一个非典型重点项目之死
停留在纸面上的“观音阁”
1月2日，著名企业家毛振华控诉自己被黑龙江亚布力管委会“欺负、愚弄”的一段视频，将这个素有“中国达沃斯”之称的东北小镇卷入舆论漩涡，在黑龙江省委、省政府的过问和调查下有了一个比较好的结果，但由此再次引发了人们对投资环境的关注。
在山东省烟台市，类似情形也在上演：烟台开发区2009年的一个招商引资重点项目——“观音阁”因为烟台开发区旅游局一纸通知被迫停工，投资商烟台观音阁旅游有限公司对此不满，将烟台开发区旅游局告上了法庭，戏剧性的是，官司赢了，项目却黄了，投资也泡了汤。
“招商引资时敲锣打鼓；项目上马后关门打狗。”烟台观音阁旅游有限公司很不理解烟台开发区管委会和开发区旅游局的态度和做法。“我们已经取得了该片海域的使用权，手 41 32507 41 13468 0 0 7711 0 0:00:04 0:00:01 0:00:03 7709续、证件都齐全，也与施工单位签好了合同，施工中却因为旅游局的一纸通知就被迫停工，损失巨大，说理后又能怎么样？”观音阁旅游公司相关人士称。
海域使用权证书内页
对于此事，烟台开发区旅游局局长王廷贤向中国房地产报记者解释说，此项目停工原因非常复杂，目前，新的规划已出，观音阁项目已经被取消。至于投资商，他们会给予“补偿”。
投资商方面认为，观音阁项目被取消，与烟台开发区管委会更换领导有很大关系，即所谓的“新官不理旧账”。
中国房地产报记者采访过程中，有不愿具名的专家指出，城市规划一定要有前瞻性、延续性，才能保证城市的顺利开发和健康发展，也才能营造让人放心的投资环境。
十八大以来，中央政府多次发文强调政府要带头讲诚信，以契约精神维护企业权益。2016年11月27日，《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布，针对一些地方政府政策不连续，“新官不理旧账”问题，特别规定“不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。党的十九大报告强调，要“激发和保护企业家精神”。
昔日招商引资重点项目被消亡
烟台市开发区海滨风光秀丽，沙滩环境优良，故起名“金沙滩”。
按照原有规划，观音阁项目正遥对着金沙滩浴场。据烟台观音阁旅游有限公司董事长赵德财介绍，2007年8月，该公司为了响应发展山东蓝色海洋经济、促进烟台市旅游观光业发展的号召而成立，拟投资3.6亿元人民币、后期追加投资到16亿元人民币建设观音阁旅游开发项目，2009年10月14日，该公司经烟台市政府批准取得烟台开发区金沙滩秦始皇东巡宫西14.58公顷海域使用权，用于开发观音阁项目。至2010年10月，开工前的图纸设计、专家论证、海底勘探均已完毕，该项目经过了旅游、环保、消防、供水供电等部门的同意，最终由烟台市发改委审核通过，各种手续办理齐全。
至此，观音阁项目顺风顺水。然而，不到一年，变化陡生。
“2011年6月，三艘大型施工专业船只满载物料抵达现场，正在施工，突然遭到开发区旅游局的阻挠，6月1日、6月8日，开发区旅游局两次向我公司发出《取消观音阁项目通知书》，并阻挠施工，导致项目至今无法开工。”
旅游局取消观音阁的通知
“为了维护自己的合法权益，我公司多次向烟台市委、市政府及相关部门反映情况，但一直没有得到合理解决，万般无奈，只能提起诉讼。2012年5月22日，烟台市中级人民法院经开庭审理，依法做出行政判决，撤销被告两次做出的《关于取消观音阁项目的通知》。虽然法院判决我公司胜诉，但始终不能执行。我公司又上诉到山东省高级人民法院。山东省高级人民法院（2012）鲁行终字第114号《行政赔偿判决书》维持原判，再次确认了我公司所取得的文件的法律效力和据此开工建设的合法性。但是，项目还是没得到开工许可。”
判决书
“我公司所办理的相关手续，是具有法律效力的，比如国家海洋局核发的《海域使用权证书》，是和土地使用证书一样，应当受到国家法律保护的。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十三条规定‘海域使用人依法使用海域并获得收益的权力受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯’，第四十三条第二款规定：‘违反本法第二十三条规定，阻挠、妨害海域使用人依法使用海域的，海域使用人可以请求海洋行政主管部门排除妨害，也可以向人民法院提起诉讼，造成损失的，可以依法请求损害赔偿。’很明显，开发区旅游局强行阻挠施工，是一种严重的侵权违法行为，这不仅侵害了投资者的合法权益，也影响了地方政府在群众中的公信力。”
中国房地产报记者从《烟台市人民政府关于对烟台观音阁旅游有限公司观音阁工程项目海域使用的批复》（烟政海域字【2009】20号）看到，观音阁工程项目用海申请业经批准，“用海面积14.5801公顷，用海期限自海域使用权登记之日起25年”。
