1996年至2016年中国35个大中城市家庭支出和家庭收入数据，发现其中有16个城市的租金收入比介于0.3—0.5之间，中等收入者存在“租不起房”的问题。这意味着，居民要支付过高的房租，就不得不挤压食品、衣着和教育等方面的支出。

而且，随着许多城市加大力度整治“城中村”等非正规住房，不少外来人口将不得不选择市场化租赁住房。在供应没有相应增加的情况下，需求增加必定会推高租金水平，而这会进一步抬高租金收入比，对居民其他消费支出的“挤出效应”将更加明显。

(三) 保障性租赁住房能兼顾安全和可支付性，但由于设定了准入标准，可获得性受到影响

在中国目前的住房保障体系中，保障性租赁住房主要包括廉租住房和公共租赁住房，从2014年起，廉租住房和公共租赁住房并轨运行，统称为“公共租赁住房”。作为一种利用公共资源建造以保障基本居住条件的住房，公租房在规划、建设、施工和运营管理等方面都采用了较高的标准，因而能较好地满足安全方面的要求。同时，根据相应政策，其租金“按照低于同地段住房租金水平的原则”确定，因而相比同地段的市场化租赁住房，公租房在可支付性方面具有一定优势。

按照规定，公租房面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应。同时，2015年《公共租赁住房管理办法》(住房和城乡建设部令第11号)规定，“具体条件由直辖市和市、县级人民政府住房保障主管部门根据本地区实际情况确定”。根据各地有关公租房的管理办法，公租房的供应对象大致可以分为三类：第一类是各城市户籍人口中的中低收入住房困难家庭，这是各地最具共性的住房保障对象群体；第二类是虽无当地户籍，但满足签订劳动或工作合同的年限要求，以及持有当地居住证或缴纳社会保险金达到规定年限；第三类是各地希望引进的人才。另外，有些城市虽然明确了新就业人员和外来务工人员具备申请公租房的资格，但规定必须由用人单位统一申请。比如，《石家庄市公共租赁住房管理暂行办法》第31条规定：新就业人员和外来务工人员申请政府投资建设的公租房的，由用人单位统一向当地住房保障管理部门提出，住房保障部门不接受个人申请。

由于保障性租赁住房的准入有一定条件，因而并非所有人都能享受到此类住房保障的福利。同时，由于各地更加注重保障户籍人口中的中低收入住房困难群体，而对外来人口申请公租房或者禁止，或者有所限制，因而许多外来人口虽然满足收入和住房困难的条件，却无法申请公租房。

所以，保障性租赁住房可以兼顾可支付性和安全性，但由于在户籍、工作合同、缴纳社会保险金等方面有所限制，一些低收入住房困难群体难以获得此类住房保障，因而在可获得性方面有所欠缺。

四、结论与政策建议

安全、可支付性和可获得性是住房政策的三大价值要素，但中国当前的住房租赁体系却面临一种“三元困境”：非正规住房能满足可支付性和可获得性，却存在诸多安全隐患；市场化租赁住房能兼顾安全和可获得性，但可支付性较差；保障性租赁住房具有可支付性和安全方面的优点，但在可获得性方面存有欠缺。中国住房租赁体系的“三元困境”是在发展中逐渐形成的，因而也应当在发展中逐步予以纾解。在租购并举的住房制度体系中，租赁对于实现全体人民住有所居的重要性将日益凸显。为了促进住房租赁市场平稳健康可持续发展，应直面当前住房租赁体系中存在的“三元困境”问题，使安全、可支付性和可获得性这三大价值要素兼容。为此，我们提出以下政策建议：

(一) 重点发展成本型租赁住房

深入推进住房租赁市场的供给侧结构性改革，在平稳增加租赁住房供应的基础上，应加大力度重点发展成本型租赁住房。所谓成本型租赁住房，是由获得政策优惠或扶持、接受安全和租约监管、市场租金接近综合成本的各类租赁住房组成的。它以兼顾安全、可支付性和可获得性为目标，主要由市场主体供给。

