《财经》年刊2017预测与战略：当环保产业碰到PPP
PPP的环保机遇得益于近三年各界对环境保护的空前重视，环保产业被赋予七大新兴产业的发展重任。那么，这一轮的PPP革命，对环保产业将有什么影响？环保产业发展格局与PPP的关系如何？PPP2.0时代，是国企还是民企的机遇？如何清除环保PPP的发展障碍?《财经》年刊2017预测与战略，E20环境平台高级合伙人、北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛为您解读。
来源：《财经》年刊 作者：薛涛
自2004年，建设部126号文--特许经营条例打开了PPP（政府与社会资本合作）在中国的第一次大批量落地的实践，深刻影响了市政公用行业的产业格局，后来者称其为特许经营时代或者PPP1.0时代。而当前，转由国家发改委和财政部共同全面推动的基础设施投资模式改革，被称为PPP的2.0时代。
PPP的环保机遇得益于近三年各界对环境保护的空前重视，环保产业被赋予七大新兴产业的发展重任，尤其气十条（《大气污染防治行动计划(2013-2017》）、水十条（《水污染行动计划》）、土十条（《土壤污染防治行动计划》）的发布。与此同时，十八届三中全会提出了“使市场在资源配置起决定性作用”的主张，随后，PPP在两年多的时间里被大力推进，发改委和财政部分别出台各类法规政策，包括国开行和农发行在内的专项基金也在大力扶持PPP项目落地。2016年10月13日，财政部第三批示范项目公布，万亿规模在随后的世界银行的会议上吸引了全球的目光。
那么这一轮的PPP革命，对环保产业又将有如何影响？
PPP的中国进程
说到特许经营，它是PPP在法国应用的一种主要形式（在其他国家各有不同选择），主要应用于城市基础设施的建设和运营。而PPP在中国落地的主要战场，则主要集中在地方政府事权层面。早在1994年，原国家计委推动了广西来宾B电厂等五个项目，开启了中国PPP模式的元年。不过，对比后来被建设部广为推广的污水和垃圾处理BOT类型的特许经营项目，来宾B电厂的特许经营模式并未能在随后被广泛推广，背后的原因，可以被理解为在供电，包括通信、铁路等类似领域，虽然同样属于公共服务，但由于其本身需要全国统筹的特点，最终被央企所垄断和瓜分，而地方政府所控制的公共服务领域，由于地域分割特点，没有形成大型央企集团的空间，因此社会资本在建设部的鼓励下有机会利用地方政府的融资需求而获得成长空间。
如果能理解到这一背景，那么，就会对2014年9月23日国务院发布的43号文对地方债务控制背后和PPP等方面的紧密联系有深刻的理解。不同于欧美国家的州县高度自治的模式，在中国中央集权的治理结构特点下，中央政府需要管控和负责兜底地方政府的各项行为。43号文的发端就是中央希望控制地方政府债务问题，典型的仅仅依托地方政府的财政担保进行投融资行为的投融资平台融资模式和BT模式都被财政部明确叫停。除推行PPP以外，财政部还通过发行地方债和安排专项基金等更可控的方式，对地方债务进行置换和路径替代。
这就是从央地政府关系角度来理解中国的PPP的发展情况，从这个角度看去，PPP在中国被赋予的一项特殊责任：对地方债务的控制和对地方政府投融资模式的深层变革，并希望由此将地方政府从开发型转向服务型，这是中央支持推动PPP改革的出发点。与此对应的是，同期实施的《环保法》也是中央政府通过立法明确地方政府的环境责任，气、水、土三个“十条”实际上是中央政府为治理环境，给地方政府下的菜单，埋单也以地方政府为主。除了从央地关系来分析以外，PPP模式还受到部委关系和公私关系（企业所有制关系）两方面的影响，笔者称之为理解中国特色PPP的三大关系。它们影响着PPP在中国落地的发展路径，后面还会有深入的分析。
近三年，由发改委和财政部争相努力推动的PPP2.0，可谓推动级别提高了，推动政府与社会资本合作的词汇，多次明确出现在国务院的相关文件中；其次，这次几乎所有的行业主管部委均不同程度参与了PPP的推动，PPP的相关文件经常联合二十多个有关部委发布；再次，由于地方债务越来越被关注，本次PPP的推动与地方融资平台的整顿紧密相关，甚至隐隐还要兼顾保障基础设施投资和GDP增长的任务；最后，由于上述种种原因导致PPP的应用范围大大被扩充，政府购买服务的PPP模式(PFI)中大量纯公益类和非运营类的项目，如市政道路、地下管网和黑臭水体治理等也被扩充到PPP的范围。不过，这也带来争议，因为这类项目融资目的突出、工程量巨大而运营属性不突出，被部分人质疑为本质上有点类似被叫停的BT模式的拉长版。