烟台开发区旅游局文件（烟开旅【2009】15号）则明确了海滨重点旅游项目推进工作责任分工，“海滨重点旅游项目是开发区重点建设项目之一，是推动开发区第三产业发展，为我区打造新形象的民心工程，直接关系到我区旅游业未来发展能否再上一个新台阶，提高新档次，社会关注，领导重视，各处室必须高度重视，合力推进项目建设工作。”其中，观音阁项目的责任处室为该局办公室。
旅游局称只剩“补偿”问题
手续齐备，已批准规划的项目为什么又被停工？
赵德财认为，项目停工的很大原因是开发区管委会领导换届，造成了规划调整、招商引资政策不连续。“我希望地方政府不要以换届、领导人员更替等理由违约毁约。”
中国房地产报记者拿到了一份烟台市中级人民法院行政裁决书【（2012）烟行初字第25号】，从中可见端倪。根据该判决书，2010年10月，烟台开发区经规划三级评审委员会评议，通过了《烟台经济技术开发区发展战略研究》，在其中的“公共空间与公共设施系统规划”中，原观音阁项目所在位置被规划为公共海水浴场，不建设有关建筑项目，体现开发区万米金沙滩的特色。2011年6月1日，烟台市开发区旅游局向观音阁公司作出《关于取消观音阁项目的通知》，载明：“根据开发区新修订的发展战略规划，经管委（会）研究决定，你公司拟建的观音阁项目已经不符合新的战略发展规划，决定取消该项目。该项目停止运作的善后事宜请与我局协商。”当年6月8日，该局再次下发了内容类似的通知。
《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人其它组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿。”
烟台市中级人民法院认为，“烟台开发区已经出台了新的规划并已通过和向社会公布，原观音阁项目所在位置现规划为公共浴场，不再修建任何建筑项目，这符合客观情况发生重大变化的情形，为了公共利益的需要，被告可以撤回其对观音阁项目的申请许可，由此给原告造成财产损失的，应当给予补偿。但开发区旅游局在撤回对观音阁项目申请许可的过程中，直接取消了观音阁项目，由于该项目已经烟台开发区核准，并已报烟台市发改委批准，在上述许可尚在生效的情况下，开发区旅游局所作的《关于取消观音阁项目的通知》，超越其职权范围，应予撤销。”由此，该院判决撤销被告烟台开发区旅游局于2011年6月1日和6月8日作出的《关于取消观音阁项目的通知》，并重新作出针对观音阁旅游项目撤回许可申请的具体行政行为。
2018年1月9日，烟台开发区旅游局王廷贤局长在接受中国房地产报记者电话采访时说：“现在规划已经调整了，海滨也已经改造完了，这个项目已经不能再运作了，剩下的就是补偿了。”
投资商不接受上书最高法院
观音阁项目胎死腹中，投资人赵德财难以接受。“我公司因此遭受巨大经济损失，我公司为此先后投入各项资金9000多万元和大量的人力物力，并对施工单位造成了责任违约，直接经济损失达到4.78亿元。我的家人身心受到严重创伤，我也百病缠身。更令我难以接受的是地方政府的失信。”“为什么新官就可以不理旧账？如此行事，投资商还怎么敢放心投资？”
赵德财个人对烟台开发区管委会的做法表示失望之极。“我们企业家最怕地方政府换届，一换届，之前的规划、政策就都走样了。现代社会讲究诚信，讲究契约精神。作为契约双方，地方政府与企业是平等的主体。谁失信违约，谁就应该承担责任。烟台开发区管委会至今没有给我一个说法，烟台开发区旅游局至今没有对我们作出开工许可。”
中国房地产报记者就此采访了有关专家。他们指出，对一个城市发展来说，最重要的就是整体规划。“一个比较好的城市要发展，在整体规划定下来的前提下，最好是有它的延续性。如果换一茬领导，变更一次规划，就太随意了，同时还极大浪费了人力财力。”规划中的许多内容都随着领导的偏好而动。“很多领导上任之后，为了追求业绩而改动规划，这也是不可取的。中央为此下过文强调城市规划的重要作用，大家都看在眼里。其实一版规划做得好不好，不在于哪一任领导，而在于任政府工作中的延续性。”
专家们还指出，规划变动乃至失败除了规划层面，执行规划层面的部门也有责任。“政府部门在执行规划的时候一定要严，既然规划做出了，就不要随便改动。但是，现实中经常出现改动规划的情况，比如改变容积率、5层变成了6层等，这与开发商也有一定关系，违法成本与所获利益相比微不足道。遇到这种情况，相关部门必须严格执法，不能纵容。”规划随意变动对于招商环境非常不利。
有的地方甚至为了吸引投资夸下海口，到最后或与国家政策方向不符而无法兑现，或因一任领导一个思路，或因规划、产业调整，政策优惠半途而废，令企业投资打了水漂，最终企业退出，基层政府形象也会受损，两败俱伤。
“一个规划既然通过了，就应该严肃、延续、保质保量地完成，这一点对于城市发展非常重要。”一名不愿具名的专家建议。
目前，赵德财已上书最高人民法院，希望纠正烟台开发区旅游局违法执法的错误，促使观音阁项目尽快开工建设。