适应发展新趋势 重新依法定义“电信”

电信法肩负着经济社会数字化转型的重任和使命，无论是国内电信立法，还是国际电信立法，如何根据全球电信/ICT发展的新趋势，重新依法定义“电信”，显得尤为必要和迫切，这不仅涉及到新一代信息通信的发展方向，还涉及到国家信息通信监管职能变化等重大问题。

重新依法定义“电信”的必要性和迫切性

根据国际电信联盟于1992年在日内瓦通过的《国际电信联盟组织法、公约和行政规则》中对“电信”的定义：“电信，是指利用有线、无线、光学或其它电磁系统，传送、发射或者接收符号、信号、文字、图像和声音或其它任何形式信息的活动。”2012年国际电联《国际电信规则》采用了上述“电信”的定义，我国目前正在起草的《电信法（征求意见稿）》中“电信”的定义，也借鉴了国际电信联盟的上述定义。

我认为，国际电联1992年对“电信”的定义是传统电信时代的定义，特别是“传输、发射、接收”是典型传统电信“管道”层面的定义。随着互联网融入人类社会的程度日益加深，尤其是通过不断升级的网络基础设施与各类智能终端链接，导致新趋势下的“电信”已经远远超越了所谓“传输、发射、接收”的功能，而且“语音、符号、信号、文字、图像”已经不是电信运营商的主要业务。新电信时代，电信运营商主要是对海量网络数据进行存储和处理，提供网络平台、数据中心、云计算服务和其他大型公共信息网络服务，对电信用户数据和信息的存储和处理已经成为运营商的重要运营业务。

在我国电信立法中重新定义“电信”， 是达到和实现我国电信立法目标所必须的条件和因素；同时，当今的电信/ICT发展趋势发生了巨大的变化，也迫切需要从法律层面上重新定义“电信”。我国从法律层面提出对“电信”定义的修改，是中国率先向世界信息通信立法分享的中国智慧和中国方案。

应当确立数字经济时代的关键生产要素——数据

数字经济时代，最大的特征是就是数据作为一种新的生产要素正在释放着巨大的红利。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首提“数据”作为生产要素之一，并参与分配，这标志着我国正式进入“数字经济”红利大规模释放的时代，“数据”作为生产要素，已经从投入阶段发展到产出和分配阶段。

2015年，工信部对《电信业务分类目录》重新进行了调整（2016年3月1日起施行），从新版电信目录A12-2“第三代数字蜂窝移动通信业务”和A12-3 “LTE/第四代数字蜂窝移动通信业务，提供的信息通信业务是话音、数据和多媒体。”可以看出，移动互联网时代的电信已经完全超越了传统电信的“传送、发射或者接收符号、信号、文字、图像和声音”，新电信时代电信运营商提供的主要电信业务是“数据和多媒体通信业务”。数字经济时代，数据作为新的生产要素方式释放着巨大的“红利”，从法律上重新定义“电信”应当充分体现数字经济时代的关键生产要素——数据。

重新定义“电信”的内涵与模式

在全球信息通信新趋势下，重新依法定义“电信”的立法模式可采用“例举式”或“概括式”，也可以采用“例举+概括式”模式。对此，笔者提出以下两种重新定义“电信”的立法建议：

（一）定义一：电信，是指利用有线、无线的电磁系统或者光电系统，传输、发射、接收、存储、处理语音、文字、图像、符号、视频等或其它任何形式信息或数据的活动。

解析：“定义一”中采用了国际电联“电信定义”的“例举”+“概括”的模式，该定义在国际电联定义的“传输、发射、接收”基础上增加两个动词“储存”和“处理”；在“语音、文字、图像、符号”的基础上增加了“视频”；在连词“或”之后增加了“数据”。

