PPP模式在农村生活污水治理工程项目中的运作(干货)
农村生活污水治理工程是“十三五”规划中的重点之一，也是利国利民的民生工程，有重大的现实意义。本文阐释了PPP模式应用于农村生活污水治理工程的理论和政策基础，分析该工程特点及目前存在的问题，并用PPP模式解决农村生活污水存在的收集难、投资大、难管理等难题，同时为更好的推动农村生活污水治理工程PPP项目的运作，有针对性地提出实施建议。
来源：江苏现代咨询 《现代PPP观察》
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一、农村生活污水治理背景
(一)政府大力推广PPP模式
为践行“十八大”提出的“让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”的精神，财政部、发改委等多部委，发布了一系列指导政府和社会资本合作（PPP）模式实施的政策和办法，为广泛地推广PPP模式提供了理论和政策基础。到目前为止，PPP模式广泛地应用在基础设施建设、公共服务等领域。为促使PPP项目规范顺利实施，自2014年以来，财政部推出了三批共计七百余个示范项目，其中第三批示范项目涵盖了从交通运输、教育、文化、环境保护、市政工程等19个行业领域，总投资已突破了1万亿元，这极大地提高了基础设施、公共产品和服务的供给能力。
(二)农村生活污水治理势在必行
随着社会经济的快速发展，农民经济收入不断提高，农民的生活方式也发生了巨大变化，自来水的普及，卫生洁具、洗衣机、沐浴等设施也走进平常百姓家，使得农村人均生活用水量和污水排放量增加，同时由于化肥的大量应用，减少了传统农家肥的使用，造成农村生活污水失去了重要消化途径。农村生活污水的无序排放，未经处理、利用的粪便和各种污水严重污染了土壤、地表水和地下水，成为农村环境的重要污染源，这种情况造成了农村河道水体变黑变臭、鱼虾绝迹、蚊蝇滋生的现象，污水中病菌虫卵引起的疾病传播，使群众的身体健康受到极大威胁，农村生活污水治理已经迫在眉睫。
近年来相关政策的不断出台，农村生活污水治理已经曙光初现。农村生活污水治理是改善农村人居环境的重点和难点问题，是加强农村水环境治理的重要方面，也是提升乡村基本公共服务水平、建设美丽乡村、推进城乡发展一体化的重要内容。实现农村生活污水有效治理在推进生态文明建设和农民生活方式现代化中具有标志性意义，也是实现建成小康社会的重要里程碑。
(三)农村生活污水治理政策
为改善农村生态环境，治理农村生活污水，国家先后出台了一系列的政策为农村水环境改善奠定了政策基础。2015年4月《水污染防治行动计划》（即“水十条”）发布，要求推进农业农村污染防治，加快农村环境综合整治，再一次使农村水环境治理成为众人关注的焦点，并且明确规定以县级行政区域为单元，实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理，加快农村环境综合整治。同月，财政部和环保部联合发布的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》中指出，“在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，对提高环境公共产品与服务供给质量，提升水污染防治能力与效率具有重要意义”，这为PPP模式应用在农村生活污水治理工程中铺平了道路。
2016年12月国务院发布的《“十三五”生态环境保护规划》指出，在“十三五”期间“推进13万个行政村环境综合整治，实施农业废弃物资源化利用示范工程，建设污水垃圾收集处理利用设施，梯次推进农村生活污水治理”，将农村生活污水治理引入国家规划的层次，使得此类项目有更强的政策支持。
(四)农村生活污水市场前景广阔
根据住建部每年的全国城镇污水处理设施建设和运行情况的通报可以看出，我国目前90%以上的县城都建成了污水处理厂，城镇污水治理领域已接近饱和状态，所以在近几年的市政污水治理的竞争越来越激烈，呈现一片红海的市场形式。与此同时，农村污水治理市场则存在着巨大的短板。2012年，全国村庄污水处理率仅为7%，和城镇污水处理率差距巨大。根据环保部2013年11月印发的《农村生活污水处理项目建设与投资指南》，2014年农村污水分散处理设施投资单价为5000元/吨。市场则预计2017年农村污水排放量大约为148亿吨，如果按照农村污水处理率达到20%计算，2017年农村污水处理潜在市场规模将达到408亿元，且不包含设施建成后的运营市场规模。虽然农村生活污水治理单个处理规模比较小，但全国有2856个县、40906个乡，以及几十万个村，所以市场规模也将是城镇污水治理的数十倍。因此，与城镇污水处理的红海市场相比，农村生活污水处理的市场有更广阔的前景。
二、农村生活污水治理的理论分析
(一)农村生活污水的内涵
根据农村环境治理的相关界定，农村生活污水是指人口在1万人以下行政村和自然村，在日常生活或生产所产生的污水。
