经济观察报：扼住PPP的下一步？ 财政10%支出极限何解
2015年，财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中强调，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。一个10%的财政支出上限指标，没想到在两年后会遏制住PPP推动的咽喉。
来源：财税大观 作者：江湖之远
一个10%的财政支出上限指标，没想到在两年后会遏制住PPP推动的咽喉。
一位PPP的从业人士对经济观察报表示，因为10%的指标的存在，现在的PPP项目都要排序列，哪些项目优先，哪些项目排后，还要设计项目期限时间长短，时间长的话可以压低每年的支出额度。同时也会影响到项目的落地速度，尤其是西部地区比较严重，现在对PPP项目的接触也没有那么频繁，因为有了这个指标存在，接触之后也不能去做项目。
在2015年财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”
经济观察报从相关人士获悉，10%并不是一个比较死的指标，为什么在开始的时候设定10%，主要是因为在推动PPP规范发展的时候，以前政府投资的项目，其中可以借鉴的经验比较少，在之前政府投资了大量的项目，但是并没有形成一个项目库，进行总结。
“现在来看，10%的指标只能是一个相对安全的指标，是想告诉社会资本在这个指标体系内投资是相对安全的。10%的财政支出，其实更多的是一个对于PPP社会资本回报的托底，社会资本要变的更聪明，从项目本身获得回报，而不是依靠财政资金。”上述相关人士对于经济观察报表示。
大岳咨询总经理金永祥看来，首先财政设定一个上限指标是非常必要的，财政不能将财力都匹配到PPP项目上。
那么，现实中各省市的财政能力是否能够承受如此庞大体量的PPP项目？在财政可持续的前提下，还能再做多少PPP项目？
问题
对于10%的指标，记者采访的多位专家认为，指标不够灵活，上限指标是应该改有的，但是应该因地制宜，不应该统一各地都为10%。
E20研究院执行院长薛涛认为作为设置10%PPP红线的含义，是在于大规模广范围推进PPP的初期，用于防控地方债务风险，当然也包括对PPP本身不成熟的风险的控制。那么，在当前个别城市有可能已经突破红线的情况下，讨论是否有必要提高红线阈值，或者采取其他方案，则也应基于上述两个方面在当前情况下的分析。
记者从政府及财政部门网络公开信息查询得到各省市2015年度一般公共预算支出决算数及PPP中心公布的PPP项目信息中可以发现，现在部分省市的财政支出10%的指标的已经用完，而不少地区还有大量余额，操作PPP项目的空间还很大。
回报机制比例数据均简化按照全国所有PPP项目的三种回报机制的项目金额占总投资的比例计算。分别是使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴三种。
财政部数据显示，截至2016年10月底，按照三种回报机制统计，使用者付费项目4,518个，投资额4.3万亿元，分别占入库项目总数和总投资额的43%和35%；政府付费项目3,214个，投资额3万亿元，分别占31%和24%；可行性缺口补助项目2,739个，投资额5.1万亿元，分别占26%和41%。
政府付费和财政可行性缺口补贴的项目占据了财政部PPP项目库项目的57%，投资额占据了65%。
更重要的是财政部认为政府付费类和可行性缺口补助类项目的投资额比重比6月末增加5个百分点，结合6月末该比重比3月末略有提高可见，需要政府付费和政府补贴的项目比重正逐渐提高。
这也意味着10%指标的上限将会逐渐成为各个地区推动PPP被限制的问题。
薛涛认为，现在面对的问题首先是，地方PPP支付责任统计和约束是否准确，才能判断10%的红线超过的实际情况。目前有些地方做财评，存在政府未来收入估算虚增，或者隐匿部分PPP支付责任的情况，希望通过刚公布的PPP信息公开管理办法来制约。此外，通过政府购买服务方式绕过PPP，当然是性质更严重的问题，需要严查防堵。
其二，当前PPP的发展程度然不够成熟，因此避免过快过大的PPP的增长，依然是冷静的判断，由此，广泛普遍的放开10%的红线，笔者表示不能支持，将危害PPP的可持续性增长。
“最后是对于不同的地区，其未来财政可承受力的增长前景也是不同的，目前操作的PPP的实际水平也是不同的。这也确定了对10%红线不易全面放开的基础。”薛涛认为。
如何改变
10%的指标要不要突破？指标如何修改？
对于10%的指标，金永祥认为，是不是10%，不同的地区应该有弹性，因地制宜。
薛涛认为应该严格执行10%红线为基础的PPP财评和范围控制，通过信息公开彻底摸清地方政府PPP项下支付责任，并堵住政府购买服务买工程的漏洞。
“PPP前期项目操作规范、进展顺利、且PPP项目确需上马的地区，授权省级部门批准作为试点突破10%红线，并强化突破类项目的后期评估。”薛涛告诉经济观察报。
但是在金永祥看来，更重的是需要进行费价改革，来突破10%的问题。金永祥认为现在公益类PPP项目中的政府付费或者可行性缺口补贴是对穷人与富人的一起补贴。
“需要改变的是将PPP项目付费的价格提高到市场的价格，这样就会减少财政付费的空间。富人和穷人在一个基本面上付费。而节约出来的财政资金定向补贴穷人，这样也就不会是富裕人群和低收入人群一起享受财政补贴。”金永祥告诉经济观察报。
据经济观察报了解到，10%的指标做修改的可能性并不大，上述相关人士认为，在PPP项目几种机制中，财政补贴和政府付费可以统为公共资金的使用类，而此外还有资源和资产类的项目。
“长期依靠财政补贴+现金流的回报机制会制约PPP的竞争发展，要让社会资本从关注财政补贴到关注项目本身的效益回报，也就是现金流和资源、资产的回报中。”上述相关人士告诉经济观察报。
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