薛涛：找到市政环保领域PPP推进的六大障碍
PPP是否会由此半途而废？为什么从总理到众多部委高调推进却雷声大雨点小？新型PPP会不会成为BT和投融资平台的化妆舞会？市政环保领域除了建设部成功推进了十二年的“BOT”还能“整出什么花样”？北京大学环境学院E20联合研究院副院长/E20环境平台高级合伙人/E20研究院执行院长薛涛特别撰文，就此尝试给出了自己的见解。
来源：E20环境平台 作者：薛涛
对于近日获批的3.2万亿元的地方政府置换存量债券和16万亿的地方政府债务限额，还有同期发布的相关文件中对投融资平台的隐隐松绑之意，众人争论沸沸扬扬，尤其是其背后有PPP落地失利经济拉动回归老组合投融资平台重生的舆论更为牵动人心。
PPP是否会由此半途而废？为什么从总理到众多部委高调推进却雷声大雨点小？新型PPP会不会成为BT和投融资平台的化妆舞会？市政环保领域除了建设部成功推进了十二年的“BOT”还能“整出什么花样”？本文就此尝试给出了自己的见解。
一、投融资平台转型与PPP改革异曲同工
笔者认为，如果我们期许的PPP本身正如我们所说，不是以融资为要的话，这样的曲折实属正常并符合国情和事物发展规律：在目前地方政府和企业驾驭PPP的有限能力和不健全的法制环境背景下，PPP的发展必将有个曲折漫长的过程，而当前各项经济指标的下落压力又是中央政府必须面对的现实。
此外，按照“十二届全国人大常委会第十六次会议”中的要求，严格区分企业债券还是政府债券，严禁将城投债纳入地方政府债务的陈述，可以看到中央通过推进预算管理意图约束地方举债行为的逻辑依然继续保持，而财政部所推动发起的千亿级PPP基金也表露了其推进PPP的决心。
在2014年以来的逐项改革文件体系中，以“地方资产打包运营”，“混合所有制”和“地方国企市场化改革”等所推动的投融资平台转型，是和PPP呼应的另一方向的异口同声的举措，背后都是中央政府期许“市场配置发挥作用”的同一逻辑。其实，投融资平台如果能成功的市场化转型，一部分本就是我们所说的E20环境平台所发布的环境产业战略地图（见图一）中B方阵（地方公用事业国企）的由来，尤其对大家所关心的市政环保类的投融资平台。以北京排水集团被列入投融资平台被整顿并暂时丧失融资功能后的借机变革而获得些许发展空间为例，政府应该更积极地给予地方供排水和环卫公司发展契机，因为这本就是环境产业发展的一股力量。这类具备专业潜力的地方公用事业国企的健康发展，不一定就意味着和PPP冲突，而应该表现为E20环境平台发布的环境产业战略地图所描述的A方阵(PPP的社会资本方)与B方阵之间的正当竞争和共同发展。目前，已经做出典范的B方阵代表企业已经有不少，比如瀚蓝环境，比如上海环境，在提到他们的名字的时候，很难再与我们熟悉的略带贬义的“投融资平台”挂上关系。
图一：E20环境产业战略地图
我们认为，考虑到我国政体的特性，地方政府易仅对上负责，地方人大的约束力到位机制尚需时日来建设，为避免在以经济发展为中心的当前治理任务中地方政府行为反复异化（过去土地财政的过度和投融资平台的放大导致的地方债务风险和盲目开发就是一例），建立包括地方所属国企的市场化独立运行机制和PPP机制两方面在内的地方政府与市场化企业之间的相当独立、透明、合规、易于远程监控的关系，是本次发挥市场配置作用的改革的内在逻辑，因此，这点也让我们相信，PPP暂时的落地困难并不会减少中央政府在这个方向上推进的决心和努力。
二、推进PPP依然必要，但对症下药必须首先分而析之
即便允许投融资平台获得时间逐步转型，PPP的社会资本方依然是承担市场化重任的一支力量，否则无法根本性改变长期以来社会资本进入不畅、直接融资途径依赖性过高等传统问题，也无法发挥其成为地方投融资平台转型和国企提质增效的对标作用，而且也会影响行业成熟的重要指标之一—行业集中度的提高。近期有报道称已发布的PPP项目目前实际签约率只有13%，我怀疑在计算分子上扣除“伪PPP”，再考虑分母上添加还有未被正式认可或者胎死腹中的PPP项目，这个比例只有更低。PPP无法有效落地成为已成为引起各方焦虑的话题。
