连平：九条主线拱卫稳增长目标 | 两会前瞻
连平为植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长
2022年全国两会召开在即，在国际不确定性不稳定性骤然上升，国内存在需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的大背景下，今年两会的主基调是什么？主线和焦点有哪些？宏观政策可能会作出怎样的应对？植信投资研究院认为，在宏观经济和政策领域，稳增长将会是今年两会的主基调，同时将呈现基建投资、房地产市场、消费潜力、进出口、就业、财政政策、货币政策、风险防控和增长目标设定等九条主线，值得前瞻和关注。
主线一：基建怎样发力成为“稳增长”的有效抓手
在当前房地产市场下行拉低投资增速的背景下，基建发力成为社会各界关注的焦点。基础建设投资向来由各级政府主导，是主要的宏观调控手段之一，能发挥稳定经济增长的“压舱石”作用。鉴于基建项目建设周期大都在三至五年甚至更长，这将关系到十四五和十五五时期的中长期经济发展，因此基建投资发力并非权宜之计，而是战略性举措。在基建投资问题上，两会可能会首先关注基建的作用及其效应。从历史经验来看，当房地产投资走弱或房地产与制造业投资同时走弱时，基建投资均能发挥较好的稳增长作用。2014年房地产投资增速呈断崖式下跌，2015年进一步下降至历史低点1%，分别仅拉动固定资产投资1.99和0.17个百分点。而正是这两年基建投资则分别增长21.5%和17.2%，拉动固定资产投资3.71和3.16个百分点，使得固定资产投资这两年分别增长15.7%和10.0%。2016年和2017年房地产投资和制造业投资同时走弱，也是基建投资分别增长17.4%和19.0%，拉动固定资产投资3.47和4.21个百分点，最终使得固定资产投资分别增长8.1%和7.2%。2014年至2017年四年间，以基建投资作为“稳增长”的主要调控手段成效显著，拉动工业生产、消费和GDP均保持平稳运行态势。
2022年，基建发力稳增长的方向将以服务构建新发展格局为主，以经济向高质量转型为目标，提质增效。基建项目在扩大内需的同时，还应该起到促进供给侧改革的作用。为此，两会可能会关注和讨论以下问题：一是区域和城乡发展不平衡不同步问题。即如何以传统基建项目和“一新一重”基建项目进行“补短投资”。具体项目可包括公路、铁路、电网、水利、基站和其他基本生活服务设施等打造和发展现代生活社区和物流体系。二是生活保障不完善等民生福祉问题。即如何从公共医疗卫生系统完善、疾病监测体系强化、商业化补充医疗机构发展、卫生信息基础设施建设、医疗药物产业研发，敬老院和康养基础服务设施拓展；增加公共场所育儿设施和托育机构以及无障碍设施等各个方面加大投资力度。三是创新升级培育新的经济增长点问题。即如何进一步加大新基建投资在整个基建投资中的占比，加快信息基础设施（通信网络、人工智能、大数据等）、新旧基建相融合设施、重大科创基础设施。基于此，2022年的新基建投资主要发力方向可能包括“东数西算”相关投资和清洁新能源（光伏和绿电）相关投资。
主线二：房地产政策如何有效释放维稳空间
长期以来，房地产市场与政策都是两会的热点议题之一。在经济工作“稳字当头”、而房地产市场下行压力较大的当下，如何稳地产稳房价，房地产税改革推进是否放缓，应该会是社会各界所共同关心的议题。
两会可能首先会关注如何通过稳政策来稳地产，进一步有效释放维稳信号。2021年下半年，房地产投资连续两个季度负增长，并大概率将延续至2022年上半年。2021年房地产投资占固定资产投资27.1%，对GDP贡献率为6.8%，仍是国民经济的重要支柱产业。如果房地产投资下行过快，必然对经济增长、投资和消费带来负面冲击，影响地方土地财政收入，并可能导致房地产企业出现债务问题，不利于稳增长的目标实现。因此，两会应该会聚焦房地产调控政策如何加强精准性和协调性，保障好住房的刚需，满足好合理的改善性需求，实现稳地价、稳房价、稳预期的维稳目标。维稳政策如何以供给侧为调节的重点，精准施策。具体的关注点可能在于：提供稳定的信贷支持，满足首次购房家庭贷款需求；大力发展住房租赁市场，加大保障性租赁住房金融支持；盘活建设用地土地存量，推动存量商业用地转住宅用地；加大供给侧政策调节。
