多部门博弈环保大部制改革

文章导读

按照环保部的改革思路，最终将建立起“从再生产全过程着手，形成从山顶到海洋、从天上到地下的所有污染物严格监管制度和一体化污染防治管理模式”。

来源：第一财经日报  作者：章轲 陈益刊 刘展超

中国生态环境保护领域的改革路线图正逐渐清晰，但在环保部“从山顶管到海洋”的目标下，部门协调问题引发关注。

记者独家获悉，刚成立的环保部全面深化改革领导小组，已明确了生态环境保护领域改革的指导思想、目标模式、路线图和时间表。

按照环保部的改革思路，最终将建立起“从再生产全过程着手，形成从山顶到海洋、从天上到地下的所有污染物严格监管制度和一体化污染防治管理模式”。

这就涉及到“环保大部制”改革，以及近日各界热议的国土部、林业局、海洋局、水利部、农业部等部门相关职能并入环保部的问题。

甚至有外媒报道称，国土部可能被撤销，其部分职能将并入环保部。国土部相关人士就此对记者表示，这纯属空穴来风；还有接近农业部的人士告诉记者，农业部相关职能是否并入环保部还不好说，估计要谈判，可能要全面深化改革领导小组出面。

推进“环保大部制”

环保部全面深化改革领导小组组长、环保部部长周生贤日前在该小组第一次会议上表示，“10项生态环境保护领域改革”，将“分清轻重缓急，设定路线图和时间表，分层次、有秩序、积极稳妥地推进”。

按照环保改革路线图，眼下，在生态环境保护管理体制改革的大框架下，环保部正在对两大问题进行重点研究：一是建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度；二是独立进行环境监管和行政执法。

根据最新的管理思路，“污染物由污染源产生，通过环境介质传播和消纳，必须将三者统筹考虑”。

在将来的统筹管理框架下，环保部门不仅要对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物进行监管，还要对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。

为此，环保改革路线图明确“实行独立而统一的环境监管”，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，有效进行环境监管和行政执法。

但目前，我国的环保职能各自为政：污染防治职能分散在海洋、渔政、公安、交通等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；综合调控管理职能分散在发改委、财政、国土等部门。

“由于职能交叉，造成执法主体和监测力量分散，环保领域多头执法问题突出。”周生贤说。

2月10日，环保部官网刊发周生贤有关改革生态环境保护管理体制的讲话。记者注意到，在这篇讲话中，周生贤谈到了与目前环保部管理领域“毫不相干”的森林、湿地、海洋等重要生态系统的保护和修复问题，甚至用两大段的篇幅谈及“健全国有林区经营管理体制，推进集体林权制度改革”的问题。

尽管周生贤在任环保部部长之前，在国家林业局任职多年并担任局长，但多年来，环保部几乎从来不与林业沾边。无独有偶，周生贤在去年11月也曾公开谈及国家海洋局职责范围内的海洋生态系统保护问题，谈及国家林业局职责范围内的林业生态系统保护和林权改革问题。

“周部长的用意尚不清楚，但有可能是往‘环保大部制’的角度考虑。”连日来，记者接触的多名专家学者都有此猜测。

相关部委人士昨日也对记者表示，周生贤此番讲话，应该是有深刻用意的。这或许意味着，有关“环保大部制”的改革方案已基本定型，并得到了高层的认同。

在十八届三中全会上，中共中央总书记习近平就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时曾指出，“山水林田湖是一个生命共同体……用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”

习近平指出：“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”

尚需全盘协调

当前中国已进入环境高风险期，尽管形成了统筹管理共识，但却仍面临着众多部门职能交叉、权责不清的现状，部门协调问题仍旧突出。

“一条河几个部门，水利部管水，我们管岸。他们上不了岸，我们下不了水。就像那首歌，‘妹妹坐船头，哥哥在岸上走’。大家都在抢权，但一出事儿就先找环保。”环保部副部长潘岳此前表示，“我国要在环保上有所突破，上至国家战略，下到现行体制，都必须进行调整。”

记者了解到，对于“环保大部制”，在学界赞成者居多。上海交通大学环境资源法研究所所长王曦就撰文表示，现行《环保法》第7条规定，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理，它将环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门，即通常所说的“统管”部门。然而，在环境管理实践中，环保部门并未有效地行使统一监管职能，“统管”之权形同虚设。相反，“分管部门职能越位和缺位现象比比皆是”。

在此背景下，各界对于国土部、林业局、水利部、海洋局、农业部等相关部门中与环境保护相关的职能，有可能并入环保部，实质推动“环保大部制”的消息给予了巨大关注。

日前有外媒报道称，中国政府正考虑对各部委进行全面重组，可能撤销国土资源部，将其部分职能并入环保部。

对于这一消息，国土部相关人士对记者表示，这种新闻空穴来风，稍微有些判断力的人，都可以看出是不真实的消息。还有环保部官员对媒体表示，并未听说其他部门拆分并入环保部的说法。

事实上，去年11月20日的国务院常务会议曾决定，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由国土部承担，后者将负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。这个凸显部门必要性的决定发布至今不过3个月。

与此同时，有接近农业部的人士告诉本报记者，农业部中的环境保护相关职能是否并入环保部还不好说，“估计肯定有谈判，要交锋。如果职能划过去，可能要全面深化改革领导小组出面。”

目前农业部承担农业资源的环境保护工作，主要是管理农业面源污染防治工作、农产品产地重金属污染防治工作等。目前这些职能由农业部科教司资源环境处负责。

其实早在1998年，农业部就将农村环境保护职能划给当时的环保总局，而此次会否将其他职能划归环保部尚不得而知。

上述人士表示，之所以不同部门之间的职能划并难，是因为这涉及到部门利益。“庙大庙小涉及到部门权力的大小，但最关键的是政府该干什么，不该干什么。”

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