两会时评丨增强地方立法供给的有效性和及时性
【核心观点】迈入新时代，站在新起点，上海地方立法应当把握新使命，开启新征程，探索新实践，展现新作为，把进一步增强地方立法在制度供给方面的有效性、及时性作为攻坚克难的聚焦点
放眼世界各地竞争战略，法治作为人类政治文明的重要成果，在人类社会治理中发挥着不可替代的作用。立法作为依法治国的源头，更是衡量一个国家、一个地区、一个城市法治化水平高低、核心竞争力强弱的重要指标。十一届市委三次全会提出要使法治成为上海制度竞争力的核心标志，将突出制度供给作为今年上海工作的着力点之一。李强书记在讲话中指出，制度供给是通过法定程序设立和创新行为规则的过程，其本质就是明确经济社会运行规则；从制度供给的角度讲，首先要解决有法可依问题，科学立法尤为重要；要针对经济社会生活中出现的新情况新要求，增强制度供给的及时性。
自1979年上海市人大及其常委会被授予地方立法权以来，共制定地方性法规253件，现行有效的法规180件；修改地方性法规209件次，已废止和自然失效的法规73件，地方立法基本涵盖了各个领域，对上海经济与社会发展起到了引领、推动、规范和保障作用。迈入新时代，站在新起点，上海地方立法应当把握新使命，开启新征程，探索新实践，展现新作为，把进一步增强地方立法在制度供给方面的有效性、及时性作为攻坚克难的聚焦点。
准确把握需求，确保供需对称
制度供给的有效性、及时性涉及社会对立法的需求、各类法律制度的不同功能定位、立法机关的供给能力等多重因素。就制度供给的有效性而言，首先取决于立法机关能否准确把握社会对立法的需求，这需要遵循科学立法的规律，加强顶层设计，加强地方立法的预
测研究。为发挥立法对经济社会发展的引领作用以及人大对于立法的主导作用，上海市人大常委会完成了上海“十三五”及更长时期重点领域立法需求的调研，这是一项基础性、全局性、前瞻性，乃至战略性的重要工作。目前正在推进的2018年立法计划和新一届人大的五年立法规划的编制工作将增强制度供给的针对性、有效性作为工作着力点，将在深入调研、广泛听取各方面意见的基础上，围绕上海“五个中心”建设、“四大品牌”战略，确定上海近期、中期、远期的立法需求。
增强制度供给有效性的另一个重要环节是加强立法的可行性，确保立法需求与供给相对称。上海市人大常委会法工委对上一届人大五年立法规划的完成情况进行评估。这项工作的重点是科学论证、审慎决策，对于相关立法需求，分门别类，精准发力、统筹推进，对于需要国家层面供给的制度需求，通过法定程序提请有关国家机关及时进行立、改、废、释，或作出授权决定，如自由贸易港区的制度需求；对属于地方立法层面供给的制度需求，区分轻重缓急，划出底线，给出一个相对明确的预期；对于适合于制定政府规章的制度需求，加强与政府相关部门的协调沟通。
用好立法资源，降低立法成本
增强制度供给的及时性，需要妥善解决立法需求扩张性与立法资源稀缺性、供给能力的有限性之间的矛盾。近年来，上海改革发展的步伐加快，对立法的需求有增无减，立法数量呈“井喷式”发展态势。与此同时，改革发展的牵引，导致地方性法规的生命周期缩短，法规修改的频率加快，这是全面深化改革新时期立法工作的新特点。在常委会会期不变的情况下，需要用足、用好有限的立法资源，降低立法成本。一是调整优化存量，控制增量，能修改现行法规的，尽可能不立新法；二是新制定法规，能采用“少而精”、“一事一例”的立法体例，尽可能不搞综合性的、“大而全”的体例。三是对于亟需修改的法规，聚焦突出问题，解决主要矛盾，尽可能采用打包处理的方式，根据需要和可能争取一个修法决定一揽子修正数个法规。
需要有战略眼光和战略思维
制度供给事关长远，需要有战略眼光和战略思维，准确把握大局大势。面临区域协调发展战略的新内涵新要求新任务，需要积极谋划长三角区域协同发展的制度供给。2014年，在上海的提议组织下，苏、浙、皖、沪四地人大常委会积极推动长三角三省一市大气污染防治协调机制的制度化，实现了我国区域立法协作零的突破。目前，这一合作已转入水污染防治领域，并建立了四地法制工作部门的长效工作机制。谋划长三角区域协同发展的制度供给，需要进一步开拓视野，对标“创新引领率先实现东部地区优化发展”的总要求，在深入调研的基础上找准建设长三角城市群、深化区域合作机制的制度需求，在更大的范围、更广的领域、更高的层次上推进长三角区域立法协作，以立法引领、推动、保障长三角继续在创新引领、转型升级、绿色发展、改革开放等方面走在全国前列。
文 | 十四届市人大常委会法制工作委员会主任、法学教授丁伟
编辑 | 小呆