如何差异化施策稳房价可能将是两会关注的问题。国内楼市差异化特征显著，房地产政策需要突出“因城施策”。针对房地产市场相对偏冷的地区，阶段性逐步取消针对住房销售的限制性措施，扭转首次置业和改善型需求此前的悲观预期。回顾过往十多年房地产调控政策，后续均可能通过加大住房补贴、调整地方公积金贷款制度、适度下调首套房贷利率、调降首付比例等方式改善住房销售预期。针对库存压力较大的部分二线城市和三四线城市可能继续下调最低首付比例。而对热点城市，包括一线城市和重点二线城市则将进一步推进供给侧改革措施，包括加大保障性租赁住房的金融、土地支持，增加商品房住宅供给等方式，部分满足大城市流动人口基础性住房需求。
房地产税改革怎样有序推进可能也会引起两会关注。自2021年新一轮房地产税改革消息问世之后，楼市乐观情绪发生了很大的转变，至同年10月全国人大决定授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作之后，房地产销售情况急转直下，与2010-2012年全国房地产税改革讨论阶段的情况有些类似。考虑到当前宏观经济面临较大的下行压力，尤其是在2022年上半年，房地产行业景气度持续走低，因此对稳地产不利的政策很可能推进步伐放缓。
主线三：如何多措并举充分挖掘消费潜力
消费对我国经济增长贡献最大，是稳增长的关键。近10年来，除去受疫情冲击的2020年，消费支出占GDP始终保持在55%-69%的区间内，且贡献率都大于资本形成。促进消费平稳增长就能推动经济平稳运行，在很大程度上有助于实现稳增长目标。因此，在稳增长为主基调的背景下，今年两会应该会高度关注消费发展问题。而具体来看，促消费的讨论可能涉及稳就业提高收入、扩大消费和共同富裕三个方面。
首先，就业有收入是促消费的基础，保就业依然可能是两会有关消费发展的重要话题。两会可能会讨论如何将就业优先战略进一步落到实处，即如何通过拓宽市场化就业渠道，降低就业门槛，减少就业歧视；加大对中小企业减税降费的力度，减少裁员；促进创业带动就业；支持和规范发展新就业形态，鼓励灵活就业，加快推进完善对新业态和灵活就业人员的社会保障体系和就业服务体系；优先做好高校毕业生、退役军人、农民工、伤残人士等重点群体的就业工作；加强职业培训教育，促进失业人员再就业等办法来保就业。其次是如何进一步扩大消费。具体可能涉及如何促进汽车消费稳定增加，降低汽车消费流通环节中不必要的成本，增加促销力度；鼓励发展新型消费业态模式；借助冬奥契机，大力推广冰雪消费；针对老年群体，发展银发消费；加强针对消费者权利的保护；进一步放松购房金融力度，适度降低房贷成本，带动房地产相关消费平稳增长。再次是如何将全国各地开展《促进共同富裕行动纲要》的制定工作在全国落地。共同富裕推进有利于显著降低广大居民的基本生存型支出，持续推动中低收入群体可支配收入持续增加。
主线四：如何实施跨周期调节稳住外贸基本盘
稳出口是稳增长的重要环节。2021年净出口对GDP拉动为1.69%，高于投资的拉动率1.11%，为全年经济增长做出重要贡献。在2021年进出口6.05万亿美元规模和30%增速的基数上，2022年我国外贸稳增长的压力大幅上升，为此如何完成“2022外贸巩固提升年”的目标，如何有效地做好外贸跨周期调节、实现进出口提质增效和高水平发展，可能是本届两会的重要议题。
当前我国出口形势错综复杂，不确定性明显上升。全球疫情反复拖累经济复苏进程，在欧美经济体财政刺激退出情况下，预计外需对出口拉动减弱。目前全球供应链瓶颈短期难以消除，大宗商品价格飙升、海运运力不足、芯片等重要零部件短缺严重。当前我国部分外贸企业面临“增收不增利”的境况，接单意愿下滑，尤其是中小企业深受成本高增、用工短缺、经营利润挤压的困扰。俄乌局势动荡，全球贸易环境可能受到冲击。
