易成栋等丨国家城市光荣榜时空演化特征及其影响因素——基于多城联创视角的研究

Original 易成栋等华东师范大学学报哲学社会科学版

收录于合集

城镇化与城市发展

国家城市光荣榜时空演化特征及其影响因素

——基于多城联创视角的研究

文 / 易成栋, 毕添宇, 黄志基, 樊正德

摘要

由中央有关单位设计推行，城市政府参评的城市类评比达标表彰项目（国家城市光荣榜）在推动城市非经济领域建设中发挥了重要作用。以多城联创为视角，以全国文明城市、国家园林城市、国家卫生城市和国家环境保护模范城市四类典型项目为对象，分析城市上榜次数的时空演化特征及其影响因素，发现上榜城市数量逐年增加，且多城联创的情况逐渐占据主导，上榜次数呈现东多西少的空间分布特征，并逐渐向中部、西部延伸，城市上榜次数具有显著的空间集聚特征且具有强化态势，热点格局呈东热西冷状态；各类国家城市光荣榜评价体系的评价流程与内容具有许多共性特征，造成了多城联创的刺激信号、激励机制、参评动机具有一定的相似性，进而使得城市在多城联创时具有边际成本递减效应；影响城市上榜的资源和能力因素包括城市政府政治动员能力、财政和经济实力、城市基础设施建设与公共服务供给能力；有明显区域异质性的上榜影响因素主要集中在城市环境治理与公共服务供给方面；不同项目间存在着非对称的上榜促进作用。今后，相关方面应从改进测评方法、加强复查工作、优化评价指标和基于新发展理念进行项目创新等方面优化国家城市光荣榜激励机制，进而提高城市治理水平。

关键词

国家城市光荣榜；多城联创；时空演化；全国文明城市；国家园林城市；国家卫生城市；国家环境保护模范城市

作者简介

易成栋，中央财经大学管理科学与工程学院教授。

目

录

一引言

二多城联创视角下国家城市

光荣榜的时空演化特征

三国家城市光荣榜多城

联创影响因素的理论分析

四国家城市光荣榜多城联创

的激励机制和参评动机相似性

的文本分析

五影响多城联创的城市资源

和能力因素的实证分析

六结论和展望

一引言

地方政府竞争在促进我国社会经济发展方面发挥了重要的作用。改革开放以来，我国形成了独具特色的“央—地”分权治理体系：中央拥有人事任免权，地方则是推动经济发展、进行制度创新实践的底层力量（Xu，2011）。以此为背景，较具特色的“联邦主义”等财政分权视角下的经济激励理论，以及以“官员晋升锦标赛”为代表的政治激励理论较好地揭示了地方政府对经济增长的关键推动作用（Montinola，et al.,1995；张晏等，2005；Jin，et al., 2005；周黎安，2007）。然而，这些理论在解释中国精神文明、医疗卫生以及环境治理等社会维度的发展成就时却显得有些不足（Li，2018）。中央如何激励地方进行缺少直接经济收益的社会服务建设呢？事实上，在非经济领域建设实践中，由中央有关单位设计推行的城市类评比达标表彰项目发挥了重要作用（Zhang，et al., 2011）。作为“树典型”的国家治理方式，国家城市光荣榜凭借其强力有效的激励作用，有力地推动了中国城市治理事业的发展。

当前，对城市进行“排名”或“评奖评优”已是普遍社会现象（马亮，2013）。例如，国际上就有“李光耀世界城市奖”“GaWC世界城市排名”“联合国人居奖”等著名奖项。自20世纪80年代末以来，“全国文明城市”“城市竞争力”“百强城市”等国内的城市“排名”或“评奖评优”也不断丰富。相比于社会组织、科研单位所发起的评比项目，由中央有关单位主导的城市类评比达标表彰项目内嵌于中国“央—地”治理体系中（文宏等，2020），受到了城市政府的重视与追捧。许多中央相关单位都设立推行了自己的城市类评比达标表彰项目，而经过不断积累以及下级单位的效仿设立，项目种类开始过于繁多，这给城市政府造成了一定困扰。因此，近年来中央有关单位开始对此进行逐步清理。在全国评比达标表彰工作协调小组办公室2015年公布的《关于公布全国评比达标表彰保留项目目录的通告》中，针对城市整体的评比达标表彰项目保留有全国文明城市、国家卫生城市、国家环境保护模范城市、国家园林城市、国家节水型城市等。为与科研机构和咨询公司制作的城市排行榜相区分，本文将由中央有关单位主导的城市类评比达标表彰项目称为“国家城市光荣榜”。与其他城市排行榜不同的是：国家城市光荣榜由中央单位主导，目的是“以创促建”，只有获评城市（以下称“上榜城市”），或是未参评、参评落选以及获评后被撤销荣誉的城市（本文将这三类城市统称为“未上榜城市”）的类别区分，没有城市排名。经过多年发展，各类国家城市光荣榜项目评价体系已日臻成熟，上榜城市也遍布全国，已成为不可忽视的评比表彰形式之一。

每个时期都存在众多城市积极参评某类国家城市光荣榜。近年来，越来越多的城市提出要 “多城联创”，即单个城市政府参评或获评多项城市类评比达标表彰项目。例如，温州市在2011年启动了“以全国文明城市创建为龙头，联动推进国家园林城市、国家森林城市、国家卫生城市、国家环保模范城市和国家历史文化名城创建的‘六城联创’活动”。类似的城市还有商洛、定州、舟山等。与此同时，经过多年的发展，某些城市已经多次上榜，实现了事实上的多城联创，如青岛市在2005年、苏州市在2009 年就已经获得全国文明城市、国家园林城市、国家卫生城市和国家环境保护模范城市四项称号。多城联创已成为普遍现象，亟须对其时空演化特征，及其内在的激励机制和影响因素进行更加深入的研究，从而为进一步优化国家城市光荣榜的激励作用提供科学依据。

