作者：余飞
01
砸碎铁饭碗序幕已经拉开
关于机构编制改革，去年我写过很多篇文章介绍现状。
这场编制改革，事实上是由人口不断流出、财政状况捉襟见肘的山西开始。
2020年4月，在山西省选取了忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县6个人口不足20万的小县开启整编改革试点。截至去年，太原市娄烦县，改革前35个机构，改革后精简了13个，只保留了22个机构，相当于精简了37%。事业单位从之前的62个精简至40个，精简了35.5%。而娄烦县2022年的GDP为45亿元，常住人口88850人，财政收入8.8亿元。在精简之下，娄烦县精简人员编制341名，下沉乡镇人员编制56名，节约人员经费3410余万元，运行经费约990万元。石楼县精简力度同样大，党政机构精简了37.1%，事业单位精简了31.1%。节省了5000多万元的开支，人员经费减少了2200多万元。
山西拉开序幕之后，叠加三年黑天鹅大背景，期间财政收入有所下滑，经济复苏压力举步维艰，于是在去年年初，中央定调了全面机构编制改革的方案。去年年初，官方发布的《党和国家机构改革方案》中明确提出：
中央国家机关人员编制精简5%的目标，还要求地方也要着手精简。地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。县、乡两级不作精减要求。
中央机构方面：
最新据中国机构编制网10月12日披露，中共中央办公厅、国务院办公厅发布调整相关国务院组成部门、直属事业单位职责机构编制的通知，涉及工业和信息化部、生态环境部、国家卫生健康委员会、中国人民银行、中国社会科学院等。
其中央行核减了30名行政编制、6名司局级领导职数。
地方上：
山西省忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县6个人口不足20万的小县，早在2020年就开启了整编改革试点。
今年，湖南省古丈县、安徽省4个常住人口较少的县（区）、青海省果洛藏族自治州玛多县、江苏、湖南、湖北、内蒙古、江西等都已经开展了整编改革试点。
此外，还有一大批地区正在清退编外人员。
02
速度在加快
去年只是个开始，就目前的情况来看，机构编制改革的速度正在加快。
根据公开资料显示，自2023年12月以来，至少已有江西、北京、天津、湖南、贵州、上海、河北、甘肃、云南、江苏、青海、陕西、广西、福建、四川、湖北、重庆、广东等18个省份相继召开会议，部署、动员机构改革工作。根据重庆日报披露，重庆市机构改革方案近日已经党中央、国务院批准。1月9日，重庆市机构改革动员部署会议召开。另外，南方日报披露，中央批复同意了 《广东省机构改革方案》，广东省机构改革进入全面实施阶段。1月9日，广东省机构改革工作会议在广州召开，对有关工作进行动员部署、推进落实。显然，去年拉开序幕之后，今年这场机构编制改革，将自上而下在全国范围内大规模展开。
从去年的案例来看。机构编制改革，一般都是缩减机构部门，兼并一些职能重复，或者任务轻便的部门。
玛多县将改革前的25个党政机构整合设置为20个，其中党委机构6个、政府工作部门14个，较改革前精简了5个机构，精简比例为20%。里面究竟有没有裁剪编制人员，裁剪了多少，没有公布。去年哈尔滨就发布文件，要求清退编外人员，力度按照空编率来执行，空编率越大，清退力度越大。空编率5%-15%，编外用人精简5%；空编率15%-25%，编外用人精简10%；空编率大于25%，编外用人精简15%。
03
为何要进行机构编制改革
机构编制改革的本质，用通俗的话说，就是钱的压力。一方面，是财政收入承压，一方面是冗员支出加大，一方面是地方债务压力加大。在之前的文章中，我强调过多次，纵观历史，每个朝代承平日久之后，都会陷入冗员和庞大的财政支出难题。宋朝仁宗年间由范仲淹主导的庆历新政，神宗年间王安石主导的熙宁变法，目的之一就是裁撤冗员，为国家减少财政支出。清朝雍正年间的整顿吏治，同样如此。体制内人员越来越多，国家财政就越来越大，不堪重负。中国财政中，向政府雇员支付的劳动报酬占政府可支配收入的比重在近十年来不断上升：从2012年的33%左右，提高到了2019年的超过50%，再到2020年以后的超过60%。比如某西部省份人口小县，总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例为16.9:1。这种状况放在过去经济整生日上、财政狂奔的年代，或许还可以运转自如。然而，在内外环境变化的今天，必须要进行机构编制改革才行。从财政角度来看，我们的财政在黑天鹅平复之后，2023年增长不错，但结构性不确定性仍较大。财政部公布的2023年前11个月数据显示，其划分的税收，13个项目中有9个在下降，包括国内消费税，企业所得税，个人所得税，进口货物增值税与消费税，出口退税，印花税，资源税，城镇土地使用税与土地增值税与耕地占用税，环境保护税。