针对当前我国出口遇到的新形势和新问题，两会有关应对举措的讨论可能会涉及以下四个方面：一是实施高水平的对外开放，广泛参与国际经济合作。即如何坚持高质量实施RCEP区域全面经济伙伴关系协定，将RCEP生效实施作为稳外贸的重要抓手，深入推动自贸试验区进一步的创新开放，对标高标准自贸协定的规则，挖掘自贸区建设和区域贸易开拓的新领域和新措施；推进中日韩自贸协定谈判进程，针对加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定做好方案并积极参与，推动中美经贸平稳发展，实现贸易经济的互利共赢。二是拓展贸易新业态和新模式，推进外贸创新试点建设。即如何稳定出口加工贸易，拓展跨境电商、离岸贸易和海外仓储等外贸新业态和新模式，支持外贸企业开拓多元化市场，调整优化跨境电商零售进口商品清单；增设跨境电商综合试验区，培育离岸贸易中心城市（地区），以点带面拓展贸易合作新赛道。三是落实跨周期调节政策，改善外贸外部环境。即如何加大对中小型外贸企业的信贷支持，进一步加强出口信用保险的覆盖程度和实施力度；加强促进贸易的各项服务政策，办好一年一度的进博会、广交会、服贸会等重大展会；保障物流供应链的畅通运行，提高出口退税办理和贸易通关的效率。四是加快低碳转型产业升级，坚定绿色贸易发展之路。即如何建立健全绿色贸易的认证体系，引导外贸企业产品的绿色环保转型；营造良好经营环境，培育地方性的低碳双循环外贸企业；开展绿色贸易国际合作，深化节能环保、清洁能源等领域的技术交流和贸易合作，加强开展与“一带一路”国家、RCEP成员国的绿色贸易。
主线五：如何缓解就业压力并实现年度目标
政策推动经济增长的出发点和根本点是居民充分就业，由此带来收入和消费增长、内需扩张。历年来我国实际新增就业人数都超过了两会期间设定的目标值。
2022的就业目标设定面临的压力较之2021年要大得多，这是因为：一是经济增速下行背景下，吸收就业的效应减弱，过去经验表明，我国经济每增长1%将拉动就业增长超100万人，而2022年经济增速将进一步下滑，会对就业带来新的压力。二是疫情反复影响下消费恢复缓慢，导致吸收就业体量最大的服务业对2022年的就业贡献度存在不确定性。三是2022年全国大学生毕业人数将达到历史高点的1020万，这一数值与2021年的就业目标值已较为接近，如果2022年新增就业目标仍设为1100万，则给实际工作留下的空间太小。四是去年下半年部分收缩性政策影响下，不少行业出现了大量失业，这一部分人的转岗再就业也会为今年的就业工作带来一定压力。五是出口行业招工规模可能下滑，从去年下半年开始出口高增长更多受益于价格因素，加之2022年出口可能降速，预示着出口企业的用工需求可能下滑。
综合就业所面临的问题，两会的讨论可能会聚焦如何进一步加大力度稳就业，合理设定就业目标，实施就业优先战略，扩大就业容量；如何通过财政支出优先支持贫困劳动力稳岗就业，帮助返乡贫困劳动力再就业；如何通过财税、金融等支持中小微企业和个体工商户，促使其吸收更多就业等。
主线六：积极财政政策如何精准发力和提升效能
为使政策有效落地，两会将重点讨论积极财政政策如何精准发力，切实达到助力稳增长的目标。去年末中央经济工作会议已明确指出2022年经济工作要稳字当头，稳中求进。2022年尤其是上半年稳增长压力较大，财政政策主基调仍将会是提升效能，更加注重精准、可持续。财政政策将继续保持必要的支出强度,全年预算赤字率预计与去年接近。考虑到去年有一万多亿专项债资金结转到今年使用，因此即使今年预算赤字水平低于去年，积极财政政策的实际力度仍会大大高于去年。2022年两会有关财政政策的议题可能重点涉及四个方面问题。
一是保民生保就业保市场主体。教育、社会保障与就业、医疗卫生等民生相关支出为刚性支出，需要财政保持较高的支持力度。乡村振兴战略的全面实施需要财政继续支持“三农”发展。2022年中小微企业纾困政策仍需持续，将对财政政策提出更高要求。为此，两会应该会关注财政政策如何加大跨周期调节力度，尤其是精准施策薄弱环节，保民生保就业保市场主体，保障整个社会的稳定运行。
二是扩大财政支出支持基建投资。2022年地方政府专项债额度可能接近去年水平。2022年可能发行的专项债加上去年结转的专项债资金，合计可能会有比去年多一倍以上的资金，可以用来推动基建投资，撬动社会资金助力稳增长。两会将会关注积极财政政策如何继续加大对交通基础设施、社会事业建设、水利管网建设、新基建等的投资，提升专项债资金对社会投资的“拉、带、撬”的作用，引导市场化资金重点支持新基建、生态环保和民生项目，从而提升财政政策实际效果。
