王立章：地方国有水务企业混改路在何方？（附绿媒榜）
国企混改，任重道远，地方国有水务企业涉及民生，更需稳步推进，借鉴“淡马锡模式”在二级公司层面进行混改，有望实现地方国有企业“做强做优做大”。
来源：中国水网 作者：王立章
E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长王立章
习近平总书记高度重视国有企业改革发展，多次做出重要指示批示，特别强调要“做强做优做大”国有企业，使其在生态文明建设中承担更加重要的角色、发挥更加重要的作用，因此如何促进国企更快发展具有十分重要的现实意义。
一、国企改革现状
在我国经济社会发展进程中，国企一直扮演着一个特殊的角色。谈论中国经济的过去与未来，都绕不开一个特殊对象：国企。改革开放三十多年来，国企改革的呼声也一直没有消失过，但是这么多年“摸石头过河”的国企改革，除了盘子越做越大，规模越来越大，由于管理者缺位、体制机制不灵活、效率不高、产权主体不清晰、治理结构不完善等制约因素，实力和能力却没有同比增长。数据显示，国企占用了中国全社会70%的资源，即我国国有企业资产占全社会企业资产的比重约为70％左右，但只创造了大约30%的GDP。来自各种不同角度的数据分析均表明，70％的国有资产比重和30%的GDP 比重，接近实际情况。考虑到1978年改革开放开始的时候，我国国有企业资产占全社会企业资产的比重约为90％左右（另外10%的比重为集体所有制企业资产），经过了38年时间，到了现在，这一比重仍然高达70％，年均只下降0.4个百分点稍多。
可见，国企混改路还很长，同时国有资产也完全没有发挥其应有的作用，没有先做强做优而先期追求做大，就象一个人虚胖一样，竞争力和实力明显受限，特别是目前经济下行时期，全球经济萎缩低迷的状态下，由于“强”和“优”的不足，国企经营下滑明显，数据显示，2016年一季度，国企营业利润总额同比下降13.8%。其中，央企同比下降13.2%，地方国企同比下降15.8%，国有经济占比巨大的辽宁省， GDP出现负增长，前1-5月，国企利润总额8373.9亿元，同比下降9.6%。与此同时，据媒体报道：一批国企员工无工资可发，无工作可做；一批生产就亏损，但停产死得更快的国营钢铁企业则又重新点火恢复生产；一批国企甚至央企债务违约；东北全面衰落和国企在几乎各个领域占绝对垄断地位的畸形经济结构不无关系。
地方国有水务企业也是一样，水务企业作为传统行业企业，普遍历史比较久。原来水务企业都是事业单位，好的基础是存在的，但弊端也很明显，缺的不是钱，重点是机制不活、效率不高、动力不足。特别是供水企业，不做供水，就没有主业，如果只做供水，企业将来的发展就会受到限制，目前有些地区已经出现供水量增长落后GDP增长，且差距还在加大，甚至看到了未来几年发展的天花板，可能会出现负增长，这给企业敲响了警钟，不进则意味着退，这种紧迫感和危机感迫使水务企业无论是从内部还是外部，改变都是当务之急，目前个别水司实现了混合所有制股权改革，但也是步履维艰。
为此，2016年9月，国务院出台了《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，明确指出“发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措”，并提出了“政府引导，市场运作；完善制度，保护产权；严格程序，规范操作；宜改则改，稳妥推进”的32字原则，2016年以来，20多省份出台了国企混改意见，但推进情况不容乐观。
二、国企改革问题
国企改革，上热下冷，中央出了很多文件、开了很多会、做出诸多指示、批示，下面却没有办法动，特别是地方国资直接下属的地方企业，直接在一级企业层面推进混改还是存在诸多问题。
1、 资产规模相对较大，产权结构和界面相对复杂，一般的社会资本很难激活；
2、 目标多元，要行政要和谐，要效益也要就业，要做大也要做强……但基层做实践的根本没办法同时满足这么多要求，难以推进；
3、 机制不灵活，国资方管人、管物、管事、管资本，什么都管， 社会资本望而却步；
4、 资产评估相对复杂，国有资产流失风险大，因此推进周期长；
5、 所属行业复杂，有完全竞争的行业，也不乏国家规定的重点行业和关键领域，产生资产分割和股权比例设置的新问题。因为《意见》中规定完全竞争行业不要求国有控股，而国家规定的特定行业则必须国有控股；
6、 一旦混改效果不佳，带来的风险大。地方国企一般都承担部分政府的职能或服务，特别是环境类地方国企，涉及民生问题，一旦改革出现问题，则直接影响人民正常生活；
7、 员工持股和股权激励很难实现，员工积极性很难激发，社会资本方兴趣锐减。