与城市生活污水相比较，农村生活污水具有自身特色：第一，农村人口居住相对分散，污水收集难度大；第二，无统一污水收集管网，建设起点低；第三，以家庭生活污水为主（部分区域有农家乐），污水产生量不稳定；第四，部分地区存在小型工厂和作坊，污水水质差别大。这些特点是农村生活污水的固有属性，使其在治理过程中存在建设投资投入大，污水量不稳定，污水水质千差万别等难题。
(二)农村生活污水的处理方式与技术
鉴于农村生活污水的特点，其处理方式主要有三种，分别是接管处理、集中处理、分散处理等方式。这三种处理方式中需优先考虑接入城镇污水管网，送到城镇污水处理厂集中处理，因为城镇污水处理厂规模较大、运行较为经济，而且管理相对完善，对污水的处理效果比较有保障。当不能满足接管条件时，再根据排水和当地实际情况建设合适的集中处理设施，或者分散式处理设施。
农村生活污水的处理技术主要针对集中和分散模式，众多的处理技术可以归纳为两大类: 一类是生态系统技术，即利用生态系统原理进行处理，如人工湿地处理，土壤渗滤净化等；另一类是生物处理技术，即通过培养和利用微生物菌对污染物进行分解，消耗、吸收水中的有机物、氮、磷等，生物技术又分为好氧处理和厌氧处理。在实际应用中，往往将多种技术的综合运用，取长补短，综合处理技术效果和应用条件（农村的硬性条件）等方面，有针对性的治理农村生活污水。
(三)农村生活污水治理目前存在问题
1.管理责任主体差异大。
我国对于农村生活污水治理工程没有明确管理主体，各地政府的管理部门差异较大。部分城市由住建局直接管理，部分城市由水务部门管理，甚至有些出现地方多头管理的现象。管理主体的不确定导致各政府部门间相互推诿，造成了农村污水治理工作浮于表面，治理工作实际效果不好，而对于这样的结果又无从追责，使得农村生活污水治理乱象丛生。
2.付费机制混乱。
由于政府管理主体的不确定，没有统一的管理体系，使得付费机制更是千差万别。目前，既有按服务户数或常住人口包干付费，也有按照污水水量付费，还有按照处理设施站点计算费用，更有甚者综合几种方式付费。这些与市政污水处理的管理方式有很大区别，政府和社会投资人都存在较大的风险。
3.付费来源不明确。
付费来源是社会投资人最关心的问题之一，由于我国农村文化及环境的特殊性，付费来源一直无法有明确的定论，是采用跟环境治理项目一样的政府付费，从政府一般公共预算支出中列支，还是采用经营类项目的使用者付费，或是采用跟一般城镇污水处理厂一样可行性缺口补助方式，付费方式尚不能确定。因此，社会投资人对投资农村生活污水治理项目存在较大的顾虑。
4.建设推进困难。
首先，我国农村生活污水治理欠账太多，推进农村生活污水治理，需要较大的资金支持，而政策性银行针对农村生活污水治理的政策性贷款，目前在试点城市较容易取得，其他的城市的贷款资金支持较少；其次，有了政策性贷款的资金支持，由于农村文化、环境等方面的制约，农村生活污水治理工程在建设过程中会存在阻力较大，出现农村住户关系较难协调的现象；最后，农村生活污水的利益相关方较为庞杂，处理不好将会导致项目即使确定了投资人也很难真正落地。
三、农村生活污水治理工程的PPP运作
(一)PPP运作模式
农村生活污水治理工程一般为新建工程，在合法合规的情况下，为缩减交易环节，同时保证农村生活污水治理设计的灵活性，建议此类项目采用设计—建设—运营—移交（DBOT）的方式进行运作，此类运作模式是建设—运营—移交（BOT）模式的变体。目前，作为全国农村生活污水治理示范县（市、区）的江苏省常熟市已经采用这种方式实施市场化运作。
农村生活污水治理工程项目采用DBOT方式运作，具体而言，即由社会投资人与当地政府指定政府出资人共同出资设立项目公司，由政府授权的行业主管部门与项目公司签订《PPP项目合同》，约定在PPP合作期内由项目公司负责本项目的设计、投资、融资、建设及运营维护；项目公司通过政府付费（包括可用性付费、运维绩效付费）形成的收入获得合理的投资回报。项目PPP合作期结束后将项目公司所有资产无偿移交给行业主管部门或其指定的相关部门，具体的运作方式如下图所示：
图3-1 农村生活污水治理工程PPP项目运作方式
(二)PPP交易结构
1.投融资结构。
根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号），此类项目资本金占项目总投资的最低比例为20%。为降低政府和社会资本的出资义务，建议此类项目的资本金占项目总投资的20%。
根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》的说明，为了充分发挥社会资本的积极性，政府及其所属机构在项目公司的股权比例应低于50%，且不具有实际控制力及管理权。鉴于此类项目的PPP运作特征，建议政府参股比例为10%。
2.合同体系。
