管涛：债务“巨石”重压美国政府杠杆率攀升打击投资者信心

首席经济学家论坛 2022-09-10

管涛 中银证券全球首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

来源:《金融时报》

2020年新冠肺炎疫情在美国暴发。为了应对疫情对经济造成的冲击以及推动经济实现复苏，美联储和美国联邦政府分别推出了“无上限”量化宽松货币政策以及多轮大规模财政刺激计划。目前，美联储已经开始向市场透露出准备缩减购债的信号。不过，大规模的财政刺激政策却仍在持续。

美国拜登政府一项基建法案此前在美国国会参议院获得通过，标志着拜登政府的新一轮财政刺激计划取得了关键进展。值得注意的是，这已不是美国政府第一次推出大规模财政刺激计划。在去年疫情防控期间，特朗普政府就已经推出多轮财政刺激政策。不可否认的是，这些财政支出计划在一定程度上为受到疫情困扰的美国民众和企业提供了帮助，但与此同时，大规模的财政支出显著推升了美国联邦政府的债务水平，本就高企的债务“高塔”更是摇摇欲坠。

目前，美国联邦政府债务已经达到28万亿美元左右，远远超过了已经在今年7月底到期的22万亿美元的债务上限。美国财政部长耶伦多次强调，如果不能及时解决债务上限问题，美国很可能面临违约风险。更重要的是，一旦高企的美国政府债务“高塔”倒塌，对全球经济以及金融市场而言都将是猛烈的冲击。美国政府的债务是否仍具备可持续性以及将产生哪些影响，成为市场关注的焦点。

疫情加重美国政府债务负担

在去年疫情暴发后，特朗普政府连续推出了多轮大规模财政救助措施，给美国民众、中小企业、医疗保险以及失业救济等提供资金支持。其中，规模约2.2万亿美元的《冠状病毒援助，救济和经济安全法案》中有3000亿美元直接向中低收入美国人派发。

相比货币政策，在应对疫情冲击中，财政救助措施的作用更加直接和明显。美联储主席鲍威尔近日在讲话中表示，虽然美联储拥有强大的政策工具，但其作用是有限的。相比之下，美国政府的财政政策更加有力，也更有针对性。从目前的情况看，拜登政府的财政刺激计划仍在持续推进。耶伦也多次为大规模的财政支出项目辩护，反对有关基础设施建设以及其他重大支出项目法案将造成过度投资的说法。

由此可见，新冠肺炎疫情的暴发成为推动美国联邦政府债务快速飙升的重要原因之一。中银国际证券全球首席经济学家管涛在接受《金融时报》记者采访时表示，从总量看，美国政府大幅举债对抗新冠肺炎疫情，今年经济明显回升，但美国政府的刺激政策仍未停止。据美国财政部最新统计数据显示，公众持有的美国国债余额在今年7月底达到约22.3万亿美元，较2019年底增加约5.2万亿美元，美债余额相当于今年二季度美国年化名义GDP的130.1%，较2019年底上升了21.6个百分点。国际清算银行最新统计数据显示，截至去年底，美国政府部门杠杆率达到122.8%，较上年末上升23.6个百分点。政府杠杆率如此快地上升，有可能影响美国政府债务可持续性。

“不过，美国国会预算局7月预计，美国政府债务负担，即净利息支出/GDP比值，会在未来两年进一步下降，2020年至2023年净利息支出/名义GDP比值分别为1.6%、1.5%、1.3%和1.2%，主要是因为美联储已降息至零，非常规货币政策下的低利率环境可能长期存在。”管涛说。

美国债务上限困局暂时难解

事实上，为防止政府无节制举债，美国国会在1917年首次设立债务上限制度。一般而言，在美国政府债务将要触及上限时，美国国会上调债务上限避免政府“停摆”。不过有时候两党之间的矛盾也会导致其无法在债务上限问题上达成一致，奥巴马政府以及特朗普政府都曾出现过政府“停摆”的情况。

“美国债务上限看似是国会限制白宫的无节制举债，但有时也会成为白宫与美国国会间的政治斗争。由于债务上限需要60票以上的参议员同意，美国一个党派很难达到这么高的占比，所以多数总统都经历过政府关门。特朗普政府更是在2018年12月至2019年1月关闭一个月之久，创下历史最长关门纪录。最近一次债务上限的暂停始于2019年8月，当时债务上限约为22万亿美元，美国国会允许美国财政部继续发债直至今年7月31日。”管涛表示。

而当前7月31日的期限已过，但美国国会两党并未就债务上限达成一致。在此情况下，美国财政部已经开始采取非常措施，避免债务违约。耶伦宣布暂停部分公务员退休和残疾基金相关债务发行，直至9月30日。耶伦在8月初致信国会，呼吁尽快采取措施解决债务上限问题，以保护美国信用。耶伦也曾在7月底对美国国会表示，若美国政府无法按时支付债务，将引发灾难性的后果。

然而，当前，美国两党之间冲突与矛盾正在增加美国债务上限问题的复杂性。近日，已有46名共和党参议员联名写信称，不会投票支持提高联邦债务上限，“民主党在任何时候都有通过调节机制单方面提高债务上限的权力，不应让他们假装还有其他途径。”而这也将迫使民主党继续使用预算调解程序调整债务上限。

“不过，美国政府至今未实质性违约过，美国国会两党都知道美国债务违约的危害性极大。白宫可以依靠财政存款度过一段时间，期间民主党和共和党会相互指责至大限临近，最终妥协。况且，即便共和党全部反对债务上限，民主党可利用所谓的预算调节程序提高债务上限，这在参议院只需51票简单多数即可通过。”管涛表示。

美国政府债务风险值得关注

美国政府债务水平的快速上升已经引发了投资者的关注。美国政府债务是否具备可持续性以及是否存在违约风险都成为市场关心的话题。值得注意的是，一旦美国政府的债务偿还能力大幅减弱，即便解决了债务上限问题，也有可能产生债务违约的风险。尽管美国政府在历史上并未出现过实质性的违约，违约的概率也相对较小，但违约可能性的升高将在一定程度上给市场带来扰动。

“如果按照当前的政府杠杆率上升速度来看，美国政府债务难以持续，会严重打击投资者信心，肯定要有一些约束。而且，有可能连国内的选民也看不下去，政府债务高增是透支未来的税收收入，过度举债可能导致美国选民倾向于共和党。”管涛进一步表示，“如果明年中期选举共和党赢回国会，拜登政府或将举步维艰。由于两党会相互指责和推卸责任，造成一种混乱的局面，债务上限的谈判会对市场造成较大的扰动，同时也会打击国内企业经营预期和消费者信心。由于两党都无法承受美国政府违约带来的伤害，应该不会最终实质性违约。”

而在谈到高企的美国债务是否将损害美元的国际货币信用和地位的问题，管涛对《金融时报》记者表示，长远看会有损害，但短期内因为没有可替代的选择，不会导致美元的国际货币信用地位显著下降。即便美国政府债台高筑，但是美国的经济前景比其他主要发达国家都好，而且美国的金融体系较为发达，其他综合实力也是排在世界前列的。

“有时候，会花钱很重要，尤其是在受疫情影响下全球复苏时。比起欧盟、日本，美国政府的一些债务刺激政策确实拉动了美国经济增长。而美国政府债券也为一些负收益国家的机构投资者提供了仅有的微量收益，达到了扩张美元对外输出的作用。”管涛表示。

——————