【征文】PPP+EPC整体采购模式相关问题及对策探讨
文章导读
E20预测，2017年将是PPP项目大量落地年。但是当前的PPP市场，却依然存在着较多的“痛”，PPP招标与EPC脱节问题就是其一。围绕这一痛点，本文作者大岳咨询的唐凤池对当前PPP+EPC整体采购模式中存在的问题以及对策作了深入的分析与探讨。本文是E20首届PPP征文大赛首份参赛作品，在此与读者共享。同时，本届征文大赛正在火热进行中，欢迎大家关注参与，详情请点击文末链接。
来源：中国水网 作者：大岳咨询 唐凤池
一、前言
PPP为投融资模式，EPC为承发包模式；BOT项目中，EPC是对其中的“B”的模式细化。目前我国大量PPP项目上马，绝大多数项目采用所谓“两标并一标”的模式：政府实施机构招标选定社会资本；政府出资平台与中标社会资本合资成立项目公司；实施机构授权项目公司负责该项目的投资建设运营；项目的设计施工任务由具有资质的中标社会资本所来承担，不再另行招标；项目公司与社会资本股东签署施工总承包合同或者EPC工程总承包合同。在一些技术成熟度高、市场竞争充分、市场价格透明的行业中，PPP项目采用EPC模式已经相对成熟，比如污水处理项目在PPP社会资本招标时，政府提出污水处理水量、水质对要求，投标人提供EPC方案，评标时先评技术方案，技术方案合格者方为有效报价。同时，也存在一些行业的市场竞争不够充分、市场价格不够透明，不少PPP项目存在运作不规范等诸多问题。很多有识之士对此表示担心，反映的问题主要集中在政府财政支付能力、政府违约风险、重建设轻运营等方面，已有许多文章见诸媒体。业内也早有PPP+EPC的说法，但在实际操作过程中，往往是将PPP招商和EPC承发包分开，即由中标的社会资本承担项目EPC任务，未能发挥整体采购的优势。这里笔者主要从实际操作角度，分析PPP+EPC整体采购的必要性与可行性，分析存在的一些问题，并探讨合理的解决办法，抛砖引玉。
二、PPP项目存在的诸多问题
1、可研报告编制深度不够
各地为了加快PPP项目的落地，一般是在完成可研批复后、初步设计或施工图设计开展前，进行社会资本招标。而一些项目的可行性研究报告编制深度达不到要求，有些甚至是在走过场，以此可研报告的投资数据去做财政承受能力报告、进行社会资本招标，势必留下诸多后患。
2、设计方案“一厢情愿”
一些项目，特别是经营性、准经营性项目，如特色小镇等，由政府主管部门主导可研报告及设计方案的编制。很多设计方案是政府方的“一厢情愿”，市场定位不一定合理，也不一定符合社会资本的意愿，待中标社会资本进场后，具体设计方案可能需要大幅度的改动，甚至是颠覆性的更改。比如，某单位有一个餐饮的门脸房要出租，招商前设计的装修方案不一定符合租户的需求，租户进来以后，很可能要重新设计装修。因为同样是开餐厅，是中餐还是西餐？是川菜、湘菜、粤菜、还是鲁菜？是高档、中档还是低档？是点菜还是自助？方式不一样，设计方案也不一样。所以，合理的办法，应该是先找到租户，由租户自己去进行市场定位、设计、装修。
3、用规划替代产业策划
术业有专攻，一般而言规划设计单位对产业策划不够专业。正常情况应该先找到专业领域有成功案例的产业策划单位进行产业策划，再找规划设计单位进行规划，目前很多项目往往忽视了这一环节。加之设计取费是以项目总投资为取费基数的，投资额越大设计费越多。因此，规划设计单位主观上很难有控制总投资的欲望，有些缺乏职业素养的设计单位，甚至希望尽可能将投资额做大。笔者参加过一个项目的设计方案论证会，设计方案做得很漂亮，项目总投资预计约100亿元，笔者问了几个问题，项目发起单位就将投资额调到50亿元以下了。
4、PPP招标与EPC脱节
PPP社会资本采购完成后，由SPV项目公司与中标社会资本签署EPC合同，没有进行捆绑招标。如果一个PPP项目社会资本中标时，设计图纸尚未完善，SPV公司的管理层主要由中标社会资本派出，现实中社会资本往往只关注施工利润，而施工利润的多少又与工程总投资密切相关。这个时候，如果采用的是EPC总价合同，由于前期设计方案论证不够充分，由此留下诸多隐患，难以调解。如果采用的是单价合同，结算价格按照实际工作量据实调整，社会资本主导的SPV公司主观上很难有优化设计、节约投资的动力，项目后期结算、财政审核、审计势必工作量大、周期长，双方容易产生分歧，可能会影响可行性缺口补助的按期支付，并导致可行性缺口补助的实际支付额超出财政承受能力论证报告的计划支付额。
三、合理的解决方案——PPP+EPC整体采购
