E20研究院:环卫市场化报告之一——从政府购买服务到PPP
2017年5月19日，E20研究院通过网络直播方式发布《3.0时代下的环卫行业市场分析报告》，在业界获得极大关注。为进一步解析环卫市场情况，E20将深化研究。本篇聚焦于环卫市场化实操的新变化——从政府购买服务到PPP模式。
院长评语
在财政部今日即将颁发令人瞩目的重要文件87号文，继续封堵地方各种融资“创新”违规之举---严禁以政府购买服务名义非法融资（买工程）之际，E20研究院刚好同步地发布本文，详细分析了环卫市场化从购买服务向PPP演进的趋势，也由此成为E20环卫市场化系列报告的开篇之作。两下对比，颇有意思。当然，更有意思的是，环卫PPP当前的走势，和将去向何方，E20研究院将在后续的半年里，全面为大家揭示。
——E20研究院执行院长薛涛
来源：中国固废网 作者：汤明旺 赵喜亮
2017年5月19日，E20研究院通过网络直播方式发布《3.0时代下的环卫行业市场分析报告》，在业界获得极大关注。为进一步解析环卫市场情况，E20将深化研究。本篇聚焦于环卫市场化实操的新变化——从政府购买服务到PPP模式。
一、传统环卫领域集中于清扫和转运环节
根据原建设部《城市环境卫生当前产业实施办法》的定义，环卫行业是指为有效治理城市垃圾、粪便等城市生活废弃物，为城市人民创造清洁、优美的生活和工作环境而进行的垃圾、粪便的收集、运输、处理、处置、综合利用和社会管理等活动的总称。同样是原建设部发布的文件，《城市环境卫生质量标准》明确环卫行业的所涵盖的作业内容包括：（1）道路清扫保洁；（2）生活垃圾和粪便收集运输处理；（3）公共场所环境卫生。
这里，前者是“大环卫”，是包括垃圾清扫、收运、处置及综合利用系列活动的总称；后者是“小环卫”，指包括道路清扫保洁、垃圾分类、垃圾收运等一系列的作业行为，也被称为传统环卫领域。
PPP在垃圾处置环节的运用已相当成熟，且产出说明较为明确、绩效考核标准规范、交易结构清晰，因此本文主要研究传统环卫领域。
“小环卫”，是机会待挖掘的千亿级“大市场”。2015年全国城市道路清扫面积73.3亿平方米，以道路清扫费用10元/平方米·年计算（行业平均道路清扫价格在8-12元/平方米·年），每年全国城市道路清扫市场空间约为733亿元。2015年,全国城市生活垃圾清运量为1.91亿吨，以垃圾清运费用75元/吨计算，每年全国城市生活垃圾清运市场空间约为143亿元。两者合计达到876亿元。此外，2015年全国县城道路清扫保洁面积23.7亿平方米、垃圾清运量0.66亿吨，以同等单位服务价格测算，市场规模分别为237亿元和50亿元，合计为287亿元。因此，2015年全国城市及县城环卫整体市场规模已达到1163亿元。此外，考虑城乡公共服务均等化下各地逐渐推动城乡环卫一体化，乡镇道路清扫保洁市场也有不小的规模（截至2015年，乡镇铺装道路面积29.13亿平方米）。随着城镇化加快带来更大清扫面积及更高垃圾清运量、环卫标准提升带来单位服务价格上升，环卫市场将进一步扩大，有望在2020年突破1500亿元。
图1 2015年全国城市及县城环卫市场格局
二、传统环卫市场化始于政府购买服务
根据E20研究院的观察，和其他环保领域一样，传统环卫的“政企合作”或者说服务界面也遵循从设备采购到工程服务、再到运营服务、最终向效果服务演化的规律。换句话说，传统环卫作为一项公共事业，由政府“一揽子”包办，最初与外部市场主体的合作仅限于设备采购和施工采购，运营管理责任由政府企事业单位承担。
真正意义上的环卫市场化，是指环卫服务本身的市场化。这种实践起步于上个世纪80年代中期，北京、上海、深圳等地率先进行了一些探索。2003年以后，不少东部沿海城市纷纷推动环卫市场化，部分城市甚至实现城区环卫全面市场化。特别是2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）发布，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。自此，各地环卫市场化力度明显增强。