现有文献围绕单个项目的国家城市光荣榜的机制设计（李振，2014；Li，2018；王哲，2018；刘思宇，2019；文宏等，2020）、参评行为特征（Zhang，et al.，2011；徐岩等，2015；刘思宇，2019；文宏等，2015；文宏等，2017；Li，2018；黄少安等，2020）、上榜城市的时空分布（芮旸等，2018；韩静等，2020）和政策效果等（吴海民等，2015；席鹏辉等，2015；储德银等，2017；刘松瑞等，2020；石大千等，2019；黄少安等，2020）进行了丰富研究。基于对某类项目的分析，已有研究较好地回答了国家城市光荣榜的激励机制与上榜后产生的影响效果，但是还存在着一些不足。其中，多城联创的城市动员倡议和上榜案例已在全国形成规模，说明相当一部分城市在成功上榜某类国家城市光荣榜项目后，会继续努力参评其他类项目。因此，多城联创的社会现象不容忽视。然而现有研究对以下问题的分析存在不足：多城联创的上榜城市为什么会增加？除了刺激信号和激励机制之外，城市上榜是否受到了自身资源能力的影响？这些因素的影响是否存在地区差异？一个城市上榜过某类项目是否会提升它上榜其他项目的概率？鉴于此，本文选取全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城市和国家环境保护模范城市四类典型国家城市光荣榜项目为分析对象，以多城联创为视角，对城市上榜次数的时空演化特征和影响因素等进行研究。本文创新点在于：第一，基于四类典型项目总结归纳国家城市光荣榜上榜次数的时空演化特征；第二，借鉴刺激—机构—响应（S-O-R）模型对影响城市多次上榜的因素进行理论分析和实证研究。本文能为理解“央—地”城市治理的激励机制提供一定依据，也能为国家城市类评比达标表彰项目的制定者在优化评价规则、合理引导参评城市行为等方面提供一定参考。

二多城联创视角下国家城市光荣榜的时空演化特征

本文手工整理了全国342个地级及以上城市（州）①在1990—2017年获评四类项目的情况。其中，第ii个城市在第tt年年末累计上榜次数用Chonori,tChonori,t表示，取值范围为0—4。上榜城市即为为Chonori,t为Chonori,t取值大于0的城市。某城市首次上榜后Chonori,tChonori,t开始取1，随后每上榜1次，Chonori,tChonori,t增加1。因上榜城市多数努力维持荣誉称号，而被撤销称号的城市很少，因此统计绘图时不考虑撤销称号情况。规定观察期内对某类项目每个城市仅能实现1次“上榜”②。以此数据集为支撑，本文对多城联创视角下城市上榜情况的时空演化特征进行分析。

（一）一次没有上榜的城市占比减少，多次上榜的城市占比上升

基于所构建的城市上榜数据集，本文计算了1990年至2017年不同上榜次数地级及以上城市占全国地级及以上城市数量的比例，如图1所示。可以发现，一方面，国家城市光荣榜上榜城市数量不断增多。没有实现上榜的城市（上榜次数始终为0的城市）占比从99.62%下降到了31.20%，上榜城市则从1个增加至236个。这一定程度上反映了国家城市光荣榜具有的“达标赛”属性（王哲，2018）。另一方面，实现多城联创的城市逐渐占据主流。上榜1次的城市占比从1990年的0.38%攀升至2017年的23.32%，而上榜2次至4次的多城联创城市总体占比从0%上升至45.48%，约为上榜1次的两倍。这说明越来越多的城市具有多城联创的意愿，在获得某类国家城市光荣榜称号后，会继续参评其他项目，不断努力以增加自身上榜次数。

图 1 1990—2017年不同上榜次数的地级及以上城市数量占全国比例的变化情况（%）

（二）多次上榜城市的空间分布逐渐由东部向中部、西部地区延伸

为探讨不同上榜次数城市的空间分布及其演化情况，本文选取了2005年、2011年和2017年的Chonori,t数据，Chonori,t数据，，基于ArcGIS 10.2软件进行绘图分析。其中，选择2005年作为起始分析年份的原因为：2005年评选出了第一批全国文明城市，作为含金量最高、难度最大的同类项目，分析中应当包含其样本；同时，2000年前上榜城市规模较小，总体数量占比不到10%。选择2017年是因为有三类项目在该年发布了上榜名单；选择2011年则因为其正好是2005年到2017年的中位数年份。

图2为各城市在2005年、2011年和2017年累计上榜次数空间分布格局，图中圆圈越大表示当年该城市累计上榜的次数越多，截止到当年仍未实现上榜的城市没有圆圈（受排版条件限制，图2在此省略）。由图2可知，多次上榜城市空间分布逐渐由东部沿海发达地区向中部和西部地区延伸。一方面，山东、福建以及长三角和珠三角等东部发达地区，无论在上榜城市数量还是在城市上榜次数上，都始终占据优势。另一方面，随着时间推移，河南、湖北和江西等中部省份以及陕西、四川和云南等西部省份，上榜城市的数量都显著增加。但较东部而言，中部、西部地区多为上榜1次和2次的情况。

（三）城市上榜次数空间集聚态势逐渐增强，热点区域格局呈现“东热西冷”状态

城市上榜次数总体呈现出显著的空间集聚状态且具有增强趋势。基于Chonori,t数据，计算Chonori,t数据，计算得到2005年、2011年和2017年的全局Moran′s I指数分别为0.155、0.182和0.209，对应Z值分别为8.33、9.717和11.163，均在1%水平下显著为正。这说明，全国范围内的城市上榜次数呈现出显著的空间正相关状态，且在集聚程度和统计显著性上具有强化态势。