好消息是随着财政部的PPP项目库日趋完善促进了信息公开，尤其三批示范项目为研究中国的PPP提供了更好的数据样本。PPP项目落地比例逐步提高，前两批至今已落地约50%，这意味着金融机构和社会资本一起，在观望中逐步开始适应和参与PPP这个地方政府的新融资方式，虽然为此做出的调整并不容易和顺风顺水（参见图1）。
同时，我们要看到，虽然后期民企参与PPP的比例有所提高，但在大型项目和项目总金额上，国企依然具有明显的优势（参见图3）。
环保产业发展格局与PPP的关系
虽然统计口径存在交叉，但还是可以估算出在上述三批财政部示范项目中与环保产业相关的约有40%左右，分布在市政、水务、园区开发、环境等几个重要的领域（参见图4）。而要理解这些项目的落地对环保产业未来将产生的影响，需要先了解环保产业的构成，以及从历史看PPP1.0的特许经营是如何促进了环保产业的发展并同时深刻影响了环保产业的格局。
环保产业服务的主要领域可以按图5所示简单划分，在5-7格所在的工业领域，除了需要被授予特许经营权的园区工业废水处理和危废处理业务以外，直接为工业企业服务的工业“三废”治理并不属于PPP的范畴。因此，PPP所应用的环保领域主要服务于下图标示的1-4四个区域，这些领域是以地方政府为直接付费主体（虽然最终是居民或纳税人承担费用）的领域（参看图5）。
十二年前建设部所推广的PPP1.0即特许经营时代，为推动地方政府事权范围内的城市基础设施建设为目标，着力点主要是城建司所管辖的市政六项的范围，特许经营能够大范围落地的项目主要分两类，一类是直接面对用户经营和收费的公共服务部分，包括供水、燃气、供热和公交，一类是本质上属于政府支付费用的基础设施运营项目---主要与环保相关，包括污水和垃圾处理（落在图5的3和4格）。十多年的市政特许经营改革对环保产业的主要影响，是政府将环境基础设施的投资运营交由市场来完成，形成了一个以投资运营环境基础设施为主营业务的重资产环境服务集团，并由此重构了环境产业服务供应链条。这个过程类似政府将房地产开发的责任交给市场来完成，由此培养了资本能力突出的房地产开发商群体成为行业的龙头（参见图6）。
E20研究院将上文中所述的重资产环境集团定义为环境产业地图A方阵，包括北控水务、光大国际、首创股份、锦江环境等企业，经十多年的发展，大部分水与固废领域的大型上市公司都从它们中产生。此外，E20将环境产业分为ABCD四方阵组合，除由特许经营促生的A方阵以外，B方阵指的是同样在地方提供环保公共服务并经过市场化转型的专营性地方国企，C方阵指的是为前两个方阵或者工业企业提供工程总包和技术集成方案的服务公司，而D方阵则是环保设备制造商。（参见图7）
据环保部2011年对全国环保企业的普查数据和后期的更新资料所显示，全国有5万余家环保企业，总营业收入大约一万亿元，但其中营业收入在1000万元以上的不足10%（参见图8）。
环保产业高度分散的格局，除了环保产业服务领域本身分割严重的特点外，确实和环保监管不到位和关系市场带来的地域分割有关。如每个省区，甚至每个市县都可以因为有较好的政府关系生存几家小的环保公司不被更优秀的外来公司所吞并。但笔者相信，随着产业成熟度的提高、环保监管的逐步到位和竞争环境的逐步公开透明，行业兼并和集中度提高不可避免。
特许经营的改革和A方阵的壮大（行业集中度明显在提高中），使越来越多的市政环保基础设施的采购由政府手中转交给了A方阵的手中，根据近几年的数据，新建污水处理厂已经有47.3%是由A方阵来负责投资建设，而新建垃圾焚烧厂则达到了67.5%。图9和图10可以看到已运营项目的总规模占比。前文所述的面对这部分市场的CD方阵的行业集中度的问题，正由于这种竞争格局的变化而发生变化。可以看到，A方阵与政府根据特许经营服务合同结算的模式，当然会促进A方阵企业选择更有性价比和竞争力的供应商，甚至B方阵正在进行的政企分开和市场化（以北京排水集团为例），也会同样促进C/D方阵的优胜劣汰和集中度的提高。经过十多年的发展和A方阵的壮大，再加上一个未来将日益显著的因素---环保监管的日益趋严（由此给A方阵在严格执行排放标准方面带来的压力，影响到他们对供应商的选择态度），这方面对CD方阵的影响将在近几年开始逐步显现。
