争鸣：该不该（或如何）推行厂网一体化PPP模式？

当环保走入效果时代，越来越看重市政环保设施实际的减排效果，对于在PPP中是否要应用厂网一体化的呼声也越来越明显。  笔者不禁发问，耗资如此巨大的管网建设，甩手推给社会资本方，他们有能力承担吗？后期的运营绩效考核和风险分担该如何考量？厂网一体化是否真能做到绩效合一，责任边界能否界定，又该如何界定？  

来源：中国水网    作者: 程云

当环保走入效果时代，越来越看重市政环保设施实际的减排效果，对于在PPP中是否要应用厂网一体化的呼声也越来越明显。以前的污水处理市场化项目厂网都是分离的，污水处理厂是BOT的模式，管网由政府来管。现在住建部开始鼓励厂网一体化，在各地也出现了一些管网或者厂网一体化的案例。现在北京市也开始尝试把污水处理厂和管网进行整体PPP运作，责权利是分开的，招商是一起的。

笔者不禁发问，耗资如此巨大的管网建设，甩手推给社会资本方，他们有能力承担吗？后期的运营绩效考核和风险分担该如何考量？厂网一体化是否真能做到绩效合一，责任边界能否界定，又该如何界定？对此，笔者摘取E20研究院执行院长薛涛、带路群老陶、山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋等专家近期讨论的观点供业内思考。

厂网一体化：管网责任边界既界定不起又界定不了

“十几年前城市水务BOT项目也有厂网一体的，是按厂进水质水量算帐。若把厂网一体的概念延伸到水质水量的责任边界，基本无解。说厂网一体化的责任边界清晰，基本不懂城市污水管网！城市污水管网跑冒滴漏，以及污水源头不可控问题，不是单纯就管网论管网可以解决的问题，涉及整个城市的城建模式与管理水平。”带路群老陶表示。

他继续解释，通俗地说，污水厂，进出水量水质可计量可监测。网，水量水质均无边界。而且，城市基础设施的技术锁定性让重管网不现实，其他城建工程的建设对管网的持续扰动性让管网的双向渗漏具有不可预测性。基于这两点，管网责任边界既界定不起又界定不了，不是投资模式设计可以解决的问题。

更不要说，20年的城建与管网的设计、管材、建设等质量，都达不到基本的规范水准。差不多是一笔乱帐。我们做水专项，全国用CCTV管网探测机探测了许多城市的管网，可以说，惨不忍睹。

本质说管网问题，体现一个城市的历史与综合素质问题。比如上海，老城区地下动不得！比如，苏州老城区，遗保，法律动不得，比如扬州，规划是以区为单元，各区各自为政，产权动不得。

风险分担、绩效考核难以考量

“越简单的道理越有效，越少的目标越容易真正实现，对于PPP也是如此，我们要在理想上坚持价值观，在逻辑上评与论，在实践上迭与代。”E20研究院执行院长薛涛指出，一个好的PPP方案的根本目的是达成长期运营绩效的可持续提高，在做结构设计时，必须要考虑到企业的逐利本性。 因此，设计一个好的PPP方案的起源是合理的风险分担机制的设计。对于社会资本企业，本质上都是逐利的，因此简单用婚姻论说企业主动出于公心来替政府分担解决公益责任的出发点有待商榷。从我坚持用自私博弈论来设计PPP的基本框架，核心是风险要分配给政府与社会资本两者之间最有能力承担的那一方。

风险分担设计的原则是谁更具有能力承担风险，而不该由‘不能让社会资本把肉吃了，骨头也得塞给他’的念头来决定。否则，让相对于政府而言更加不善于承担风险的社会资本承担风险，长期看只会带来风险溢价而导致政府的长期支出实际上增加了。

“结合风险分担机制谈谈对污水厂网一体化的看法。”薛涛进一步指出：“当社会资本面对不能确定的风险时，它会要求更高的风险报酬来涵盖上述他无法清楚估计和有能力把控的风险，而由于其对该风险的判断和把握能力低于政府方，从长期和宏观来看，社会资本所要求的风险报酬带来的项目成本的增加会高于政府选择自己承担上述风险的支出，而政府为了项目落地，最终会屈就于这种局面，于是出现两类情况，一个是坚持原有项目设计而产生较高的风险溢价，一个是回到政府承担实际风险的厂网分离型捆绑的所谓一体化模式。当然，无论哪一种都不利于达成前面所说的ppp带来长期运营效率的提高的核心目标。目前设计真正的厂网一体化项目的难点就在此。”

“结合现在实际推出的厂网一体化或者管网运营的PPP项目来看。”薛涛继续补充，“实际上这些项目从需求风险到管网运营的减排效果的风险，基本上都还是政府承担为主，项目设计上并未能真正把减排考核的核心要素（和风险）推出给社会资本，这也是项目设计中考虑到社会资本不愿意承担而妥协的结果。

这类项目如果是厂网一体化的，可以看到厂的结算和考核模式还是传统的BOT模式，以污水量和排放达标为基本结算付费基础，导致实质上依然是厂网分离。而网的部分，包括单独管网出让的部分，管网规划建设的决定权依然在政府，企业本质上是照图按指令施工，而管网维护的要求也更像是操作说明书（其实是个BTO），没有或者很难设计统一的长期运营的减排量考核模式。可见，有真正意义的，能体现长期运营绩效可持续提高为目的的管网一体化PPP模式或者管网PPP模式实际项目中依然较难落地。我高度重视揭阳污水厂网一体化项目的设计和落地实际效果，恰恰因为在这方面他们做出了艰难但是有意义的探索。但是在项目获得成功和经验认真分析总结之前，强制推行是有风险的，而如果推行的厂网一体化项目是刚才说的厂网分离或者BTO的迁就模式，其实意义不大。

山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋

与薛涛观点如出一辙，连国栋也认为，“管网一体化的目标没有错，从我的角度主要是目前绩效难以考量，直白一点，政府和社会资本动机都值得考量。一体化是梦想，是努力的方向，但是当理想照进现实时，还是要看到一体化的重要推手是什么，政府想将包袱甩出去，社会资本想拿到更多的话语权，所以一拍即合，而对厂网一体化得利弊分析较少。”

带路群老陶继续指出，“除了厂网一体化项目之外，水环境综合整治PPP项目也很难用效果效率去衡量，那我为什么支持这样做的呢。一方面，我们国家底子薄，从头参与的就很清楚，找遍全国找不到靠谱有实施运营经验的人，好比1999年我们在镇江市从事的开发区污水厂建设，但我们总要摸着石头过河，总要走出第一步吧！另一方面，现如今，国家对城市水的认识是在国家大规模水处理水环境计划之后逐渐认识清楚，数据、实践经验也有了1一20年的积累，从事水环境整治有点靠谱了。”

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