透过这些税收下降的项目，其实可以看出去年国内的消费环境，企业运营状况，个人收入状况，以及股市状况。
在税收增长的项目中，国内增值税板块贡献最大，增速也最大，仅这一个板块的税收就达到了64232亿元，同比增长了47.6%。但财政部给出了解释，主要是因为2022年低基数和退税较多拉升所致。往后没有了这个因素，财政增长的确定性明显不够稳固。我们的卖地收入在2021年见顶，当年卖地收入高达87051亿元，2022年跌至66854亿元，同比下跌23.2%。
国有土地使用权出让收入42031亿元，同比下降17.9%。 地方城市有四本账，一般预算内收入（主要是税收）、政府性基金收入（主要是卖地）、国有资本经营收入（占比很小很小）、社会保险基金预算收入（专款专用）。四本账中，一般预算和政府性基金是两个大头，也即税收和卖地收入。而绝大多数城市，卖地收入要远高于税收收入。
换句话说，绝大多数城市严重依赖卖地收入。杭州土地财政依赖度2021年之前超过了140%。佛山、南京、武汉、广州、西安、贵阳、南宁、常州、珠海都超过了100%。至于大多数产业、经济薄弱的三四线城市，对卖地收入更加依赖。所以，这两年因为卖地收入跳水，很多小县城连公交车的运营费用都承担不起，很多城市在兜售国营资产或者经营权，很多城市开始增加罚没收入，以抵充财政。如财新网报道的河北省霸州市大规模乱罚款。公开数据显示，根据2022年7月各地公布的2021年预算执行情况，在111个公布了罚没收入数据的地级市中，有80个城市2021年罚没收入呈上升态势，占比超过72%。其中，有15个城市罚没收入同比增长超过100%。
除了财政承压，冗员支出加大外，债务压力也是推动机构编制改革的主要原因之一。
财政部数据显示，截至2023年5月末，全国地方政府债务余额375579亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务149103亿元，专项债务226476亿元；政府债券373956亿元，非政府债券形式存量政府债务1623亿元。目前，根据机构披露的数据显示，有14个省市自治区的债务率超过了警戒线。37.5579万亿元，这都是显性债务，还没算上隐性债务。
公开数据显示，去年年底，全国3000多家城投平台，城投债规模在54万亿左右，超过一般债和专项债的总和。当然，城投债具有相当的隐蔽性，还有不少估计没有统计进来，有些机构预测达到70万亿。去年缓解地方政府的债务压力，中央虽然之前强调谁家的孩子谁抱走，但最终还是出手支援，批准地方开启发行特殊再融资债券，缓解地方的三角债压力。目前内蒙古、天津、辽宁、重庆、云南、广西、青海、江西、福建、宁夏、大连、甘肃等省市自治区已经发行。
这些再融资债券只能解燃眉之急，债务并没有减少，反而还在增加。在2022年人口转向之前，大多数三四线城市其实已经陷入了人口通缩，人口持续减少的历史周期中。2022年全国人口正式负增长，三四线城市人口流失速度和面积更是扩大了不少。公布2022年人口数据的286个中，人口增长的城市只有128个，两个持平，156个城市人口在减少。
人口减少城市数量占了一大半，绝大多数都是三四线城市。04
哪些地方会率先机构编制改革
哪些地方会首先收缩机构和编制？这个问题的答案，其实第三部分已经给出了。
既然收缩机构和编制，是因为财政压力和人口通缩，那么首先开展机构编制收缩的地方，必然是财政承压、人口不断流出之地。比如去年精简机构和编制的青海省玛多县，2022年GDP才3.95亿元，人口才14796人，比很多乡镇的人口都要少得多。土地面积虽广，但人口只有不到1.5万，是一个迷你小县城。
去年该县财政收入3119万元，而支出却高达12.44亿元，支出是收入的40倍。果然缺口没有最高，只有更高。一个人口只有1.48万人的迷你小县城，一年支出12.44亿元，相当于平均给每个人的支出8.4万元。2022年古丈县GDP35亿元，常住人口10.6745万人，是湖南省人口最少的县。
去年古丈县的财政收入是2.89亿元，而同期的支出21亿元。支出是收入的7倍多，如此巨大的财政缺口完全依靠上级拨付，简直就是个无底洞。
这样的小县城，有很多很多。
2020年国家统计局披露的数据显示，全国2000多个县域单位中，人口在20万以下的多达400多个，其中5万人以下的袖珍县（市）有80多个。机构编制已经提速，可以说，从2024年开始，这些财政薄弱的人口小县城以及三四线城市，首当其冲。