当前，在PPP2.0时代更高规格的推动，一方面彻底确认了十几年前特许经营改革所带来的产业格局，另一方面也在将其范围进一步扩大。
首先，将有更大比例的污水厂垃圾厂等单体设施选择PPP模式建设，这些都是目前PPP项目中被认为最优质，竞争最激烈的项目；其次，伴随环保标准提升，一些新增的市政环保设施建设需求（主要在固废领域）也在被PPP模式所承接，包括餐厨厂（处理餐厨废弃物和地沟油）、厨余厂（处理垃圾分类后所得的厨房湿垃圾）、卫生厂（处理病死牲畜）等；第三，固废领域前端的环卫收运体系也在市场化之中，启迪桑德、北控水务、云南水务等都希望在此找到发展机会；第四，中小城镇和农村成为被积极开拓的第二战场，不少社会资本积极在村镇的污水和垃圾处理方面寻找扩张的机会。
最后也是最重要的方面是，如果说上述领域大部分项目的基本模式和PPP1.0时代差别不大，那么，项目规模最大、最受关注、带有一些争议，也对环保产业格局有所冲击的，是市政和环境相结合的城市水环境流域治理打包的市场（图5的1+3格）。住建部和财政部共同推出的海绵城市示范项目强调了以PPP方式的优先选择，而环保部牵头编写由国务院发布的“水十条”要求的2020年基本消除城市黑臭水体的要求，给住建部和地方政府很大的压力。而由此带来的一批金额巨大的PPP2.0项目的密集推出，显示了PPP在环保领域的应用，正在从市政和水、固所定位的二区域（图5的3和4格），向包括环境修复在内的四区域（图5的1、2、3、4格）扩张的过程，由此对环保产业的现有格局，产生了进一步的影响。
PPP2.0时代，是国企还是民企的机遇？
城市水环境整治项目的难点在于，系统复杂，需要有效集成的技术，具有各地情况不同、治理方案差异大（俗称一城一策），且绩效考核要求高。如果采用PPP方式，那么出于系统集成和绩效考核的要求，项目规模很大，这对社会资本方融资要求会很高，如2016年的海口和北京通州的流域治理项目，总投资单包都是10亿元到30亿之巨，远远超过常规特许经营项目规模。在这样的系统包里，可运营的具有收费模式的污水厂单体项目投资占比很低，因此，这类项目更像英国PFI模式，即政府购买服务的PPP，公益性强，基本依赖财政支付，因缺乏以量计费的基础，以及治理效果不易保证的问题，同时，这些项目还款时限按财政部要求至少要长达十年，很多往往还涉及到二十年以上由此会产生地方政府的支付信用问题。
这类项目的PPP方案设计，不得不制定了以项目投资收益率为主要依据的回报模式（不同于特许经营中按约定最低供应处理量结算付费的模式）。由于面对后期地方政府还款风险，社会资本更倾向于尽量在前期工程阶段利用工程利润回流的方式尽早收回投入，因而这种项目被一些人指责并未超越BT模式的内在逻辑（重工程利润和融资，不重视后期运营和实际效果）。
由于上述特点，有经验的的大型工程性央企和园林公司在这类项目中具有一定的优势，而前者的攻城掠地却引发了环保领域“国进民退”的争议。说到“国进民退”，就需要先分析五万家环保企业的所有制分布情况，CD方阵是以工业企业为付费主体的治污企业，以及为A/B方阵提供应用在市政领域的工程和供货服务的企业，以中小型私企为主，国企相对迟缓和回避风险的决策机制，使其在C/D方阵内表现平平，因为这两个方阵的企业是需要在商业开拓、技术复制和创新上具有灵活多变的能力，因此，除个别依赖大型工业国企的保护伞而生存的环保公司除外，国企在这两个领域并不突出。B方阵属于地方政府所控制的专营国企逐步市场化转变而来，均为国有企业；A方阵是行业集中度最高的企业群，由国企、大型民企和两家主要的法国外企构成（威立雅、苏伊士中法），和特许经营发源法国不无关系。
实际上，环保领域的“国进民退”现象，主要指的是在A方阵的国进民退，这种现象并非在PPP2.0时代才出现，特许经营时代的后半程已明显出现：以投资运营为核心优势的A方阵企业发展模式本身，国企就有其在融资和品牌方面的优势，这和国有体制的金融系统有关，以及国企被地方政府视为更有责任。不过，据E20研究院分析，并非所有国企都能获得领先，只有在公司治理结构和绩效激励方面与市场接轨的国企（如北控水务和首创股份），才能在这样的竞争中脱颖而出（参见图11）。