这里继续分析城市上榜次数的时空热点格局演化特征，首先计算每个城市Chonori,tChonori,t在上述三年中的局部G＊i统计量，进而采用Jenks的“自然间断点分级法”，将局部G＊i统计量按每个年份从高到低分为7类，画出空间热点图。热点区表示Chonori,tChonori,t数值有“高—高”集聚特征的局部区域，冷点区表示Chonori,tChonori,t数值有“低—低”集聚特征的局部区域。如图3所示（受排版条件限制，图3在此省略），城市上榜次数热点区域格局呈现“东热西冷”状态，且各自范围逐渐扩张。2005年，城市上榜次数的热点区主要分布在环渤海的辽东半岛和山东半岛、长三角区域、福建省和珠三角区域，冷点区则主要集中在中部和西部交接地区。至2011年，东部热点区进一步扩大，并扩展到东部与中部的交接地带，而冷点区则整体向西部推移。至2017年，热点区基本涵盖东部地区，冷点区则有继续向西部延伸的态势。这说明在观察期内，多城联创现象主要集聚在东部沿海，并逐渐向内陆延伸。而中部和部分西部地区的城市虽依次实现上榜，但多城联创较为少见。

三国家城市光荣榜多城联创影响因素的理论分析

Woodworth和Schlosberg在其合著的《实验心理学》（1955年，第二版）教材中，提出要用“S-O-R”替代“S-R”，即认为作为结果而产生的反应(R)，既取决于刺激(S)的形式，又取决于有机体本身的性质与特征(O)（杨治良等，2000）。借鉴该模型可知，中央有关单位在设计和推行某类国家城市光荣榜项目过程中，发起单位的发文宣传、省级部门的督促、同级城市的竞争压力等，使得城市政府受到了强有力的外部刺激（S）。进而，城市政府通过对外部刺激的了解和观察，形成自己的认知，并作出归因及解释，形成相应的参评动机。其中，城市政府的内部动机是指它们对活动本身感兴趣，能够满足其需求，参评活动本身就是对自己的一种奖励，无需外力来推动，也不需要额外的奖励。外部动机是指由上级政府激励机制、同级政府间竞争等外部刺激而诱发出来的动机。最后，基于参评动机，城市政府会进一步系统考虑自身的资源和能力（O），产生相应的参评行为和上榜结果(R)。上榜成功带来的政治激励和其他激励会鼓励城市参评更多的国家城市光荣榜项目，也会给同省同级别的其他城市形成压力，促使它们参评。

（一）各项目发起的中央单位发出的刺激信号和激励机制设计具有相似性

无论哪一类国家城市光荣榜项目，它们发出的刺激信号和激励机制设计具有相似性。从主体视角看，中央单位发起以其自身核心职能为导向的国家城市光荣榜项目，可以更好地维系其合法性权威，加强对地方政府的控制和监督，推动与自身领域相关的工作（刘思宇，2019）。目的上，各类国家城市光荣榜项目旨在推动城市非经济领域的发展。属性上，各类国家城市光荣榜是“达标赛”，每类项目都设计有明确具体的评价体系，参评城市只要达到相应标准就有很大概率实现上榜（王哲，2018）；同时，它又是以“逐级淘汰”、“奖优罚劣”为机制特征的“锦标赛”，属于同一上级的同级参评城市间会基于相对“绩效”展开竞争（李振，2014；文宏等，2020）。这使得各类国家城市光荣榜项目均成为了“自上而下”推动的地方竞争机制的重要组成部分（Li，2018；刘思宇，2019；文宏等，2020）。

（二）城市多次参评上榜的动机相似且边际成本递减

在城市政府参评动机方面，首先有上级部门参评激励机制带来的政治激励等外部动机，上榜可以为城市主政官员增加政治资本（Zhang，et al.，2011），上级政府也会倾向于给获评城市政府官员以晋升的机会（黄少安等，2020）。其次有“借东风”完成城市职能部门职责的内部动机：由于我国行政层级的权责不对等特征，参评城市可向上级政府，或同级间主责的职能部门可向其他部门“借权”、“借钱”以完成自身任务（刘思宇，2019）。与此同时，通过参评国家城市光荣榜项目，有利于解决环境治理短板、公共服务供给不足等问题，满足了居民对更高质量的城市生活环境的迫切诉求（Li，2018）。此外，城市参评国家城市光荣榜的行为具有类似于经济发展领域的“同群效应”特征（邓慧慧等，2018），一些城市跟随模仿和学习借鉴上榜城市的经验来参评，具有相似的参评动机，并降低了参评成本。

城市不断参评新项目的过程具有边际成本递减效应。城市政府多采取运动式治理的方式来参评国家城市光荣榜，国家城市光荣榜的激励作用使得运动式治理获得了更多的“合法性承载”（徐岩等，2015）。城市政府参评都采取了思想动员、激励构建、组织协同等运动式治理手段（文宏等，2015；文宏等，2017；Li，2018），这意味着某一类项目的成功获评经验可为继续申报其他项目提供借鉴，进而降低了参评新项目获取信息、组织资源创建时的成本。同时，虽然不同项目评价内容的核心导向是不同的，但也有相当一部分评价内容是交叉的。因此，城市参评某项目后所获得的城市建设治理成果，也有助于其他项目的参评申报。

