思密达的“雄安特区”——韩国也搞城市副中心

原题为《韩国迁都十年记》

有专家认为，迁都后，大幅低于首尔的房地产价格将使世宗居民手头相对宽裕，生活质量相对更高。但在批评者看来，政府描绘的图景只是良好愿望。

距离韩国首尔南部120公里的小城世宗，将作为“迷你首都”肩负起部分行政职能。

韩国世宗市政府大楼

7月1日，韩国“行政中心城市”世宗市正式宣告建立，翌日举办成立仪式。国务总理室在内的17个政府部门，将陆续搬迁到此地办公。“均衡发展地方分权全国连带”代表李相善声称，此城的建立象征着国家分工、地方分权和均衡发展的历史性时刻。

世宗市所在地原先没有城市，是一片荒地和农村。新城由原属忠清南道的燕岐郡全郡、公州市大部和忠清北道清原郡的小部分地区合并而成，现有面积465平方公里，常住人口12万。当国务总理金滉植在成立仪式上致词时，他眼前正出现一座全新规划中的新城，大片的建筑工地、林立的塔吊、四处穿梭的载重车与欢庆的人们交织在一起。

在韩国“行政中心城市”世宗市，行人从“第一村”居民区的地产中介公司门口经过。

| 为平衡区域发展迁都 |

“韩国迁都，主要是出于平衡区域发展的考虑。”研究韩国经济的上海财经学院教授金钟范向《凤凰周刊》记者表示。目前，79%的中央机关、83%的国企、91%的百强企业、50%的人口都集中在以首尔、仁川、京畿道部分区域构成的“首都圈”内，使得占国土面积12%的首都圈汲取了全国46.3%的人口和愈半的经济实力，成为全国的政治、经济、文化中心。东南部的釜山、马山沿海地区虽然经济发达，但规模上无法企及首都圈。

不断“摊大饼”似的城市发展，被现代社会各类常见的城市化弊病缠身：交通拥堵、环境污染、资源紧张、房价高昂……同时，精英人才依然孜孜不倦地涌向机会众多的首都圈，这造成地方城市人才流失，经济缺乏活力。其结果是，中央和地方进一步的发展受到了制约。“由于缺乏中枢管理职能，地方上呈现单纯的执行和生产基地化，难以形成自主发展的基础。”金钟范说。

韩国政府当然了解这些弊端。早在1964年，韩国建设部就制定了《大城市人口防止对策》，之后又制定了一系列关于首都圈整备的政策法规，限制首都圈的新建工程和大规模开发事业，刺激地方大兴土木、发展经济。可惜的是，在政府尝试过多种措施后，首都圈规模依然日益膨胀，当时的卢武铉政府只好选择历届政府酝酿多年的釜底抽薪之策——迁都。

据韩国有关官员介绍，世宗市的城市规划有六大部分，包括中央行政区、尖端知识基础区、医疗福利区、文化国际交流区、大学研究区、地方政府行政。新行政首都除了本义上的政治中心外，还将是高科技产业、教育、研究的聚集地，这也是接替首尔作为科技、文化中心的职能。

迁都计划最早产生于朴正熙时代。首都汉城（2005年改名首尔）距离三八线仅40公里，一部分北部区域受到朝鲜人民军少量远程火炮的威胁。由于朝鲜长期威胁要在首轮齐射中令汉城陷入火海，这使得在韩国人甚至全世界眼中，首都渐渐沦为“人质”。一旦有军事摩擦，韩国上下人心惶惶，民意反馈导致韩国政府在采取强硬立场时投鼠忌器。

如今，来自北方的弹道导弹可以覆盖韩国全境，但数量寥寥的导弹比不得“万炮齐发”来得恐怖。况且导弹易拦截，韩国已加入美国反导系统。所以，在经济因素之外，防务问题也是影响迁都决策的一个重要因素，多少能减轻国民的不安全感。

| 受益者和受损者 |

迁都概念早已有之，真正付诸实施则在卢武铉时代，且一路坎坷。2002年的总统大选中，卢武铉将迁都作为竞选纲领，以此争取中部地区的选票。当选之后，便得履行承诺。

韩国国会于2003年通过《新行政首都特别法》，决定将首都迁到中部地区，为迁都奠定了法律根基。随后公布的四个候选建城地点，“忠清南道燕岐郡与公州市交界处”方案在评估中胜出，其优势是位于美湖川与锦江交汇处而有丰富水源、交通上靠近高速铁路和京釜高速公路以及未开发土地多。忠清选民素有“摇摆”传统，在选举中左右逢源。