正如笔者分析所见，如果那些市场化程度高的国企，具有积极的竞争意识和服务能力，通过公平的竞争来获得项目，而其通过PPP模式所提供的公共服务的质量和效率能够带来显著提高，“国进民退”本身就不应该成为PPP被指责的原因。当然，在PPP项目选择社会资本的竞争环节是否透明公平、是否存在所有制歧视应该被高度关注。近期发改委、财政部均下文明文禁止这种现象。此外，逐步改变目前金融系统明显有利于国企的放债偏好，也是改善PPP领域“国进民退”的根本所在。
如何清除环保PPP的发展障碍
除了警惕“国进民退”现象，环保PPP还应重点改善以下四个方面的问题：
第一，在类似城市水环境治理项目PPP项目中，需高度关注后期项目执行的实际绩效效果。而笔者最担心的是，在指标考核时未能达到约定要求的风险，一方面地方政府面临“水十条”时间表的考核而不能达标的尴尬，另一方面社会资本面临无法收回投资的风险。
目前，发改委和财政部规定的采购程序，城市水环境治理PPP项目，都是由政府聘请PPP咨询公司及行业专家来完成技术方案和其他必要程序，到社会资本参与的竞争环节，一方面时间非常紧，一方面采购纪律要求严格必须按照当前流程执行，这两个原因都导致目前对社会资本的采购竞争环节的技术评审容易流于形式，仅仅成为比拼收益率和价格的表面文章，即不能考核社会资本的技术能力，也不能提升本项目的技术方案，甚至出现某些中标的社会资本再向社会征集技术解决方案的现象，这些都背离了PPP的本意。
由此笔者建议，对于这一类特殊的PPP项目，当地方政府即便加上PPP咨询公司和行业专家也不能制定有水平的技术方案的，应该参考世界银行的两步招标程序，让社会资本有机会同时也是被要求更早地参与到技术方案制定中来，既考察了社会资本的技术集成能力，也帮助政府方提升了技术方案水平。这种模式在笔者担任行业专家的宁波世行贷款厨余PPP项目（财政部第二批示范项目之一）中有了初步的尝试，取得了一定的效果。
第二是低价现象。目前市场化PPP项目的平均价格大约是政府直接给予其所控制的地方专营公司的不到一半。过低的价格带来了后期环境排放的风险和PPP双方合作的不稳定因素，如垃圾焚烧价格近几年逐步走低。简单而言，低价竞争来自普遍资产荒下过热的竞争、简单可重复的商业模式、后期谈判调整的可能性，以及环保监管不到位的偷排可能。
应从两个方向入手解决这一问题，一方面加强环保全过程监管，另一方面强化信息公开，无论是竞争环节，还是后期执行中的PPP服务价格调整和支付情况，尤其包括环保设施的排放数据等，都应接受公众监督，只有这样，才能从源头逐步杜绝低价竞争的非理性现象。
第三，地方专营公司的前途。在这一轮的PPP改革中，有一个群体的发展容易被忽视，那就是B方阵的国有企业。在一二线城市，作为B方阵的排水集团和环境集团，其专业能力未必弱于社会资本，我们应该将其与传统的投融资平台区分开来，发挥其融资能力和专业能力的双重优势。正如43号文所要求的，划清政企界面是B方阵企业发展的关键所在，此外它们也需要建立良好的决策机制、管理机制和激励机制，当然，如何协调其转化为市场化企业的盈利追求和公益保障属性之间的矛盾，以及如何看待AB方阵之间的竞争关系，就需要对整个市政环保公共服务的改革进行顶层设计。
最后，是公共服务改革的顶层结构问题。目前的PPP的推进，从基本原理上，是向服务型政府推进，推动小政府大市场的建设，从具体节点上，又需要兼顾地方债务控制和吸引社会资金保障GDP增速这一对看似矛盾的当前目标。而PPP的核心指标，则是推动公共服务供给效率的提高。目前的情况是，大家更关注的是与PPP相关的资本供给和基础设施建设效率，对整个公共服务的顶层结构尚未给予充分的重视。顶层设计，需要结合的是财税体制的改革、公共服务的价格体系、央地两级的财权事权分配、政府的监管模式、公众的参与权和信息公开等方方面面。因而，推动PPP的发改委、财政部应更多地协调各行业主管部门和行业专家，分行业深度摸索PPP的各自规律，并予以针对性措施提高项目绩效水平。
深度改革牵涉方方面面，相对复杂且任重道远，但信息公开却可以先行，据笔者所知，关于环保监管和PPP方面的信息公开的推进，一直在路上，我们希望能够更快落地，更彻底的落地。
薛涛
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