三是精准实施更大规模的减税降费。前不久国务院已经做出安排，2022年减税降费规模将有望超过去年的1.1万亿元。两会可能会进一步关注怎样精准实施好减税降费，即如何通过完善研发费用加计扣除等政策支持高新技术产业和先进制造业发展，增强发展的可持续性;通过延缓缴税、免税、奖补、融资担保或贴息等措施缓解中小微企业、个体工商户的资金困难和经营压力；实现阶段性与制度性减税降费政策相结合，切实达到企业纾困目的。
四是加大转移支付力度。欠发达地区政府收支矛盾突出，而支出又较为刚性。两会的代表来自全国各地，应该会关注怎样继续扩大转移支付规模，缓解个别地方政府的财政压力、保障民生相关支出，同时提高地方财政支出管理要求，提升财政支出效能。
主线七：稳健货币政策怎样协调配合财政政策
2022年，稳增长会产生较大规模的增量资金需求。稳健的货币政策需要积极配合财政政策发力，加大跨周期和逆周期调节力度，保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，助力稳增长目标的实现。两会可能会关注货币政策五个方面的问题。
一是如何保持货币信贷总量的稳定增长，灵活运用公开市场操作、MLF等政策工具保持市场流动性合理充裕。当前金融机构存贷比持续升至83.3%，银行体系流动性出现偏紧状况，是否有必要适时再次下调存款准备金率，可能是会议关心的话题。即如何优化金融资金结构，扩大信贷投放力度，满足实体经济的融资需求；政府债券的发行需要商业银行这一主要投资者的大力支持，货币政策如何保持流动性合理宽裕来满足好财政发力的资金需求。
二是如何进一步优化信贷的期限结构、对象结构和区域结构。即是在中长期信贷增长缓慢情况下，如何扩大中长期信贷的投放力度，促进投资稳步增长；如何利用支农、支小再贷款再贴现、普惠小微贷款支持工具、碳减排支持工具等结构性工具，发挥好货币政策总量与结构的双重功能，精准发力加大对中小微企业、科技创新、绿色发展的支持力度；如何引导金融机构加大对信贷增长缓慢地区的信贷投放，增强欠发达区域的发展能力。
三是如何有效推动融资成本稳中有降。2021年一般贷款加权平均利率为5.19%，同比下降了0.11个百分点，其中企业贷款加权平均利率仅下降了0.04个百分点，企业融资成本仍有进一步下降空间。两会可能关注货币政策如何通过总量与结构性工具保持流动性合理充裕，降低银行负债成本；如何进一步健全市场化利率形成和传导机制，发挥贷款市场报价利率改革效能，稳步推进LPR利率下调，降低企业融资成本。
四是如何增强金融支持实体经济的能力。2022年实体经济增长存在较大的信贷与社融资金需求。两会应该会关注怎样加大金融服务实体的能力，即如何需要健全可持续的资本补充机制，支持永续债发行等多渠道补充中小银行资本金，提升银行服务实体与防范和化解金融风险的能力；进一步健全多层次资本市场体系，畅通企业上市融资渠道，建立并完善制度健全、竞争有序、透明开放的多层次债券市场体系。
五是如何稳步推进更高水平的金融开放。坚定不移推进金融开放，构建新发展格局是我国的一项重大战略举措，2022年需要稳步推进证券业、保险业等的开放。两会可能会关注如何推进债券市场境内外互联互通，提升企业境外融资能力，降低成本增强国际竞争力；适时开展跨境贸易投资高水平开放试点，提升跨境贸易投资自由化、便利化程度，稳步推进人民币资本项目可兑换等问题。
主线八：如何有效防范、控制和化解经济运行风险
2022年，鉴于国际经济环境风云突变和国内面临的三重压力，两会应该会关注如何有效防范、控制和化解经济运行中的风险问题。可能具体涉及七个方面议题。
疫情仍是“稳增长”的最大不确定性。疫情反复导致消费恢复缓慢，在拖累经济增长同时也使得服务行业始终无法充分就业。怎样继续统筹推进疫情防控和经济常态化运行，既要严格防疫，也要最小化疫情的影响，将可能是两会的重要话题。