首先，1992年国际电联定义“电信”的时候，移动通信尚没有进入数字时代，也无法传输“视频”。事实上， 4G的商用才真正进入移动互联网时代，截至2019年6月，我国手机网民规模达8.47亿，其中网民中使用手机上网人群的占比达到99.1%，国内网络视频包括短视频在内的用户规模达7.59亿， “视频”业务已经成为移动互联网时代的一项主要电信业务。5G可以提供10Gbps的峰值速率，极大地支持高清视频等业务，随着技术的升级将更有利于视频直播行业的创新和4K/8K高清晰度视频的市场普及。可以肯定地讲，5G将给视频行业带来巨大的市场机会，也给运营商带来了视频市场的蓝海。因此，重新定义“电信”应当例举增加最核心的“视频”业务。同时，在例举的业务之后借助于助词“等”弥补“电信”定义中例举未尽的业务；

其次，《国际电信规则》“电信”定义中的“信息”，实质上是“电子信息”或“电子数据”，我国《网络安全法》对“网络数据”的定义是，“指通过网络收集、存储、传输、处理和产生的各种电子数据”；对“个人信息”的定义是，“指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别自然人个人身份的各种信息”。

鉴于数据已经成为数字经济时代的一种新生产要素，本定义特别增添了“数据”这个重要的关键要素性词语，并增加“存储”和“处理”两个及物动词，阐明电信业务经营者和互联网信息服务提供者对电子数据的存储和处理活动。事实上，按照最新的《电信业务分类目录》，运营商的数据业务主要是“数据存储”和“数据处理”。

（二）定义二：电信，是指利用有线、无线的电磁系统或者光电系统，传输、发射、接收、存储、处理话音、数据和多媒体或其它任何形式信息或数据的活动。

解析：国际电联“电信”定义中的“符号、信号、文字、图像和声音”等多种电信业务，均可以归属为“信息”或“数据”，没有必要通过例举的方式进行表述。移动互联网时代，除了“语音”外，主要可以概括为“数据”和“多媒体”。按照2015年版《电信业务分类目录》A12-2“第三代数字蜂窝移动通信业务”和A12-3“ LTE/第四代数字蜂窝移动通信业务”，运营商提供的信息通信业务主要概括为三大类：“话音、数据和多媒体”，这里的“多媒体”，是指多种媒体的综合，其中包括文字，声音、符号、图像、视频等多种媒体形式。为此，“定义二”采用了三类概括式的表述方式：“话音、数据和多媒体”，在选择性连词“或”之后保留“其它任何形式信息或数据的活动”。

（三）建议“电信”定义列在《电信法（草案）》的“总则”部分

“电信”的定义不同于《电信法》中的其他定义，“电信”是《电信法》的核心，也是《电信法》的名称，应当将“电信”的定义列在《电信法（草案）》的总则部分，比如“电子商务”的定义，是《电子商务法》的核心，也是该法律的名称，因此我国《电子商务法》将“电子商务”的定义置于《电子商务法》的总则部分，该法第二条规定：

“第二条 中华人民共和国境内的电子商务活动，适用本法。

本法所称电子商务，是指通过互联网等信息网络销售商品或者提供服务的经营活动。

法律、行政法规对销售商品或者提供服务有规定的，适用其规定。金融类产品和服务，利用信息网络提供新闻信息、音视频节目、出版以及文化产品等内容方面的服务，不适用本法。”

为此，建议《电信法（草案）》参照《电子商务法》的立法模式，将“电信”的定义放置在《电信法（草案）》的总则部分，列在《电信法（草案）》的第二条，表述为：

“第二条 在中华人民共和国境内从事电信活动以及与电信有关的活动，适用本法。

本法所称的电信，是指利用有线、无线的电磁系统或者光电系统，传输、发射、接收、存储、处理语音、文字、图像、视频、符号等或其它任何形式信息或数据的活动。

或本法所称的电信，是指利用有线、无线的电磁系统或者光电系统，传输、发射、接收、存储、处理话音、数据和多媒体或其它任何形式信息或数据的活动。

电信活动涉及新闻、出版、教育、交通、金融等活动的，还应当遵守相关法律、行政法规的规定。”

（作者系南京邮电大学教授、中国通信学会学术工作委员会委员、电信法起草专家组成员）

编辑：柳红

监制：彭超

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