江南水务在混改上算走的比较早的，直接在江阴水司层面进行混改，但股权激励一直没有实现。2015年9月21日，第五届董事会第二次会议审议通过了《江苏江南水务股份有限公司2015年限 制性股票激励计划（草案）及其摘要》、《江苏江南水务股份有限公司限制性股票激励计划实施 考核管理办法》、《关于提请股东大会授权董事会办理公司限制性股票激励计划相关事宜的议案》 等议案，并于2015年9月22日在《中国证券报》、《上海证券报》、《证券时报》、 上海证券交易所网站发布的公告，但目前尚未获得有关部门核准。江南水务也深知，把企业的发展与员工特别是高管团队的利益捆绑，对企业的发展具有积极的影响，但股权激励在江南水务目前的股权结构状态下是很难推进的，目前公司依然在努力推进着。
三、国内外案例
（一）曾经的朱氏国企改革
差不多20年前（上世纪90年代末），我们面临着同样的问题：国企问题积重难返，面临严重困境。总理朱镕基抱着“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我将勇往直前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已”的决心，顶着一批职工下岗的压力，以雷霆手段，进行了大刀阔斧的改革，通过“抓大放小”、“股份制改造”、“兼并破产”、“终止重复建设、清除产能过剩”、“裁撤冗员”等改革，实现了国企“三年脱困”（1998年、1999年和2000年）的目标，也相当程度上扭转了国企大面积亏损的问题，但同时也带来了社会动荡，后遗症一直存在。
（二）撒切尔夫人的全面私有化
撒切尔的做法并不复杂，大刀阔斧对国内各大国有企业和垄断部门进行私有化。除了铁路、邮政两个系统外，几乎所有关键部门的要害国有企业都被列为私有化目标。采取的私有化形式，则包括整体出售、拆分售股给公司员工和上市三种。通过这个“战后英国经济和工业结构最重大、最激进改革之一”，英国达到了通过用市场调节代替政府和文官制度直接干预经济活动，提高经济效率，增加市场竞争，最终建立起人人拥有股票的“股东社会”的目的。
（三）新加坡的“淡马锡模式”
所谓的淡马锡模式是指新加坡淡马锡控股公司的经营方式。新加坡财政部拥有淡马锡100%的所有权。在强大的行政权的控制下，淡马锡通过政府放权，不干预企业经营决策，以及高效完善的经理人制度，提高了团队成员的积极性等措施释放企业管理潜能，特别是对下属公司控股方式高效灵活，选派高层人员进入下属公司参与其管理与决策，同时又避免参与下属公司的日常经营管理，这种机制设置使淡马锡能够间接管理其下属部门公司，也能使其下属公司充分保持发挥自主性和创造力。这种设置避免了经营扭曲又赢得傲人的业绩。
（四）国内的类“淡马锡模式”
1 北控水务的模式-国有+民营+港股
北控水务作为北京地方国企北控集团的二级公司，在混合所有制改革上，明显比其它大国企甚至央企快了一步，其“国有、港股、民营”的类“淡马锡模式”， 实现了地方国企的做强做优和做大，“国有、港股”不用说了，民营则具体体现在决策机制、激励机制和考核机制，最重要的是在决策机制上，北控集团对北控水务主要是控股关系，决策上不会过多干预，这很类似澳门水务的模式，即将资产所有权和经营权分离，资产还是政府所有，但经营权下放给管理层来做。在股权激励方面，北控水务也做的比较早，在收购中科成之后，便统一薪酬体系，完善激励机制，管理层股权激励和股票期权的设置，直接激发了整个团队的积极性，已连续6年位居水业十大影响力之首。
2 云南水务的模式-国企+民企+港股
2011年云南水投通过公私合营与碧水源设立的云南水务产业发展有限责任公司为地方国企混改开创了另一个模式。其国有控股民营资本经营、引入职业经理人、设置股权激励等措施，不仅为地方政府带来了新的产业和新的技术，并能协助解决就业等问题，合资公司注入民营企业的活力，提高项目服务水平，业绩飙升明显，最终于2015年5月27日在H股挂牌交易，首日即成功募集了超19亿港元的资金，也实现了地方国企通过二级混改做强做优和做大。
3 北京排水集团模式-国有+基金+资本
2014年9月18日，已有40年历史的北京排水集团有限责任公司（下称北排集团）完成了关键一跃，惊动了水务市场。北排集团与国投创新投资管理公司（下称国投创新）签订协议，双方决定组建合资公司——北京北排水环境发展有限公司（下称北排水环境），根据协议，北排集团将旗下污水处理、再生水利用和污泥处置等板块的核心资产作价70亿元，装入北排水环境，国投创新则以30亿元现金入股。北排混改借力基金引入社会资本，这在基础设施和环保领域很不多见。此外，北排水环境出资30亿元，与中国工商银行和上海浦东发展银行共同发起规模为100亿元的国投水环境（北京）基金，并邀请全国社保基金参与其中，为北排水环境未来新建和收购污水处理厂提供资本金。