（三）影响城市多次上榜的资源和能力具有共性

城市是否上榜还取决于城市的资源和能力（O），它主要受到城市政府政治动员能力、财政与经济实力、基础设施建设与公共服务供给能力等因素的影响。

一是城市政府相应的政治动员能力。参评国家城市光荣榜的过程被认为是内嵌于政府科层体制内的运动式治理项目，涉及复杂的层级协同和资源调配问题（文宏等，2015；文宏等，2017）。城市政府是组织参评的主体，负责在一定时期内重新组织城市资源，以达到评比表彰项目的要求。因此，城市政府的运动式治理能力是决定获评成败的关键，它包括城市政府响应的积极性，“对症下药”地组织已有资源的能力，以及参评工作队伍的效率等。同时，该创建能力并非静态不变。伴随参评经验、获评经历的不断丰富，城市政府组织资源调配的效率、活动宣传的效果等都将更加符合运动式治理项目的要求，进而使得城市上榜能力持续提升。由此，本文提出假说1：

假说1：拥有更多参评成功经验的城市，在参评新的国家城市光荣榜项目时更容易上榜。

二是城市的财政和经济实力。一般地，城市政府通过财政收支行为调动资源影响城市经济社会的发展（安秀梅，2007）。短期来看，在决定参评某国家城市光荣榜项目后的一定时期内，类似于受到了外部的“冲击”，城市政府财政支出会相应地向那些特定的非经济领域倾斜。而从创建实践来看，除了争取省级政府部门相关经费的支持以外，一些城市政府还动员辖地的企业、事业单位投入资源来参与创建（Li，2018）。因此，城市财政、经济实力和城市上榜与否密切相关。城市经济实力越强，辖地的企业、事业单位越有财力支持创建。而且，与创建单个国家城市光荣榜项目相比，实现多城联创需要城市将大量的资源持续地投入到不同类型的非经济领域建设工作中，这需要城市有更强的财政和经济实力。由此，本文提出假说2：

假说2：财政和经济实力更强的城市，更可能获得更多的国家城市光荣榜荣誉称号。

三是城市基础设施建设与公共服务供给能力。改革开放以来，我国城市治理能力提升速度落后于城市经济增长速度，城市基础设施和公共服务供给相对不足、生态环境治理缓慢等问题已成为城市发展过程中较尖锐的矛盾之一。城市居民对此有极大的改善需求，甚至要求政府采取相应措施，防止污染企业进驻本地等。因此，自20世纪90年代初以来，垃圾处理、环境治理、公共服务、基础设施供给等工作成为了多数国家城市光荣榜项目考察的重点内容。有些基础设施、公共服务项目需要多年才能建成，因此城市政府在参评前就会大力加强基础设施和公共服务的供给。由此提出假说3：

假说3：基础设施建设与公共服务供给能力更强的城市，更可能获得更多国家城市光荣榜荣誉称号。

四国家城市光荣榜多城联创的激励机制和参评动机相似性的文本分析

现有研究单个国家城市光荣榜项目的机制设计和参评行为的文献和案例非常丰富。因此，本文采取文献综述和比较的方法来分析不同类型项目的激励机制设计和参评动机的相似性。

（一）不同类型国家城市光荣榜项目刺激信号的相似性

有多城联创动机的城市，须对标不同项目的评价体系进行参评。通过对四类典型项目评价体系文件规定的梳理，从评价流程和评价内容两个维度，我们发现不同类型国家城市光荣榜项目的评价体系具有较大的相似性（见表1），这意味着某一国家城市光荣榜项目的参评经验和成果可以用于另一项目，极大地降低了多城联创的成本。

1 评价流程有一定的相似性

不同类型的国家城市光荣榜项目都要求参评城市须先获得某种“入场券”，才可依自愿原则申请参评。“入场券”形式多样，可分为具备某种称号，在该领域的工作已在全省达到先进水平，不违反负面清单和“一票否决”的相关要求，以及具有较为完善的计划且采取了实际行动等几类。例如，参评当期全国文明城市的单位须事先具有“全国创建文明城市工作先进城市”称号，参评当期国家环境保护模范城市要求申请单位的城市环境综合整治定量考核工作须连续三年名列本省前列。

不同类型的国家城市光荣榜项目都要求城市政府申报，省级部门推荐，中央有关单位评定。如全国文明城市的评选过程中，城市政府申报后，省级文明办测评后才能限额推荐给中央文明办；国家园林城市的复查流程中，各城市对照《国家园林城市系列标准》等文件进行自查自评后，报省级住房和城乡建设主管部门，再由省级主管部门对本地区复查范围之内的国家园林城市进行全面复查。

不同类型的国家城市光荣榜项目都要求按照参评周期参评，且初选与复查相结合。国家城市光荣榜项目的评选周期一般大于2年，且参评创建的工作往往耗时更长。如国家卫生城市评比中，有些城市从报名参评到获得称号的时间跨度超过10年（李振，2014）。上榜城市还会被定期复查。定期复查时间通常固定，部分项目也会被安排不定期抽查。通过复查后，城市可继续保留称号，被撤销称号的城市也可重新被认定为上榜城市；同时，复查不合格的城市将被给予警告，并被要求限期整改，若整改仍不合格，则将被撤销荣誉称号。

2 评价内容有一些重合

不同类型的国家城市光荣榜项目测评内容都是针对城市的综合发展进行评价，同时突出对应中央有关单位的职能特色。这样，不同国家城市光荣榜项目的指标设置就会有所重叠，例如在经济、社会、环境发展方面的指标有一些重合度较高。与此同时，各项目都会侧重凸显对应中央有关单位的职能特色。如全国文明城市评比由中央文明办、中共中央宣传部发起，对干部廉洁程度、市民精神文明状态等的考察贯穿始终。国家卫生城市评比由全国爱国卫生运动委员会发起，注重考察市容卫生环境、垃圾处理情况和医疗卫生条件等情况。国家环境保护模范城市评比的主导部门为生态环境部，注重考察城市空气污染、水污染情况，以及对应的污染治理工作。国家园林城市评比由住房和城乡建设部发起，注重城市的规划建设管理水平，并重点考察城市生态保护、绿化和公园设施建设维护、海绵城市规划建设和住房保障等。