为解决这个问题，各方专家纷纷献策。其实，考虑到PPP的复杂性，大而统的概括分析PPP无法落地的原因和解决方案，很难达到目的。应该根据不同领域PPP的各自特点，分别研究并给予针对性的解决方案，这背后还必须有相关部委之间的高度协同。
三、“市政环保”领域PPP必须优先被推广
关于到不同领域PPP的重要性之间的比较和选择，笔者认为，考虑到环境问题的被关注度日益提高（与反腐并列百姓最关心的焦点问题）和环保本身的复杂性、巨额的历史欠账以及投资需求，环保领域应该在PPP的推广中排在优先的位置。
为什么采用“市政环保”这样一个合并的词汇，作为PPP的相关度恰落在这两个词汇交集的区域，且在这两个词汇背后的子领域本身就是高度重叠，比如城市给排水和黑臭水体治理，产业主体也是如此，为达成最终的目标------环境效果，市政基础设施和环境治理已经成为一个不可分离的系统，以至于必须将其统称为一个门类来分析。根据E20研究院发布的九宫格，与PPP高度相关的市政环保领域应该包括如图1左下角的四个子区域。
图二：E20环境产业九宫格
如图二所示，本文讨论PPP有关的市政环保范畴，是首先去除市政类的非环保部分，比如交通和燃气，供水相对特殊，由于产业主体无论A方阵还是B方阵均有涉及且与水体质量相关因此考虑在内，然后在范畴中补充环保类涉及水及固废的其它部分。大气环保领域被排除在外是因为既无市政设施存在，也无环境修复的任务，政府治理责任无法以PPP的方式为社会资本方所承接。
四、早在十二年前建设部能顺利推进排水、垃圾等PPP项目的原因
我们可以看到，在住建部城建司主管的市政领域中的部分子领域，其实一直是中国PPP最早成功大范围落地的主战场，早自2003年建设部所成功推进的特许经营改革，是国内最成功的PPP改革领域，尤其燃气、排水、垃圾三项最为成功且普遍（后两者属于前文所述市政环保的范畴，而供水由于水务一体化的普遍存在和与水环境的紧密关系也被一并纳入产业主体的普遍承接范围），这个可以在这几个领域，市场化项目运营规模中均超过50%来佐证。而其他PPP先期改革的领域（如电厂、大桥等），由于各种各样的原因，并未能成为主流。
之所以会形成如此局面，笔者认为有如下原因：1、作为市政设施具有的资产属性、付费主体的客观存在和稳定现金流相对比较容易对接资本市场；
2、由于市政设施资本体量适中，且分散在各市县行政主体负责，不易被大型央企分而食之，留下社会资本可进入的空间（对比最早的电厂PPP模式未能推广的原因之一），同时其规模又不至于太小到不能被资本市场所追逐（比如公交）；
3、时间点处于分税制改革演进中期，2003年建设部以提升效率为目的的积极推动与地方政府的急迫融资需求恰好默契；
4、特许经营中的燃气项目公益性的阻碍相对较小（对比供水和供热，燃气付费被居民认为是理所当然，因为没有公益历史不叫“自来气”），而本质上属于政府购买服务类型的PPP模式（我们认为与燃气、供热、公交和供水的特许经营的PPP模式有所区别）包括单体污水厂和垃圾焚烧厂等项目，与百姓公益相关度相对较低（此处所述公益相关度与近年来出现的“邻避效应”性质不同），易于推行（这也是导致供水市场化进程后期减缓的原因之一）。
五、市政环保领域PPP必须继续突破的方向和原因
正如前面所述，在目前包含“水十条”在内的各项文件及民意所带来的较大的环保压力下，各地政府在市政环保领域均有很大的PPP合作需求，而在这种情况下，能以超越原有单体PPP模式（BOT等）落地的项目却极少。近期国家发改委公布的PPP示范项目中，我们看到被列入市政环保领域的其实均是十年前的标准特许经营BOT/TOT单体项目模式而已，总结来看，目前在绝大部分地区，仍未见到PPP项下对上述模式成功突破的普适性案例。
现在摆在面前的问题是，单体BOT项目的机会即将分配完毕，但是其运营状况（包括特许经营管理本身）尚有很大的提高空间，而同时政府又要面对更有难度的环境治理需求（仅“水十条”就涉及近5万亿元之多的投资，相当于本次人大批准的地方债务总额的三成）。因此，如果市政环保领域的PPP想有所突破，来实际解决环境问题，一方面需要提高单体PPP模式的运营质量和特许经营管理水平，另外则需要实现更复杂的“系统性PPP模式”，超越在末端市政设施领域成熟的单体BOT模式，体现依据环境效果考核的系统性和长期运营两个特点。