在此期间，环卫市场化的主要方式是政府购买服务。此种操作与传统环卫自身的特点密切相关。传统环卫项目的建设周期短、资产周转快，本质上属于劳动力密集型。更重要的是传统环卫基本不涉及建设，其市场化主要是改变过去政府事业编制下人工清扫、转运的低效率及高成本局面，以机械化操作获得成本及效率优势，从而满足政府及公众对城市环卫保洁质量的要求。因此，按照E20市政环保领域PPP分类格局图，严格意义上的传统环卫（即垃圾清扫、收运，不含收运站融资建设）应该归为非PPP类（D类），即不含融资和基础设施建设的非PPP类政府购买服务。具体方式上包括委托运营、托管运营等，基本均为轻资产服务模式。（详细内容请看财政部PPP中心约稿：环保PPP年度盘点，薛涛谈分类后的顶层思考与产业变局）
图2 市政环保领域PPP分类格局图
全国环卫招标地图百强企业地图册中发布的数据显示，2016年全国环卫服务新签项目合同总额861亿元。其中，启迪桑德、北京环卫集团、福建龙马环卫、北控水务、深圳玉禾田、劲旅环境、中联重科、东莞家宝园林绿化、广州侨银环保、昌邑康洁环卫等十强合同额合计约占全行业的60%。我们关注到成长较好的企业有美城环境、万容科技、嘉诺资源、重庆环卫等。根据主要公司的中标信息分析发现，以委托、承包、采购等方式的政府购买服务项目依然占主导，这与E20市政环保领域PPP分类格局图的判断基本吻合。但这一格局正在悄然改变。
图3 2016年环卫服务企业签约合同额“十强”（单位：亿元）
信息来源：2016全国环卫招标地图百强企业地图册。
三、PPP渐成环卫市场化新主流
自2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式。和传统的政府购买服务不同，PPP项目具有投资规模较大、合作期限较长、政府每年度支出责任较小、付费与绩效考核挂钩等特点。环卫也是PPP适用的领域。根据E20从北京环卫集团等会员企业获得的反馈，目前各地环卫PPP项目数量明显增多，甚至地方政府明确要求将过去的政府购买服务转变为PPP模式。财政部PPP综合信息平台中，已有50多个环卫PPP项目（含清扫、收运）入库，其中16个项目已落地。
图4 我国环卫市场化历程示意图
根据对已落地环卫PPP项目的分析，我们发现以下几个明显的特征。
（1）投资规模在3000万元以上，这和政府购买服务模式下相比投资额明显提高。其中以城区生活垃圾清扫为合作内容的项目投资额一般在1.5亿元以下，而以城市及下辖乡镇垃圾清扫、垃圾中转站建设甚至包括垃圾处理的项目投资体量则很大，最高的达到18亿元。此类项目性质上则变成E20市政环保领域PPP分类格局图中C类项目（非特许经营的政府采购型PPP，即PFI），不涉及特许经营，但含有融资、建设和运营维护的内容。
（2）参与企业项目数量上C方阵为主、投资规模上A方阵和B方阵优势相对较大。按照E20环境产业战略地图，环境企业分为一级开发商（I方阵）、重资产环境集团（A方阵）、区域环境综合服务集团（B方阵）、系统解决方案提供商（C方阵）、装备和材料生产制造商（D方阵）。我们注意到已落地环卫PPP项目中中标社会资本包括A方阵的启迪桑德、北控水务，也包括B方阵的北京环卫集团，C方阵的劲旅环境、昌邑康洁环卫、深圳玉禾田等企业，以及D方阵的中联重科。从数量上看，C方阵占据一半的份额；投资额维度，1.5亿元以上项目9个，A方阵和B方阵共有5个，体现出体量上占优。
（3）县级项目为主，除了海口市琼山区、昆明市经开区、大连旅顺口区等少数省会或计划单列市辖区项目外，其他均为县或县级市环卫PPP项目。和前期不少大中城市已基本实现环卫市场化相比，市场“蓝海”正在下沉，因此环卫PPP项目体现出从大城市向县级城市延伸的趋势。
（4）合作期限10-30年，反映长期合作关系。政府购买服务模式下的环卫市场化项目，绝大部分服务期限设置为3年或5年。而环卫PPP项目均在10年以上（含10年），部分含有垃圾中转站运营维护甚至垃圾处理的项目合作长达20年到30年。PPP模式下合作期限比政府购买服务模式延长，符合PPP“长期合作关系”的本质，但也要求政府更为谨慎、择优选择真正具有丰富运营经验的社会资本。
（5）强调绩效付费，基本按年度付费。政府购买服务模式下，环卫服务合同也强调绩效，不过考核较为宽松，通俗地说是“60分万岁”。但以PPP模式运作的环卫项目，必须严格遵从财政部有关可用性付费和绩效付费的要求，体现很强的绩效约束。比如，财政部第三批示范项目山东省德州市武城县城乡环卫一体化保洁服务项目中，环卫作业运营维护共设置三级24个绩效考核指标，分别从基础管理、环卫质量标准、垃圾收集标准、垃圾运输及转运标准、社会满意度五个方面设置。总得分≥90分，政府方按当日运营补贴支出上限100%支付；总得分≥80分，政府方按当日运营补贴支出上限的90%支付；总得分≥70分，政府方按当日运营补贴支出上限的80%支付；总得分≥60分，政府方按当日运营补贴支出上限的70%支付；当日评估的总得分小于60分，当日付费金额为0。