由于迁都工程巨大，必然牵扯到众多人的利益，遂有反对者们提起宪法诉讼。2004年10月，宪法法院判定《新行政首都特别法》违宪，使得迁都进程受阻。作为妥协，卢武铉政府代之以提出在中部地区建设复合型“行政中心城市”，即迁移部分政府机构，征得了最大在野党国家党的同意。2005年3月，国会通过《行政中心城市特别法》，并赢得之后的宪法诉讼。

2006年12月，命名委员会选择了朝鲜王朝第四代君王世宗大王为名。“世宗大王”也被命名到韩国海军新建的宙斯盾驱逐舰上。世宗被认为是朝鲜王朝最杰出的国王之一，他的文韬武略是处于现代化进程中的韩国不可缺少的本土精神资源，1万元韩元的正面即是他的头像。将新首都命名为世宗，可见韩国执意发扬光大其历史上辉煌时期之精神。

2007年的总统选举中，身为保守派的李明博也明确承诺要迁都，可在当政后以迁都容易造成行政机构低效率为由否决了制造“行政城市”。李明博专程为自己的出尔反尔向民众道歉，悔悟当初不该为了选票而非理性行事。总理郑云灿于2010年提出的《世宗市建设规划修正案》，计划建成一个以教育、科学和经济为中心的城市，遭国会否决，郑云灿为此辞职。

在各方政治力量的争执中，世宗市于2007年开始施工。李明博政府的方案被否决后，只能按照之前的既定规定办事，乖乖将政府部门迁到新都。2014年之前，中央政府“九部二处二厅”1万多名公务员将迁往新城，留在首尔的有青瓦台总统府、外交通商部、国防部、统一部、行政安全部、法务部等核心机构，行政体系外尚有国会、大法院。新的中央行政区位于锦江边上，办公楼群目前并未完工，各楼施工进度不一。

对于世宗市能否成长为一个独立的城市，外界有诸多推测。金钟范乐观地认为，东方人都喜欢和政府打交道，随着行政资源南迁，企业不得不跟随搬迁。另外，大幅低于首尔的房地产价格将使世宗居民手头相对宽裕，生活质量相对更高。但在批评者看来，政府描绘的图景只是良好愿望。

《朝鲜日报》北京支局特派员崔有植则告诉《凤凰周刊》记者，他和很多首尔人并没有焦躁的感觉，并相信迁都不会撼动首尔的首都地位。“世宗市将只是一座卫星城，转移出去的只是部分职能。”

之前，财政经济部在内的11个中央行政部门搬迁到京畿道的果川市，关税厅在内的11个厅级部门转移到大田市。在崔有植看来，这些经验中有很多失败成分。很多跟随搬离的公务员们依然住在首尔，下班了就搭车回首尔。此外，三地办公增加行政资源的浪费，部长、副部长等高级公务员常需要来首尔开会，他们不得不于会议前一天在首尔过夜。为此，各个单位还得专供让他们临时歇脚的办公室，“这都属于浪费和低效。”

不过，在公务员以及其他不得不搬迁者看来，世宗市作为一个在一穷二白基础上盖起来新都市，基础设施并不匮乏，最缺乏的是教育资源。有新校舍未必有好教师群体，教育资源的转移是一个缓慢的过程。

对于在首尔居住的人而言，行政机构的大量撤离意味着各种机会的减少，以及降低国内地位和国际形象，他们自然是反对者。再加上顾虑到家属的工作安排，最新民调显示多数公务员不愿意举家搬迁，超过1/3者表示将单独前往。另外，由于世宗尚没有轨道交通与首尔相连，在世宗工作者要想将首尔作为“睡城”不是容易的事。不过，对于年轻人而言，世宗市仅凭房价低廉就足以吸引他们前去。今年5月开盘的商品房，折算成人民币，平均仅为8400元每平米，最贵的为1.2万～1.3万元。迁都后，最大的受益者除了房地产在内的投资商外，也包括原先被征地的农民。

在任何国家，迁都都是一场异常浩大的工程。在20世纪的后50年里，巴西、德国、尼日利亚、哈萨克斯坦等国的成功迁都，无疑在经验层面上鼓舞了韩国。

 《凤凰周刊》作者/陈祥  编辑/漆菲  

《任何一个方向都是黑暗》

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