六、市政环保领域PPP推进的六大障碍
（一）重建设轻运营的背后是市政服务质量和环境质量的重视不足
重建设轻运营的问题广泛存在，PPP领域也无法幸免。举一个典型的例子，住建部特许经营模式设计中要求每五年进行中期评估的要求，这个在国际上PPP操作中非常重视的要素，在国内却被广泛的忽视了。E20环境平台承担得不多的几个国内特许项目中期评估中，最规范和有意义的当属澳门水司特许经营项目的中期评估项目，可以体会到什么是对后期运营的真正重视。
对于运营质量的缺乏重视不但阻碍了已经普遍推进的单体BOT项目经验总结和特许经营管理的进步，使投资人和政府双方仅仅聚焦于项目建设本身，也就带来了后续的恶性竞争的土壤；此外，这也从本质体现了地方政府环保的重视程度不够，也由此带来了后期政府支付信用的隐忧。
（二）行业自律和合作的缺乏导致恶性竞争频发
近期温州地下污水厂和蚌埠垃圾焚烧厂的低价投标引起了业内纷纷的争论。虽然中标人的扩张需求可以为此做出部分解释，但行业恶性竞争已然普遍是不争的事实。在环保要求日益趋严的背景下，在当前日益有更多的市政环保设施运行未能达标被曝光的背景下，政府对低价的追逐和企业的“夫唱妇随”的“圈地运动”一起逆向而动，为本已相对成熟的PPP单体项目的后期稳定运营前景打上了一个大大的问号。我们担心的是，这种情况的进一步恶化，必将影响PPP推进中的声誉，带来社会资本缺乏责任、市场化效率未见提高、环保安全相对更无法保障的负面舆论。
（三）环境效果的达成需要超越单体项目的更复杂的系统设计和通过示范项目来摸索
与以上局面呼应的是，越来越多的地方政府面对棘手的环境问题，已经不是简单建设几座市政环保设施可以解决的了。由于环境污染的历史积累和环境容量的消耗殆尽，设施的减排指标游戏已经无法满足居民的要求，移动互联又进一步放大了相关矛盾。随着当地政府经费投入的增大（无论是政府还是社会资本哪方负责建设和运营），环境效果的不能达成将更加激化居民对地方政府管理能力的不满。
因此，E20环境平台在五年前配合环保部所提出的环境绩效合同服务模式研究就是希望破解在PPP方式中，环保投入的简单工程化无法指向效果的顽疾。由于该模式需要前期充分的数据调查和分析、且有着商业模式复杂、系统设计要素多、项目边界模糊、绩效难以衡量和可识别的资产比例的下降等诸多难题，需要通过政策鼓励以环境绩效合同服务为模式的PPP示范项目来进行摸索总结，包括下述第四款在地方特许经营跨部门管理模式上形成突破，否则环境绩效合同服务将迟迟不能有效落地，导致系统性市政环境PPP项目容易回归简单拉长的BT工程化融资项目的旧有路径而导致无法实际解决当地的环境问题。
（四）部门之间的合作不畅妨碍了PPP在市政环保领域的经验继承和范围扩展
不同于轨道交通、保障房等其他PPP推进领域，环保是不多的涉及较多部门管理职责的领域，比如黑臭水体治理就至少涉及建设、环保、水利三个专业部门，体现了“九龙治水”的特征。我们可以看到，在本轮PPP的推进上，中央部委之间的合作依然尚未达到无间的地步。从一开始PPP在2013年的高调提出时就仿佛又一次横空出世，各类新文件新概念新方法体现锐意改革之余，却忽视了对住建部十年来成功经验和教训的总结、继承和提高，（近期作为主推PPP的财政部却发布了对市政领域PPP推进有消极作用的78号文，直到最近才与住建部又重新沟通也是一例）。这种情况很像我们的城市开发，由于顶层长期规划的缺乏，总是一轮轮的推动重来，忽略了对历史的尊重和延续。
在本轮PPP运动中，部委间各司其职尤其影响城市环境治理这一类“系统性PPP模式”的落地，这类项目需要在单体BOT的模式上扩展到复杂的城市环境系统，以指向最终的环境质量效果，却因此具有要素更广泛、系统性更强、边界相对模糊的特点，且往往涉及多个部委管辖范围的协调，需要中央多部委在顶层结构设计上的无间配合和充分设计。遗憾的是，目前看PPP的行动中，部委间合作的努力依然明显不足。而目前财政部推进的中央至地方的PPP中心，由于更多的出于本部门财政系统债务和支出管理的需要，离国际通行的PPP委员会模式尚有距离（在西方较为成熟的从中央到地方的PPP联席委员会制度中不但包含了专家和民意的参与要素，也包含了跨部门的协调职能），无法很好地解决上述问题。