不同类型的国家城市光荣榜项目都注重评价城市响应评比的积极性和创建工作机制建设情况。全国文明城市的最新标准中，评价指标之一即为“组织实施”，如要求城市具有动员群众广泛参与的“长效常态的创建工作机制”等；国家卫生城市2014版评测标准针对“爱国卫生组织管理”指标，要求城市主要领导高度重视，各部门、各单位和广大群众积极参与爱国卫生工作，以及辖区内各级爱卫会组织健全，成员单位分工明确、职责落实；国家园林城市评选中，要求城市设立城市园林绿化管理机构和城市园林绿化建设维护专项资金等；国家环境保护模范城市评选中，要求将环境指标纳入党政领导干部政绩考核，制定创建国家环境保护模范城市的规划并分解实施等。

不同类型的国家城市光荣榜项目测评内容都随时代发展进行动态调整。党和国家战略布局的演变以及社会发展过程中突出问题的变化引导着国家城市光荣榜测评内容的动态调整。例如，全国文明城市的评选不断融入了党和国家的前沿理论和战略思想。对比2000年和2015年国家园林城市的评选标准，后者不仅增添了“海绵城市规划建设”“生态网络体系建设”和“废弃地生态修复”等一系列城市建设与生态环境方面的新内容，也增加了“住房保障建设”“棚户区与城中村改造”以及“社区配套设施建设”等社会保障方面的新内容。

（二）不同类型国家城市光荣榜项目的激励机制具有相似性

在我国“央—地”治理体系中，地方政府兼具“中央政策执行者”和“地方利益代表者”两种身份。对城市政府政治激励形式表现为：中央政府和省级政府职能部门采取奖励与鼓励的形式，对政府或个人的积极执行行为进行肯定；或是在政府或个体行为背离了上级组织的目标时，运用批评或制裁等措施进行抑制和惩罚。

就不同类型的国家城市光荣榜项目而言，中央有关单位都会通过发布文件和颁发荣誉称号来鼓励城市政府申报，并通过网站及媒体报道等进行宣传、推广，如全国文明城市的相关信息可见“中国文明网”。省级相关单位也会效仿与回应中央单位的号召，通过文件发布、会议动员与网站建设等类似形式动员下级城市政府参评相关省级荣誉称号以及国家城市光荣榜。如各省都有相应的“省文明网”，用以发布全国、省级文明城市的相关信息或本省“创城”活动的相关动态。同时，省级政府职能部门的游说和督促活动也伴随其中，例如，广东省住房与城乡建设部门在2007年发布的“广东省建设厅关于命名广东省园林城市的决定”中要求，“被命名的城市继续认真贯彻落实科学发展观……并积极创建‘国家园林城市’”。此外，以全国文明城市、国家卫生城市等单项目为对象的研究指出，上榜带来了官员晋升和政治资本积累的政治激励（Zhang，et al.，2011）。

（三）不同类型国家城市光荣榜项目的参评动机和治理模式具有相似性

1 参评动机具有相似性

参评国家城市光荣榜是一项城市政府相对自发、积极推动的运动式治理。从对不同类型国家城市光荣榜项目的研究中可以发现，城市政府参评的外部动机和内部动机是相似的，这意味着多城联创可以适用类似的动机触发机制。

城市政府参评的外部动机主要在于：参评上榜的城市政府官员获得了升职奖励，没有参评或者没有上榜的城市会受到省级职能部门的督促或批评。如刘松瑞等（2020）等指出，上榜国家卫生城市的城市主政官员的长期晋升概率相比其他同级提高了8.8%；张天舒等（2020）以全国文明城市为对象的研究指出，荣誉称号对地方官员晋升具有显著的信号功能；文宏等（2020）在研究案例中提及，广东省汕尾市城区创建广东省文明城市誓师大会上，其主政官员就表示要“彻底甩掉‘全省唯一不是省文明城市’的恶名”，这说明参评时的“差成绩”对城市政府具有强烈刺激作用。同时，动态看多城联创现象，一些城市获得某一个国家城市光荣榜荣誉称号后，如存在任期更替，对新上任官员而言，一方面，他们会尽力维持原有荣誉称号（刘思宇，2019；Li，2018），另一方面，他们也会选择参评不同国家城市光荣榜项目以获得与前任官员相区别的政治资本。

城市政府参评的内部动机在于，一是参评城市政府向上级借用资源、主责部门向其他职能部门借用资源来完成自己的职责，满足居民对优化城市生态环境与提升公共服务水平等需求（Li，2018）。在借力完成城市的职责方面，如龚锋等（2018）指出，参评全国文明城市在改善城市的居住环境上效果显著；刘松瑞等（2020）指出，成功“创卫”的城市显著提升了自身的环境治理水平；储德银等（2017）发现，参评国家环保模范城市使得城市主观空气污染得到改善，进而显著提高了居民幸福感。而且，参评各类国家城市光荣榜项目都包含着层级间、部门间的协作与资源重组过程。如刘思宇（2019）研究指出，参评的城市可借“代表本省”参评的名头，获得来自上级政府在政治和经济资源方面的支持，也可提升主责部门对其他部门的调动权力；徐岩等（2015）发现，某市将“创文”任务进行明确的责任分解，对每一项具体任务都分配主办单位、责任单位和协办单位，从制度上构建了明确的部门间“创文”协作机制。二是改善营商环境、促进经济增长和增加地方财政收入的经济激励，这也是重要的内部动机（刘思宇，2019；Li，2018）。如李振（2014）指出，江苏的昆山等城市意图通过创建卫生城市来吸引更多的投资，而西部的青海省西宁市和云南省昆明市等则想借此来吸引更多的游客；文宏等（2021）的研究则总结了某市创建文明城市与其优化营商环境工作相结合的实践探索经验。

