邹怡 | 超越地方性知识的地名：新版《地名管理条例》“新”在哪里
曾经
安徽徽州地区改为黄山市
河南郑州将“祭城路”更名“平安大道”……
新版《地名管理条例》自2022年5月1日起正式施行。对比1986版，时隔36年第一次大幅修订的《地名管理条例》主要有哪些新的内容呢？
从形式上看，1986版《地名管理条例》未分章，共13条，内容覆盖地名管理的宗旨，地名的命名原则，地名命名、更名的审批权限和程序，地名的使用等。2022版《地名管理条例》扩充为7章，共44条。各章依次为：总则；地名的命名、更名；地名使用；地名文化保护；监督检查；法律责任；附则。新条例在结构上，明显增加了地名文化保护、监督检查和法律责任等板块。具体内容上，地名命名、更名等条款虽承续1986版，但也有了相当程度的细化和充实。
条例的修订，是为了弥补、完善此前条例实施中的盲点、痛点。指示地理方位是地名的基本功能，地名亦因此与各种利益诉求相关联。地名管理的原则和程序，若缺少足够的法律依据，在权衡各方诉求，寻求妥善解决时，难免力不从心。
2022版《地名管理条例》重点在谁来管理、管理什么、如何管理等方面做了补充和修订。
谁来管理？1986版《地名管理条例》中，地名管理在中央由中国地名委员会负责，在地方由各级地名委员会负责，条例本身亦由中国地名委员会负责解释。中国地名委员会成立于1977年，为国家级地名管理机构，曾在制定地名管理法规，订立地名命名规则、译写规范，指导、协调中央、地方地名管理工作，组织地名调查，收集、整理地名档案资料等方面发挥了巨大的作用。但是，该委员会已在中央机构精简中被撤销，地方各级地名委员会亦因各地情况不一，或保留、或撤销，旧条例所定管理主体及相应体系实已无所本。
为此，2022版《地名管理条例》明确：国务院民政部门，即国务院地名行政主管部门，负责全国地名工作的统一监督管理，其他部门在各自职责范围内负责相关的地名管理工作；县级以上地方人民政府地名行政主管部门负责本行政区域的地名管理工作，其他部门在各自职责范围内负责本行政区域的相关地名管理工作。此处的地名行政主管部门主要指中央与地方民政机关，但北京、天津、上海和深圳等地，习惯上由规划部门主管地名工作，故统称为地名行政主管部门。地名的命名和更名，须由地名行政主管部门批准、备案和公告，部分具有重要地理方位意义的交通、电力等专业设施的命名和更名，则须事先征求地名行政主管部门的意见，由相关部门批准，再由地名行政主管部门备案和公告。与之相应，地名的命名、更名、使用和文化保护等情况，日常亦由地名行政主管部门负责监督检查。新条例“监督检查”一章便针对以往地名管理行政执法的疲软无力，为地名行政主管部门纠正地名乱象提供了明确的执法依据。若地名行政主管部门在管理中不作为，“法律责任”一章则确定了相应的责任和惩戒。
管理什么？1986版《地名管理条例》所涉管理工作主要为地名的命名、更名及其审批，以及地名档案的管理，地名工具书的审定等。2022版《地名管理条例》在此基础上有了极大扩充，这在条例制定宗旨上便能窥得一二。相较旧版，新版指出，条例的制定，除为了加强地名管理，适应社会经济发展和国际交往的需要以外，还着眼于适应人民生活的需要，致力于传承发展中华优秀文化。相应的，条例的适用范围，除地名的命名、更名和使用外，增加了地名的文化保护及其相关管理活动。
为此，新条例设立了专章“地名文化保护”，明确了加强地名文化遗产保护、制定保护名录、做好档案管理、鼓励社会参与等要求。地名记录着地方的风貌，沉淀了生活的印迹，承载着民间的记忆，体现了历史的文脉。短期经济利益与长期文化传承，两者孰轻孰重，新条例做出了明确的权衡。值得注意的是，新条例在地名命名原则中规定，“不以企业名称或者商标名称作地名”。新条例征求意见稿中，此条还相对委婉，“一般不以企业名称（包括简称、字号）、商标名称命名道路、桥梁、隧道、轨道交通站点等城市公共设施，法律、法规另有规定的除外”。显然，定稿在资本与文化的竞争之间，更为坚定地站在了文化的一边。此前，部分地方曾为了短期利益，有偿出让道路冠名权，不仅粗暴地斩断了凝结于地名的历史文脉，从长期来看，经济上亦得不偿失。知名企业不愿入驻其他企业冠名路段，招商引资因此受挫。冠名权的时效与地名的稳定，也存在着难解的矛盾。新条例为此类误区的规避，提供了工作指南。
此外，大数据时代，地名作为社会基本公共信息，承担着为海量信息空间编码的桥梁功能。政府职能部门力推一网通办，分配服务资源、定位服务对象，地名信息均不可或缺。因此，地名管理必须与时俱进，拥抱数字科技。对此，新条例规定，由国务院地名行政主管部门统一建立国家地名信息库，公布标准地名等信息，充分发挥国家地名信息库在服务群众生活、社会治理、科学研究、国防建设等方面的积极作用，提高服务信息化、智能化、便捷化水平，方便公众使用。县级以上地方人民政府地名行政主管部门和其他有关部门之间，则应建立健全地名信息资源的共建共享机制。
如何管理？1986版《地名管理条例》所涉管理工作较为狭窄，与之相应的工作程序也较为简略，甚至可以说只是原则性的规定，由此导致相关工作程序不够规范——老地名的更改、新地名的命名，科学论证不够，民意尊重不足，地名管理程序的薄弱也为资本牟利打开方便之门。城市化浪潮中，乡土地名的大量消失，“奇、洋、怪、重”地名的层出不穷便与之相关。
为此，2022版《地名管理条例》对地名的论证、审批、报备、公布、使用和监管作了全流程的梳理。为弥补事前论证的不足，新条例规定：行政区划的命名、更名，应提交风险评估报告、专家论证报告、征求社会公众等意见报告；其他地名的命名、更名，应当综合考虑社会影响、专业性、技术性以及与群众生活的密切程度等因素，组织开展综合评估、专家论证、征求意见并提交相关报告。论证过程中，地名行政主管部门和其他有关部门还可以委托第三方机构对地名的命名、更名、使用和文化保护等情况进行评估。任何单位和个人发现地名管理中的违规行为，可向地名行政主管部门或者其他有关部门举报，接到举报的部门应当依法处理。地名承载着人民的情感和乡愁，在管理程序上给予专家论证说理、公众表达意见的空间，能有效弥补决策机关的视线盲区，令决策者充分了解地名的历史意涵与现实所指，准确评估地名变更的预期成本，敬畏历史，尊重人民，理顺创新发展与文脉传承间的关系，达成两者的良性互动。
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地名，尤其是非行政区划地名，在很长时间内，只是被视为一种自生自灭的地方性知识。区域间物质、文化交流的频繁，国家统一管理的加强，令地名逐渐超越地方性知识，并被提出标准化的要求。1986版《地名管理条例》的主要功用即在于将地名纳入行政管理范畴，推进地名的标准化工作。新时期的基础建设，极大地改变了中国的城乡面貌，地名随之发生大规模的消亡、更替与新生。时代已向地名管理提出了一系列新的要求，2022版《地名管理条例》即因应时代需求修订而成。
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