房地产开发企业债务问题可能进一步释放风险。当前部分房企现金流和偿债压力依旧较大，2022年上半年房企经营和融资难的问题犹存，部分房地产企业因债务违约所引发的房地产项目逾期交付风险不可忽视。因此如何有针性地采取多种方式化解部分房企债务风险将会引起两会的关注，具体措施可能涉及适度松绑预售资金监管制度、增加信贷支持、推进项目收并购、引入资产管理公司AMC等举措。
汇率波动可能冲击出口。鉴于国际收支双顺差和美联储货币体系正常化，人民币存在阶段性贬值和振荡的可能性。如何有效化解和控制汇率风险可能会引起两会较多的关注度。目前，出口企业汇率风险管理体系薄弱，外贸企业如何树立汇率风险中性理念，做好汇率风险管理，将套期保值纳入日常财务决策中，加强对专业财务人员的外汇管理引导；金融机构如何结合自身能力，加大汇率风险规避产品的服务创新，主动对接企业及时了解“个性化”诉求，提供更多契合企业需求的外汇风险管理产品和服务，提升电子交易平台稳定性及便利性，都可能成为两会讨论的话题。
能源进口冲击和输入型通胀压力。我国是能源资源类大宗商品的进口大国，2021年中央经济工作会议指出“要谨防初级产品进口供应缺口可能演变灰犀牛事件”。今年在经济布局稳增长、多项政策利好国内经济的前提下，基建投资发力，对于天然气、石油等大宗商品需求将会扩大。俄乌冲突或将导致国际原油和天然气价格在一段时间内持续高位运行。当前，我国石油和天然气的对外依存度约高达75%和45%，但我国能源消费结构中，石油和天然气占比约为18%和6%。能源供给紧缩及俄乌局势抬高国际能源价格，对我国的影响相对可控。但不应忽视国际能源及原材料价格的抬升，对外贸企业和制造业企业造成的利润挤压和经营困境。两会可能会关注如何使保供稳价措施有效落地和切实防范、化解进口冲击和控制输入型通胀等问题。
美联储加息可能引发阶段性资本外流。资本账户双向开放的风险主要来自热钱流动和资本外逃。在今年美联储加息和地缘政策外部冲击的影响下，如何重点监测和管理国际资本大幅流进流出的避险和套利行为，采用汇率等相关金融外汇管理工具进行市场调节和预期管理、维持国际收支资本账户的相对动态平衡等，可能成为两会议论的话题。
地方政府隐性债务的防范与化解。伴随积极财政政策发力稳增长，两会可能会继续关注完善地方政府隐形债务常态化监测机制，在财政前置发力过程中坚决遏制增量，严禁地方政府变相举债；稳妥化解存量，依法实行债务人、债权人的风险分摊；规范融资平台管理，推进市场化转型。
综合施策管理系统性金融风险。两会可能会关注如何进一步完善宏观审慎政策、提高系统性风险监测评估与预警能力、强化系统重要性金融机构监管、加快完善现代金融监管制度体系、健全金融风险问责机制、构建防范化解金融风险长效机制。
主线九：如何综合考量和统筹兼顾设定经济增长目标
经济增长目标设立历来是两会的“看点”。2021年我国经济增长目标设立在6%以上，是考虑到低基数影响下经济增速高增长较易实现。2022年，三重压力下稳增长有一定难度，经济增长目标将如何设定，两会的讨论可能会涉及三个方面：一是如何平滑去年出现的高基数。疫情爆发前，我国经济增速已处于下行阶段，疫情爆发冲击了这一下行进程。2021年8.1%的高增长是建立在2020年的低基数基础上的，2022年经济增速应该逐步回到原增长轨道中，但不能下降太快，2019年增长目标定在6%，若2022年一步降至5%，似乎降幅过大，而降至5.5%似较容易对接，平稳下降有助于避免产生增长失速风险。二是如何顺利实现2035年“双番”的愿景目标。根据2035远景目标，当前至2035年的GDP年均增速需要达到4.8%以上才能实现“双番”目标。考虑到经济增速逐年递减规律，“十四五”作为远景目标的头五年，GDP平均增速需要至少达到5%以上。2020年和2021年两年GDP平均增长5.1%，这就意味着2022年GDP增长至少要达到5%以上才能“赶上”理想目标。三是如何平衡全国整体与地方个体之间增长目标的差异。从全国范围看，除了京津两地将2022年的经济增长目标设定在5%以上之外，全国其余29个省份设定在5.5%以上，其中又有22个省份设定在6%以上。考虑到2022年稳增长各项政策力度较大，地方个体与全国整体之间的经济增速差异不会太大。
报告撰写人员：连平、刘涛、邓志超、马泓、罗奂劼、常冉、王运金