2 治理模式具有相似性

参评不同类型的国家城市光荣榜项目的治理模式具有相似性，这为多城联创提供了可移植或复制的实现途径。中国地方政府治理工作的基本形式有两种：一种是常规治理，指政府组织在合法、稳定的体制架构中，依照既定程序进行的各种重复、例行的活动（文宏等，2021）；另一种是运动式治理，指政府以政治合法性为基础，针对某些社会问题，通过政治动员等方式进行各类资源的再配置，以实现各项治理目的（唐皇凤，2007）。多数情况下，为获得超常规的治理绩效以及强化其对地方领导的合法性（刘梦岳，2019），中央具有推动运动式治理的高度积极性。中国条块分割的行政架构与这种自上而下的推动相结合，使得地方政府持续面临着不同领域内繁多的运动式治理任务。在目标责任制下，地方政府只能在有限资源与能力约束下进行取舍，重构常规政府组织体系，选择完成重要且紧迫的任务。

周雪光等（2010）在研究中国社会的制度变迁规律时提出了“多重逻辑”的分析框架，认为制度变迁的轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用。基于此框架，刘梦岳（2019）对地方政府运动式治理中的不同行动逻辑进行了分析，指出每项运动式治理通常都涉及三类地方政府主体：领导层，指党委和政府，属于运动式治理中的项目委托方；主导部门，指与运动式治理领域直接对应的职能部门；辅助部门，除主导部门外的其他部门。领导层与职能部门之间委托—代理、职能部门之间合作—竞争的复杂关系使得地方政府并非“铁板一块”（刘梦岳，2019），各类主体具有不同的激励逻辑与行为选择。领导层会根据城市治理现状、上级政府的指示等，对是否参评某类国家城市光荣榜项目进行决策。进而，将获评上榜的目标转化为任务，向下属职能部门分配。不同项目的评价重点明显不同，因此领导层会授权某对应职能部门来主持申报工作。由此，主导部门与辅助部门得到确立。中国现有体制下，职能部门的工作往往很大程度上依赖于外部资源，因此，主导部门想要完成参评工作，需要辅助部门的配合。然而，部门间的晋升锦标赛逻辑使得他们的关系以竞争为主，同时，由“碎片化的权威主义理论”（Lieberthal, et al.，2018）可知，辅助部门大力动用自身资源帮助主导部门参评的意愿并不强烈。为此，领导层会采取一系列措施，保障参评申报工作的顺利进行：如通过谈话、开会等形式调动辅助部门积极性；给辅助部门分配明确的任务；领导层中的某些官员充当“高位协调”角色，引领申报工作等。然而，这仍不能解决主导与辅助部门间的利益冲突。一方面，主导部门会基于竞争逻辑，依靠申报尽可能获得更多的组织外资源，以获得竞争优势；另一方面，辅助部门虽会碍于领导层的目标责任与高位协调的压力，配合申报工作，但也会尽可能做足“表面文章”，不让自己的资源流失。这意味着源自上级的任务下压，而非主动的参评变成了“剧场政治”场域中下级辅助部门响应上级权威的“忠诚表演”（倪星等，2014）。

现实中，一些城市开始直接喊出多城联创口号并进行参评组织，这被认为是城市政府基于上述治理模式逻辑进行的制度创新。它扩大了运动式治理的职能导向范围，意味着城市政府向上级政府借用的资源更多、更丰富，将获得更多的政治资本，这对城市主官和更多的职能部门更具政治激励作用，也缓解了主导部门与辅助部门间的矛盾。具体而言，一方面，每个部门主要工作责任都转变为推动完成多城联创，因此，即使是城市成功上榜了自身部门主导参评的国家城市光荣榜项目，仍未算完成该目标下部门分解得到的主要任务。另一方面，多城联创赋予多个部门主导与辅助的双重角色，这使得领导层的权威授权分散化，主导部门据此对辅助部门的资源攫取受到削弱。此外，在招商引资和宣传其营商环境优势时，实现多城联创的城市更具吸引力和可信度。

五影响多城联创的城市资源和能力因素的实证分析

（一）实证研究的模型、变量与数据

1. 模型选择。因国家环境保护模范城市2012年后暂停评选，且其他三类项目的获评公布年份仅在2005年、2009年、2011年和2017年有重合，所以选择这三类项目、四个年份为分析基础。同时，各城市具有努力追求更多城市荣誉称号的动机，且城市上榜次数的多少体现了不同城市上榜的序次关系，由此构造有序logit回归模型见方程式（1）。i代表样本城市，从1到262③。回归样本中，所研究的城市个体数量下降的原因是城市特征变量统计部分缺失。t表示年份，分别为2005年、2009年、2011年和2017年。