表面上看，北排这次改制是基于履行《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013－2015）》交给北排的任务目标，其实更深层次的是市场化改造。北排虽然掌控主城区主要污水处理厂，但由于体制原因，是典型的市政服务企业，有浓重的事业单位色彩。此前北京市财政局是按照财政拨付程序，预算经审核后拨款，企业收支基本是“打个平手”。因此要想发展并走出北京，开发全国的水务市场，必须改制。
起初，北排方面并不认可国投创新的方案，认为市场化步伐太大，北京市政府方面不会轻易接受提案，北排也没办法适应急速的转身，为此，双发经过一年多的谈判和交流沟通通过观念碰撞与转变才达成一致。为了能在短时间内实现市场化转型，突破北排集团内部非市场化因素限制，合作公司首先“去行政化”， 供职于北排水环境人员的行政级别完全被“剥夺”，没有局级、处级，只有总经理和经理”，此外，管理层股权激励计划也纳入考虑之中。
2015年之前，北排水环境集中精力履行《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013－2015）》，污水处理规模翻了将近一倍，同时进军外埠市场，目标是从区域性的水务公司发展为千万吨级的全国性乃至世界级水务集团，最后登陆资本市场，届时国投创新可实现退出。北排二级混改后登陆哪个资本市场非常值得期待。
四、二级混改-地方国有水务企业可选之路
针对地方国有水务企业而言，是地方国企的典型代表，他们更多的提供的是公益类服务，与人民生活息息相关，混改更需慎重，在中央“宜改则改，稳妥推进”的基本原则下，大刀阔斧的朱氏改革显然不合适，撒切尔夫人的全面私有化与我国公有制为主的经济体制也相去甚远，而“淡马锡模式”来自同样一党执政的新加坡，有很多可借鉴之处，它的100%控股但不参与经营，解决了机制问题，完善的经理人制度，解决了人才引进和股权激励问题，特别是对下属公司的无为而治给二级公司以极大的发挥空间。如上所述，国内这种类“淡马锡模式”探索已经有成功的先例，如北控水务和云南水务，近期，海峡环保在A股成功上市，也是福州水务通过设立二级公司进行混改并将其推向资本市场的实例。
鉴于上面提到的在一级公司层面混改面临的诸多问题，对“淡马锡模式”进行改造并应用在二级公司层面进行混改，可为地方国有水务企业混改探索一条新的路。为此，建议地方国有水务企业借鉴“淡马锡模式”在二级公司层面进行混改，包括但不限于：
1、在二级公司层面混改成立混合所有制企业，这样程序更简单，操作更便捷；
2、根据二级公司合资模式和未来业务的类型设定股权比例。如果各方均以现金资产入股，则完全是一个全新的企业，做增量而非存量，可以现代企业管理制度设计治理模式，发挥各自所有制的优势，利用社会资本激发国企现金货币资产的更大活力，快速进入市场，股权比例相对灵活；如果，国企以其它资产作为入资，则可根据资产的类型设计股权比例，如果是完全竞争的行业，则股权比例不受约束，根据双方的意愿和未来市场的需求进行合理设置，如果是特定行业，如垄断行业，则国有控股，但采取国有民营的方式，引入职业经理人制度，利用社会资本和机制，激活存量资产，做强、做优、做大；
3、根据资产类别分别设计二级混改机制，将风险进行合理分摊和并建立隔离机制，避免个别经营不善，对整体混改的影响；
4、完善职业经理人制度，鼓励引入员工持股和股权激励。根据二级公司混改的类别，分别设计不同的股权激励方案，以便吸引不同层次的人才，做到人尽其才；
5、根据二级混改公司不同的经营范围、治理结构、商业模式等对接不同的资本市场，设计不同的上市路径和时间表，鼓励快速接通资本市场；
6、总公司可慢慢变成控股公司，控股或参股不同的下属二级公司，并根据控股与否分别设计不同的监管机制，确保国有资产的保值增值。
总之，坚持公有制与非公有制经济共同发展，是我国经济体制改革的重要内容，混改不是目的，而是手段，不是为了混合而混合，混改的目的是能够消除公有制以及非公有制之间的障壁，让国企和非公企业从产权上有机结合，而不是单纯在项目、资金、人员层面进行合作，要真正成为一家人，打造一个符合现代企业治理的有竞争力能够培养竞争力和创新力的治理体系。地方国有环境类企业在二级公司层面，进行混合所有制改革，有助于这种治理体系的快速建立，借助民营资本和机制，真正做强做优做大国企，最终增加整个国家在国际上的竞争力。
地方国企的转型与升级，也是2017水业战略论坛的主要讨论话题之一。3月23日、24日，第十五届水业战略论坛将从具体案例出发，邀请地方国企代表亲身分享经验与思考。本文作者王立章先生也将在论坛上针对该话题做更深入的主题分享。
欢迎报名参加论坛，到现场参与讨论。报名通道请点击“阅读原文”。
附:绿媒榜（2017.02.12-02.18）——
欲加入行业交流群，可扫描二维码加群助理微信，请务必备注姓名、单位及领域（水/固/气）！