对于发展成本型租赁住房的具体政策优惠或扶持方式，涵盖土地、金融和税收等领域。土地政策主要通过供应“只租不售”地块、探索土地出让年租制以及利用集体建设用地等举措，降低租赁住房的建设和供应成本。金融政策主要通过向住房租赁企业提供政策性贷款、发行专项债券、推进资产证券化等举措，降低租赁住房的建设和运营成本。税收政策主要是面向符合一定条件的租赁住房，对其建设、运营给予相应税收减免。

在发展成本型租赁住房的过程中，政府部门通过让渡一部分收入(如土地出让收入、税收收入等)，降低租赁住房的综合成本，引导市场主体参与建设、供应和运营，遏制市场租金设定过高或上涨过快，从而增强租赁人群的可支付性。

(二) 强化包容性住房政策

应积极践行包容性住房理念，坚决消除住房歧视、住房排斥、社会隔离等现象。当前，要增强住房租赁体系的包容性，重点应改革完善保障性租赁住房政策。要进一步明确公租房的政策定位，更加聚焦各地户籍中低收入住房困难群体，尤其要加大力度缓解农业转移人口、新就业职工和外来务工人员等新市民群体的住房困难。要逐步调整优化公租房的准入条件、申请审核及供应分配机制，使公租房及其他住房保障服务覆盖包括外来务工人员等新市民群体在内的全部常住人口。

包容性住房理念，不仅体现于每类人群都不受歧视和排斥，而且反映在各类群体都有多种选择。在住房保障服务的具体供给方式上，租金货币补贴和租赁住房实物配租各有利弊，要统筹兼顾，尤其要注重人群特征及其需求的差异化，提高住房保障服务的针对性。比如，对于城镇户籍的低收入住房困难群体，由于其流动性较低、可支付能力较弱，因而可以实物配租为主、租赁补贴为辅；对于中低收入住房困难的新市民群体，由于其流动性较高、可支付能力较弱，可以配租集体宿舍、蓝领公寓为主；对于中等收入住房困难的新市民群体，可以租赁补贴为主、实物配租为辅，充分利用市场化租赁房源满足其居住需求。

通过强化包容性住房政策，进一步彰显公租房的“公共性”和公共价值，可以增强新市民群体融入城镇的能力，推进新型城镇化战略有效落实。

(三) 加强对租赁住房的安全监管

对于租赁住房的建筑质量、消防安全、社会治安等问题，应督促公共部门制定规范和准则，鼓励和支持行业协会、专业机构等编制标准和导则，使租赁住房的安全运行和监管有法可依、有据可循。

应建立租赁住房供应的安全承诺和质量保险制度，对符合安全质量要求的出租住房给予财政奖励和税收优惠。对于违法违规出租房屋，尤其是存在严重安全隐患的出租房屋，应建立严格整治的长效机制。

(四) 规范住房租赁市场秩序

市场秩序是安全、可支付性和可获得性等价值要素得以实现的基础。作为一种公共产品，市场秩序应该由公共部门来建立健全(洪银兴，2002)。

规范住房租赁市场的秩序，首先应建立健全法律法规体系，尽快制定出台《住房租赁管理条例》，为租赁市场发展奠定法治基础。其次应完善住房租赁公共服务平台，通过资源汇集、信息发布、合同备案等举措，减少租赁市场中的信息不对称、竞争不完全现象以及机会主义行为。另外，要加强对市场秩序的监管，注重维护租赁双方当事人的合法权益，加大对租赁企业及相关机构违法违规行为的查处力度，使租赁市场成为各类群体解决居住问题的重要渠道。

(五) 增强扶持政策的协同性

应统筹土地、金融、财税等方面政策，从需求和供给两端推动住房租赁体系发展。要坚持政策协调协同，尽量减少政策间的缝隙及反向作用，加快构建租购并举的住房制度体系。

在需求侧，应着重增强支持住房租赁消费相关政策的有效落实，使各项政策真正起到引导居民通过租房解决居住问题的作用，切实增强租房选择的吸引力。应科学评估现有的公共服务、财税等方面政策，分析政策实施中的主要瓶颈和短板，有针对性地予以完善。

在供给侧，应着重加强支持租赁住房供给相关政策的精准性，使市场主体充分发挥供给主角的作用，增强供应机制的可持续性。应理顺市场秩序、房屋安全、租金价格以及租住品质等方面的关系，着力破解“三元困境”，探索建立健全适合中国发展要求的租赁住房供应体系。

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