2. 变量选取。各变量的含义和基本构造方式如表2。被解释变量honorhonor表示截止到某年年底城市累计上榜的次数。解释变量根据前述理论分析选取，其中，behonor表示在上述四期数据的前一年城市i的累计上榜次数，如behonori,2011behonori,2011表示i城市2010年累计上榜次数。对连续性解释变量取值的处理方式是：（1）如果其原始取值为绝对量，则在上述四年中，取当期至上一期的后一年范围内算术平均值，进而取该平均值的自然对数作为最终取值，如lnfisouti,2017lnfisouti,2017取城市i从2012年至2017年市辖区财政支出的年平均值的自然对数值。（2）若其原始值为百分比，则仅计算相应的年平均值即可，如secperni,2011secperni,2011表示i城市2010年至2011年市辖区第二产业占当年GDP比例的平均值。

3. 样本处理。样本个体为我国地级及以上城市，但不包括北京等4个直辖市。获评后的城市进入复查程序，不能反复参评；城市上榜后，除触发惩罚机制会被取消称号外，荣誉称号会被一直保留。因此，城市上榜是一个由少到多的累计过程。样本中，一个城市在特定时期最多获得3个荣誉称号。基于此，某年内honor已经取值为3的城市，在之后各期样本中将被剔除。如若honori,2005honori,2005取值为3，则i城市将在2009年、2011年和2017年三期样本中被剔除。由此，构建起四期、262个城市的非平衡面板数据。

4. 数据来源。变量garbage相应数据来源为国泰安（CSMAR）数据库；日照和湿度数据基于全国各地气候监测站发布的数据计算整理；PM2.5数据来源于加拿大达尔豪斯大学大气成分分析组（Atmospheric Composition Analysis Group)④；其他解释变量的数据均来源于各年份《中国城市统计年鉴》。对部分变量的缺失值用简单线性插补进行平滑处理。各变量的描述性统计见表2。

（二）影响上榜的城市资源和能力因素的回归结果分析

本文根据检验结果筛选实证模型。多重共线性检验结果显示，VIF值最高的变量为sunlight的2.61，平均VIF值为1.70，通过共线性检验。LR检验显示，应采用随机效应面板有序选择模型进行估计。具体估计结果见表3。

如表3第（1）列所示，在政治动员能力方面，behonor系数在1%水平下显著为正，这说明城市上榜经历中所积累的运动式治理经验、资源以及人才队伍等，都将提高其获评新的国家城市光荣榜项目的概率。上文所提假说1得到支持。同时，城市行政等级变量crank系数不显著，表明在控制了其他因素后，副省级城市、省会城市与一般地级市的“身份”差异不是造成城市上榜概率差异的主要因素。国家城市光荣榜旨在激励所有城市参与，但从目前来看，超过60%的城市已获得某一个或多个荣誉称号。如果仅仅因行政级别的差异导致城市上榜难易程度的明显差异，则会降低国家城市光荣榜的激励效果，影响城市的参评积极性。

在财政和经济实力方面，lnfisout与secpern的系数均在1%水平下显著为正，表明城市经济实力对其上榜概率具有较强的正向促进作用。上文所提假说2得到支持。在城市基础设施和公共服务供给能力方面，表征基础设施建设、空气质量变量和文化设施建设的变量lnroad、pmair和lnlibrap的系数并不显著，可能是由于其所代表的指标并未明确在三类项目评价体系中得到具体呈现所致。同时，garbage和lnhbed作为城市非经济领域建设水平的重要指标，其系数分别在5%和10%的水平下显著为正，表明城市环境治理水平、公共服务供给能力越好，上榜概率越大。garbage系数显著的原因可能是其明确地被体现在三类项目的评价体系中，同时也表征着城市为改善环境而做出的努力程度，这符合国家城市光荣榜的激励目标。lnhbed显著的原因，可能是因为城市医疗资源紧张的社会矛盾较为凸显，因此能够提供更充足医疗资源的城市将更容易上榜。上文所提假说3得到支持。

在自然环境方面，年日照累计时间sunlight和相对湿度水平humid两个自然和气候条件变量的系数均不显著。这说明为了激励更多的城市参评城市类评比达标表彰项目，中央有关单位在设计项目评价体系时，淡化了自然环境的影响。环境保护等是国家城市评比表彰项目常见的评价内容。从直觉来看，自然环境更好的城市更可能入选国家城市光荣榜，因为它的本底基础较好，需要付出的改善成本较低。但是，国家城市光荣榜项目评比的目的是激励更多的城市通过一定努力达到标准。而中国地形气候复杂多样，因此在设计评比标准的时候，需要保证大多数城市通过努力都有上榜的可能，尽可能淡化天赋的自然环境差异，才能实现其激励目标。

（三）影响上榜的城市资源和能力因素的区域异质性分析

由前文的时空格局分析可知，东部地区城市与中西部地区城市相比，前者上榜次数更多且始终具有明显的“高—高”空间集聚特征，同时，考虑到省级政府在参评过程中的中间作用，由此将全国样本按省份划分为东部和中西部两个部分，考察各上榜影响因素作用的区域异质性。

表3第（2）和第（3）列分别为东部和中西部城市样本的回归结果。首先，behonor系数均在1%水平下显著为正，crank系数则仍然都不显著，表明政治动员能力作用依然显著，且无明显区域异质性。其次，城市财政和经济实力作用的区域异质性同样并不明显，两组样本中lnfisout的系数均在1%水平下显著为正，secpern的系数均在5%水平下显著为正。再次，在城市基础设施建设和公共服务供给能力方面，lnroad、pmair和lnlibrap在两组样本中仍然不显著，与全样本一致。东部样本中，garbage系数在5%水平下显著为正，而中西部样本中这一系数则不显著，这说明在经济发展、政治动员能力普遍较高的东部，城市环境治理水平越高，越容易脱颖而出实现上榜。同时lnhbed系数在东部并不显著，而在中西部样本中则在10%水平下显著为正，这可能因为中西部地区的医疗资源缺口较大，具有更好医疗设施供给能力的城市更具竞争力。最后，在自然环境气候的影响方面，humid和sunlight的系数同样均不显著。