（6）多环节捆绑打包的情况开始出现。以财政部第三批示范项目山东泰安市岱岳区城乡环卫一体化项目为例。该项目建设内容包括新建16处垃圾中转站，占地面积5.01公顷，总建筑面积6917平方米，新购置16台套压缩设备及配套设施，购买环卫车辆100辆等。由社会资本负责岱岳区行政区域内城乡环境卫生保洁及生活垃圾清运、乡镇垃圾中转站的运行和管理、各乡镇垃圾中转站到垃圾处理厂的垃圾转运。甚至有些项目开始将清扫、收运和后端处置捆绑打包，比如同为财政部第三批示范项目河北沧州河间市环卫服务市场化项目，总投资8.6亿元，内容包括河间市环卫服务市场化和生活垃圾填埋场市场化两个部分。
此外，部分城市已将全市范围的环卫服务实现PPP模式操作。以海口市为例，通过实施环卫PPP项目，由京环公司、海口龙马公司、玉禾田公司、京兰公司四家从事环卫一体化服务的PPP企业分别接手琼山区、龙华区、秀英区、美兰区四个区的环卫工作。全市共有3584条道路、总面积6810万平方米,水域岸线160.16公里、总面积4910万平方米已全部纳入PPP项目公司管理，实现了环卫一体化管理的全覆盖。
四、细分领域环卫PPP开始抢位
值得关注的是，传统环卫一些新的细分领域市场逐渐形成，已有企业介入，并以PPP模式陆续落地具体项目。其中，垃圾分类、厨余垃圾处理值得重点关注。
垃圾分类PPP项目有望涌现。2017年3月《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）提出“鼓励社会资本参与生活垃圾分类收集、运输和处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等方式，通过公开招标引入专业化服务公司。”该通知还要求，到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。实际上，财政部PPP综合信息平台已有10个垃圾分类有关的PPP项目入库。其中，财政部第三批示范项目阜康市垃圾分类收集处理工程PPP项目总投资1.5亿元，已实际落地。随着《生活垃圾分类制度实施方案》公布尤其是试点城市积极推进，垃圾分类PPP项目可能明显增多。
厨余垃圾PPP项目落地加速。财政部PPP综合信息平台已有49个餐厨垃圾有关的PPP项目入库，其中11个已落地，共有26个项目处于准备、采购和执行阶段，按财政部的口径落地率达到42%，高于全国PPP项目库落地率水平（34.5%）。常州市餐厨垃圾项目是餐厨领域PPP的典型案例。常州市城管局通过公开招标，最终授权江苏维尔利环保科技股份有限公司承担200吨/日餐厨垃圾处理为期25年的投资、建设和运行的特许经营权，包括源头收集、运输、处理和资源化利用。此外，宁波市世行贷款厨余垃圾处理厂PPP项目被列入财政部第二批示范项目，也是世行在我国的第一个PPP模式厨余垃圾处理项目，项目已实际落地。而且也是发改委第二批43个PPP项目典型案例之一。
综上所述，环卫市场化已从过去以政府购买服务为主向以PPP模式为主转变，且市场开始从大中城市向区县城市下沉，垃圾分类和厨余垃圾等细分领域PPP机会也不容忽视。从实操角度来看，环卫企业应聚焦区县市场，尽快“跑马圈地”，做大市场份额；创新参与方式，积极参与PPP项目，做强环卫业务链；同时，主动整合行业资源，寻找兼并重组机会，争取在竞争中成为环卫领域的“领跑者”。
作为环境产业纵深平台，E20将保持持续跟踪和深度研究，近期陆续推出环卫市场化报告连载，包括来自深圳万德咨询、中国现代集团等咨询机构所负责的典型PPP案例分析，还包括北控环境、龙马环卫、启迪桑德等环卫先进企业的访谈，并将在年底固废战略论坛前展开环卫PPP细分领域评选。另外，E20数据中心即将于6月推出的《环保PPP大数据观察报告》，细分领域深度挖掘尚集中在水务领域，对于固废领域的数据观察将在下半年推出，敬请关注。
本文作者
赵喜亮 汤明旺
E20研究院PPP研究组