农村生活污水治理工程项目在DBOT模式下，合同体系主要包括投资合作合同、股东协议、PPP项目合同、融资合同、工程承包合同、设备采购合同和保险合同等，PPP项目合同是其中最核心的法律文件。本项目PPP合同体系如下图所示：
图3-2 农村生活污水治理工程PPP项目合同体系
(三)项目监管
1.项目主要参与方。
农村生活污水治理工程PPP项目参与主体主要包括项目所在地人民政府及授权部门、政府出资人及社会投资人。本项目参与主体的具体职能见下表所示：
表3-1 农村生活污水治理工程PPP项目
参与主体的职能
出于行业监管的专业性考虑，政府的授权部门一般为行业主管部门，行业主管部门一直是政府参与公私合营项目的实施机构，有较为完善的操作程序和丰富的可借鉴经验，一般为住建部门下属的污水管理部门，同时也需要由当地政府牵头协调项目的土地、规划、发改等部门的关系；政府出资人一般从城投平台公司选择，但为统筹考虑资产整合等因素，也可专门设置水务公司，统一作为与“水”相关的政府出资人；社会投资人是根据项目的具体情况在企业资产、财务状况、企业资质、类似项目业绩、自有资金规模、商业信誉等方面，选择企业实力强，财务状况良好，融资能力强，有类似项目经验的投资人。
2.项目监管内容。
①融资监管
政府方主要从以下几方面对项目公司融资情况进行监管：
a)社会投资人对项目公司的出资额是否符合本合同规定。
b)项目公司筹措资金是否及时到位。
c)社会投资人是否抽逃项目资本金。
d)项目公司是否挪用、挤占、截留建设资金。
e)项目公司是否严格执行建设资金专款专用、专户存储管理的规定。
f)项目公司是否按合同规定支付工程款和应由其支付的其他款项。
g)是否建立健全财务机构，财务制度是否规范。
h)是否存在违反与项目建设资金筹措、使用监管相关法律、法规规定的其他行为。
②建设监管
项目公司和社会投资人应按照下列要求完成本项目工程建设、施工，监管内容包括但不限于以下内容：
a)按照投标时的承诺派驻项目经理和技术负责人及其他工程管理人员进入现场组织施工，未经政府方同意，不得擅自更换相关人员。
b)应为项目的施工建立健全质量保证体系、安全保证体系，确保工程质量符合国家现行的工程施工技术规范和技术标准，确保施工安全，杜绝事故。
c)社会投资人和项目公司须严格遵守国家、省、市的法律法规。
d)社会投资人和项目公司严格执行和服从政府方的建设施工、质量、安全生产、文明施工等规章制度，执行和服从当地的相关规定，对违规行为，接受相关处罚。
e)严格执行政府有关环境保护和土地管理、文物保护的规定，采取有效措施保护环境、文物古迹和节约用地。
f)应建立和加强与影响工程建设的地上、地下各类既有设施的产权（管理）单位的联系和协调，并做好调查和保护工作，承担损坏赔偿等责任。
g)必须严格执行《劳动法》等有关劳动保护的规定，充分保护劳动者的合法权益。
h)遵守与项目建设有关的其他法律、法规的规定。
③运维监管
农村生活污水治理工程的实施机构一般为污水管理部门，项目合作期内由项目实施机构负责项目的日常运维监管，从行业运营发展和政府监管要求出发，以政府监管重点为基础确定考核目标，从而设计确定绩效考核的关键指标，最终来指导工程设施运营维护主体的具体绩效管理工作。
四、农村生活污水治理工程的实施建议
（一）健全法律法规
虽然现在农村生活污水治理工程采用PPP模式有较强的政策支持，甚至有些地方性规定，污水项目必须采用PPP模式，但是从根本上PPP的立法尚未完成，农村生活污水治理是采用政府购买服务还是PPP模式，没有最根本的法律支撑。另外，农村生活污水的现状千差万别，各个地方的环境和政策条件也存在较大的差距，农村生活污水治理PPP项目的运作模式及其适用范围需要进一步的明确，以指导农村生活污水领域更好更快的发展。
（二）明确主管部门
由于目前农村生活污水治理没有明确管理主体，导致农村生活污水治理乱象丛生，所以必须统一主管部门，主管部门的确定需要兼顾管理职能与行业特征。有了主管部门的主心骨，就能打通农村生活污水治理工程的上下级管理关系，明确管理责任，进而为广大农村住户提供更好的污水治理服务，实现供给侧改革。
（三）付费机制和付费来源
农村生活污水治理工程项目涉及范围广、投资大、时限长，且项目利益相关各方诉求较多，在兼顾各方利息的前提下，从付费机制和付费来源设计上创新和完善，打消社会投资人的顾虑，引入更多的社会投资人，扩大市场竞争，以市场的方式选择为农村住户提供更优质污水处理服务的社会投资人。
（四）选择有经验的社会投资人
尽管农村生活污水治理工程是新兴的行业，但在江苏、浙江、广东等经济发达的省份，在这方面也有较多的探索和实践，同时也催生一批具备一定经验的社会投资人，他们或是具有较好的处理技术，或是有较强的管理能力，亦或是有较为先进的项目推进经验。总之，选择有农村生活污水治理经验的社会投资人，能使地方政府少走弯路，能更快、更有效的解决村庄环境中污水收集难、传输处理不当等难题。
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