（四）城市多城联创的内在联系分析

为揭示城市多城联创的内在联系，构造以下三个面板二元选择模型即方程式（2）至（4），以分别分析全国文明城市、国家园林城市和国家卫生城市评选过程中，其他两类项目对城市获评对应荣誉的促进作用。

对三个模型的处理方式类似，以方程（2）为例进行说明。第一，wmhonoritwmhonorit表征城市i在第t年评选全国文明城市中是否成功获评，获评取1，否则为0。核心解释变量ylitylit表示城市i在第t年之前（不包括第t年）是否获评过国家园林城市，获评取1，否则为0。例如，yli,2017=1yli,2017=1表示城市i截至2016年年底曾获得过国家园林城市荣誉称号。wsitwsit和wmitwmit分别对应国家卫生城市和全国文明城市，取值方式同ylit。xkitylit。xkit为控制变量，对应模型（1）中除behonor外的所有控制变量。第二，t取值为2005年、2009年、2011年、2015年和2017年⑤，xkitxkit中连续变量的取值方式与模型（1）一致。第三，若某城市在某年获评过全国文明城市，其将在之后各期样本中被剔除⑥。方程（3）和（4）处理方式类似。

三个模型均选择稳健标准误进行混合面板logit回归，结果见表4。第（1）列显示，yl和ws的系数均在1%水平下显著为正，说明获评国家园林城市和国家卫生城市有助于其获评全国文明城市。第（2）列显示，ws的系数在1%水平下显著为正，wm的系数则不显著，说明获评过国家卫生城市的城市更容易获得国家园林城市的称号，而全国文明城市参评上榜的经验等并不能显著提升其上榜国家园林城市的概率。同样，第（3）列显示，在国家卫生城市的评比过程中，获评国家园林城市的经历能够显著提升其上榜的概率，而获评全国文明城市的作用则不明显。产生这种差异的原因可能是：一方面，全国文明城市多被认为是中国城市类评比达标表彰项目的最高荣誉（刘思宇，2019），综合性很强，其评价内容基本涵盖着其他两类项目所侧重的内容，因此国家园林城市和国家卫生城市的获评有助于其获得全国文明城市称号；另一方面，国家园林城市和国家卫生城市的评价侧重点更为类似，且更为聚焦于某一领域，因此能够相互促进，而全国文明城市与两者的差异较大，所以其作用在参评其他两类城市时并不明显。

六结论与展望

本文以多城联创为视角，选取全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城市和国家环境保护模范城市四类典型项目为分析对象，研究发现国家城市光荣榜上榜城市数量逐年增加，且多城联创城市逐渐占据主导。基于此，本文先是对城市多城联创的时空演化特征进行刻画，发现城市上榜次数呈现“东多西少”的空间分布特征，并逐渐向中部、西部延伸；城市上榜次数具有显著空间集聚特征且具有强化态势，热点格局则呈“东热西冷”状态。本文借鉴S-O-R框架分析了城市多城联创行为的影响因素，包括刺激信号和激励机制相似性、参评动机相似性与资源和能力因素相似性，并基于文本分析和实证分析方法进行了验证。本文发现，不同类型的国家城市光荣榜的刺激信号和激励机制均具有相似性。通过对比评价体系文件发现，各类项目的评价流程和测评内容具有相似性，进而这一相似的刺激信号在“央—地”治理体系中形成相似的激励机制，造成城市政府参评的外部、内部动机具有一定的共性。此外，参评城市采取的运动式治理模式是相似的，且都符合政府内部多主体“多重逻辑”的互动规律。国家城市光荣榜多城联创采用了类似的刺激信号、激励机制和参评动机，同时调动了多个部门的积极性，这使得其实践具有学习效应和边际成本递减效应。显著影响城市上榜的资源和能力因素包括城市政府政治动员能力、财政和经济实力、基础设施建设与公共服务供给情况，而自然环境对其影响统计不显著，这些造成了东部和中西部的明显差异；东部和中西部在城市环境治理与医疗公共服务供给方面对多城联创的影响有明显的区域异质性，这可能由于东部城市经济社会水平较高，对环境的诉求较高，而中西部城市经济社会水平较低，对医疗公共服务的诉求较高；不同项目间的确存在着非对称的上榜促进作用，这为城市多城联创的内在联系提供了实证证据。

在新发展阶段，需要贯彻新发展理念，建设运营高品质城市。不同中央单位设计的国家城市光荣榜具有差异化的职能导向，城市会根据自身情况自发地选择项目进行参评，也有一些城市会采取多城联创。由此，城市非经济领域的建设会不断基于“补短板、获荣誉”的逻辑向前发展。然而，其中的一些问题也必须引起我们的重视。一是这种城市荣誉的激励模式在实践中出现了部分失效问题，如城市参评时仅展现“最好的一面”，城市内某些不达标的地方并没展现在测评专家的眼前。这需要改进测评方法，例如，加强抽查暗访和居民满意度调查等。二是每次申请都是一次运动式治理，特别在官员更替的情况下，城市有很大的动机重视新荣誉参评而疏于旧荣誉的维持，这需要加强复查工作。三是城市政府的部分参评动机可能来自“跟风模仿”或“学习借鉴”（刘伟，2014），因此，需要鼓励城市政府分享相关经验。四是多数城市上榜、多数城市多城联创的现状意味着这场“达标赛”已然进入中后期，因此需要基于新发展理念，设定更高级别的城市竞赛项目，让国家城市光荣榜能够继续推动中国城市非经济建设领域的治理向更高水平发展。

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