根据上面存在的这些问题，比较合理的解决方案是PPP+EPC整体采购，即PPP投融资模式+EPC承发包模式整体采购，采用固定总价合同。这样的操作模式，在污水处理项目已经很成熟，在传统承发包模式中，也有一些成功案例。一方面可以集思广益，让各家潜在社会资本参与市场定位、产业策划、优化设计方案，使得设计方案更为合理，更符合市场需求；另一方面，减少设计变更甚至重大调改，从而降低项目总投资，减少政府不必要的支出；同时还可以增加项目的收益性，减少项目后期纠纷，使项目得以顺利实施。这种模式在操作过程中也存在一些问题需要解决。
四、PPP+EPC整体采购实际操作过程中遇到的主要问题
1、如何约定好项目的技术要求，让各家社会资本投标人，在统一的平台下进行设计、报价，各家的技术方案、报价真正具有可比性？
2、按照我国现行制度，设计归规委管，施工归建委管，立项及招标采购方式批准归发改管。PPP+EPC整体采购这种招标方式，应该在哪个平台上招标？相关主管部门是否能批准？实际工作中，各地指定的招标采购平台对此意见并不一致，有的开始表示不能接受，后来经过沟通协调才得以实行。
3、一般PPP社会资本招标的评标环节，由内外部专家、财务、法律人员组成的评标委员会进行现场打分、现场评定，一般评标时间不超过一天。一个PPP+EPC整体采购项目，投标文件包括设计图纸、投融资方案、建设管理方案、运营维护管理方案、报价等，这些文件非专业人士不能看懂，即使是专业人士，也得要花费一定的时间精力，才能真正看完。如果仅由招标平台随机抽取的专家，在短时间内进行现场打分确定投标人排序，是否合理？
4、如果由事先组织的设计人员、专业人员组成清标小组，提前投标文件进行清标，发现设计图纸、投融资方案、建设管理方案、运营维护管理方案中存在的问题书面记录下来，供评标专家参考。采用这种模式地方政府相关部门、招标采购平台是否接受并批准同意？未中标的社会资本是否会对清标小组的公正性发生质疑，继而投诉？
5、潜在社会资本需要投入大量的人力物力进行产业策划、设计优化、深化，而真正的中标单位只有一家，其他单位均未能中选。如何调动潜在社会资本的积极性，使得各家社会资本投标人没有后顾之忧、积极参与？
五、PPP+EPC整体采购主要对策
针对上面存在这些问题，可以采取下列办法解决：
1、统一招标标准
招标人给出概念方案、现状条件、规划条件、功能需求，要求潜在投标人在现有方案基础上进行优化、深化，要保证各家的设计的出发点满足招标文件要求，基于统一的平台来编制技术方案和报价。必要时在设计图纸中，要明确主要材料设备的品牌范围、档次要求，使得各家报价基于统一的标准。
2、提前清标
应与当地政府相关部门、招标采购平台沟通，采用两个阶段评标，先评EPC技术方案标，再评报价标，需要主管部门同意此种采购方式。评技术方案标时，组织清标小组，由招标人、设计方案编制单位、可研报告编制单位、咨询单位、外聘专家等组成，对各家设计图纸进行审图，对技术方案进行审查，形成清标记录，在评标开始前交给评标专家，供其评标参考。技术标合格的投标人，其报价方为有效报价。报价评标前先进行报价清标，形成报价的清标记录，在报价评标时，交给评标专家，由评标专家进行最后的综合打分，对投标人进行综合排名。清标时发现的问题，在合同谈判时由投标人予以澄清，并达成共识。
3、可采用暗标
为了防止清标小组、评标专家的不规范行为，必要时技术标、报价标均可采用暗标。
4、未中标补偿
考虑到各投标人投入了大量的人力、物力，可以比照传统设计方案征集的惯例，对未中标单位给予适当补偿。在中标结果公示后，按照投标人的排序，中标单位不予补偿，未中标但排名靠前的单位补偿额度略大，排名靠后的单位略低。相对于很多项目巨大的总投资而言，这些补偿费只是九牛一毛、是有必要的，能为项目节约大量投资、减少后期纠纷。
六、后记
今年是PPP项目的落地年，大量项目已经或即将落地。不少从业人员抱怨PPP项目太复杂，甚至有人认为是出于自身利益的人为复杂化。大家都知道，传统工程项目的项目管理就已很复杂，如果说PPP项目是一件婚姻，传统承发包的工程项目顶多算一场恋爱，有一句歌词“相爱总是简单、相处太难”，类似婚姻的PPP项目在传统工程项目的基础上，还涉及投融资、运营维护、绩效考核，所以复杂是正常的。一些为传统工程项目招标采购制定的法律法规，完全照搬到PPP项目采购上来，不一定非常合适，希望政府相关部门能对现行招标采购法律法规整合调改，在此之前，各地相关政府主管部门能根据PPP项目特点进行通融，接受PPP+EPC整体采购、两阶段评标、提前清标这种模式。另外，作为业内人士，希望各个项目在前期策划、设计、咨询、招标环节做好基础功课，磨刀不误砍柴工，真不忍心看到几年后遍地都是僵尸项目、烂尾项目、垃圾项目。
唐凤池简介：
唐凤池，高级工程师，哈尔滨工业大学学士，北京大学光华管理学院MBA，曾从事过多年施工项目管理和业主方项目管理，现供职于北京大岳咨询有限责任公司。
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