在地方上具体项目中也是同样的情况。目前国内各地的PPP项目发动基本出于某一主管局，跨机构的协调作用最多只能在项目前期发挥部分作用。即便是简单如以往的单体BOT项目，几乎每个社会投资人，都对主管局在项目后期执行中协调其他部门的力度之弱有着深刻的体会，甚至都练就了“越俎代庖”的本领。如果涉及市政环保的非单体项目（部门职责交叉问题更加复杂，往往除了发改委和财政局，还涉及市政、建设、水利、环保、园林甚至卫生、安监、劳动等多个部门），部门的管理职责交叉和合作有间的问题就成为横亘在复杂的环保PPP模式落地上的一个重要障碍。这样的问题不但影响前期的模式设计，更会令社会资本对地方政府对PPP项目的后期管理的协调难度和长期信用抱有疑虑。
如果这个需求落在跨行政区域的范围，则更加复杂并导致流域治理的PPP模式更难设计，失去可以对接的单一的行政责任主体使其变成过了几乎不可能完成的任务。遗憾的是，恰恰又有相当一部分环保治理需求需要突破行政区域的限制。
（五）当前PPP中对经营性的追求与环境治理当前面对的主要矛盾不一致
我们了解到财政部在PPP机制设计中非常看重对项目的经营属性的开发能力（即附代的商业开发），希望以此降低地方政府的财政负担；而另一方面发改委系统甚至有纯公益项目不宜采用PPP模式的声音（关于这点当然是忽视了PPP利用市场化而提高效率的出发点而不值得继续辩驳）。笔者认为，为提高在市政环境领域的投资效率，PPP是非常适宜的路线，但必须接受其公益性占比极高的特点。这是由于市政环境项目的特点、治理需求大范围集中在老城区以及中国土地开发制度的一系列约束，导致其可以做经营性开发的空间极其有限。而与之对应的则是长期以来环保领域存在大量投资效率低下的现象，无论该笔投入来自地方政府还是社会资本。管网建设和管理水平低、污水厂的产能或工艺不合理只是其中一方面，湖泊河流治理中大量资金打水漂也是公开的秘密。
因此，通过极力鼓动环保公司努力从事经营性开发而获得的财政减负的金额，往往远远小于可能由于投资低效而浪费的环保方面的财政投入，且是数量级的差别。在无论政府还是产业主体核心能力在解决环境问题方面尚不足够专业的背景下，在以发挥企业本质所属的主观能动性为目标的PPP模式设计中过于强调经营性的开发，将导引社会资本方核心能力的漂移，毫无疑问是“丢了西瓜，捡了芝麻”的做法。将环保领域的PPP重点关注到环境质量改善方面的绩效本身（并不是完全不考虑经营性开发的问题，只是建议要放到附属的位置），是有关专业责任部门（环保部、住建部等）亟需与发改委、财政部达成的共识，并须将此贯彻到各地政府。
（六）地方政府支付信用依然是本质性的障碍
即便是PPP项下简单的市政设施BOT模式，我们也可以观察到地方政府的支付延迟时有发生。那么如前所述，大型的系统性环境治理PPP项目如果想突破传统BT模式重建设轻运营的桎梏，必须以长期运营作为基础并予以绩效考核（即前述的环境绩效合同服务模式），那么在这种商业模式里，由于前文所述的经营性开发空间有限，以及从单体设施扩展到系统性市政环境领域，即使采用打捆方式资产属性比例也将大幅下降、边界模糊和最终付费主体不明等诸项特点均显著呈现，为满足资本市场的融资需求，地方政府支付信用将成为最重要的落地依靠。
在这种地方政府契约精神不足的背景下，我们目前在市场上看到的趋势是更多具有融资能力和政府公关优势的大型央企国企（再加上政策性银行的合作）希望以此为优势抢得先机，但是一方面这样仅凭融资能力和政府公关能力获取项目而忽视环境系统治理能力的比较会削弱市场机制竞争选择的有效性，一方面可能也是另一种泛化的投融资平台类型的地方债务风险。因此，建设一个充分为资本市场所接收的政府支付和履约保障体系，减少融资负担而突出社会资本方环境治理能力的比较，是达成市政环境PPP最终有效落地的本质诉求。而背后所需的法制法规的完善，也将是一个任重道远却又必须且行且珍惜的过程。