对话：揭秘财政部十大水务PPP示范案例
8月22日，《PPP示范项目案例选编—水务行业(第二辑)》新书推介会在2017上海水业热点论坛现场举办。论坛现场也邀请到相关专家，以及入选项目案例选编的项目中标社会资本方，展开精彩对话，全方位揭秘十大水务PPP示范案例。
来源：中国水网 作者：李晓佳
自2016年底，水务PPP案例分析启动会召开至今，历经近10个月的时间，财政部PPP中心联合E20，展开的水务PPP案例分析工作圆满落下帷幕。8月22日，《PPP示范项目案例选编—水务行业(第二辑)》新书推介会在2017上海水业热点论坛现场举办。
E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长、北京大学环境学院E20联合研究院副院长、国家发改委财政部PPP双库定向邀请专家薛涛介绍，《PPP示范项目案例选编—水务行业(第二辑)》是财政部PPP中心委托E20，并且联合E20共同发布的。该项目案例选编在五类13位专家(行业类专家、咨询类专家、财税类专家、法律类专家、融资类专家)的帮助下，着重从付费是否体现绩效导向、风险是否合理分配、社会资本选择是否充分竞争等维度，对财政部前三批示范项目102个水务行业类项目进行三轮筛选，并组织多次研讨，最终确定了10个案例。这些项目是真的经过了千锤百炼。
E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长、北京大学环境学院E20联合研究院副院长、国家发改委财政部PPP双库定向邀请专家薛涛 论坛现场新书推介
入选的十个项目分别是：山东临沂市中心城区水环境综合整治工程河道治理PPP项目、江苏徐州市沛县供水项目、海南海口市南渡江引水工程PPP项目、江苏徐州市骆马湖水源地及原水管线项目、江苏镇江市海绵城市建设项目、安徽池州市海绵城市建设清溪河流域水环境综合整治PPP项目、福建龙岩市四个县(区)乡镇污水处理厂网一体化PPP项目、贵州贵阳市南明河水环境综合整治二期PPP项目、山东济宁市金乡县城乡供水一体化建设工程、广西南宁市竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目。
论坛现场也邀请到相关专家，以及入选项目案例选编的项目中标社会资本方，展开精彩对话，全方位揭秘十大水务PPP示范案例。对话由专家组咨询类专家代表——毕马威企业咨询（中国）有限公司、基础设施（PPP）咨询总监、国家发改委和财政部PPP双库专家李炜主持，邀请到财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲；专家组财税类专家——上海市财政局主任科员纪鑫华；专家组法律类专家代表——北京市中伦（上海）律师事务所合伙人、国家发改委和财政部PPP双库专家周兰萍；专家组行业类专家代表——中国城市规划设计研究院水务分院资源能源所所长王家卓；以及两位社会资本方代表：博天环境集团股份有限公司高级副总裁蒋玮、沛县兴蓉水务发展有限公司董事长袁本松。
初衷：推动公共服务的提质增效，推动“绿水青山”变成“金山银山”
财政部PPP中心推广开发部主任 夏颖哲
去年，财政部政府和社会资本合作中心已经出版了《PPP示范项目案例选编(第一辑)》，对PPP项目的基本框架及关注点进行了整体描述。今年以来，为进一步推进PPP模式的创新和推广，充分发挥PPP示范项目案例的示范引领作用，中心围绕全面实施PPP的水务和垃圾等领域、相对而言市场化程度较高、技术较成熟、老百姓高度关注的水务行业入手，将框架及流程面上的工作向行业纵向深化，以期逐步带动其他的行业推进。
夏颖哲表示，今年，新一轮PPP已经走到了第四个年头，很多项目逐步落地和执行，开始从概念、理论变成了实实在在的产品和服务。这时候，财政部希望通过分析一些PPP项目的优势、不足，找到需要完善的地方，进而推动PPP对公共服务的提升。
财政部开展PPP工作的目的和初衷是，能够推动公共服务的提质增效，可以推动“绿水青山”变成“金山银山”，要符合这些要求，“水务”是必然之选。夏颖哲介绍，选择水务行业，也有很好的政策背景。今年，财政部联合环保部、住建部、农业部印发了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，在此背景下，财政部希望通过水务行业，以点带面，整体推进PPP工作。
夏颖哲表示，“E20环境平台是比较专业的环保平台公司，E20研究院执行院长薛涛曾多次提到，做PPP项目一定要注意和完善的一些内容，一个好的PPP项目，真正运行后，能够带来什么效果是最重要的。”经过商讨后，确定要组织案例选编工作，而参与的人员中第一要有专家，包括行业专家、法律专家、金融专家、咨询专家，其次一定要有社会资本代表，以及地方政府的声音。聚集这些力量后，希望真正能实现推行PPP的初心。
入选该项目案例选编的项目案例是从一百个项目中选出的，选择的标准是，第一一定是已经落地的项目；其二要选择有代表性的项目，水务行业的PPP项目涉及的领域比较广泛，如黑臭水体、海绵城市建设、供排水一体化等，在选择项目时，也希望每个领域都有一个代表性的项目。其三，选择的项目一定是在某方面有所创新的。
夏颖哲指出，财政部不仅仅做水务案例的分析，未来还会做其他行业，但最终要以结果为导向，强调的是“不管黑猫白猫，能抓到耗子才是好猫。”
行业专家：案例对水环境治理工作具有极大借鉴和示范意义
中国城市规划设计研究院水务分院资源能源所所长 王家卓
近几年，财政部、发改委对于PPP的推进力度非常大。王家卓表示，这些年国家在城市排水、海绵城市、黑臭水体治理等领域也在推动PPP，尤其是城市黑臭水体治理方面，近些年国内PPP项目不少。中国城市污水处理厂开始大规模的建设，应该从2000年以后开始。2000年的时候全国只有400多个污水厂，到今天已经有近4000个污水厂，而且还有1500个在建。可以说，全球最大的新建污水处理厂市场在中国。建设污水处理厂的目的是要改善城市水环境，但现在建设了这么多污水厂，大部分城市的水环境治理与老百姓的需求、与经济社会发展的要求之间尚有一定差距。所以现在大家主张在城市水环境领域推PPP，实际上是为了从要工程转向要环境效果。
王家卓参与了整个案例项目的评审工作，他认为，其中有很多典型项目，值得推广和学习。
如贵州贵阳市南明河水环境综合整治二期PPP项目、广西南宁市竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目。习总书记曾亲自视察过那考河项目的治理成果，总书记也给予了很高的评价。
山东临沂市中心城区水环境综合整治工程河道治理PPP项目也是比较有代表性的黑臭水体治理项目，目前全国确定有2100个黑臭水体，今年有36个城市将要验收、考核，有些城市进展比较好，做了很多工作，但仍然有一些城市进展比较缓慢。这个PPP项目会给我们推进黑臭水体治理的PPP项目带来一定的启发。
过去我国污水处理厂的PPP项目比较多。但是现在一个基本的共识，是要推动厂网一体化的PPP项目。福建龙岩市四个县(区)乡镇污水处理厂网一体化PPP项目就是这种项目的代表，所以也非常值得关注。
在财政部、建设部和水利部的的大力支持和推动下，全国已经推出了两批海绵城市试点，第一批16个城市，第二14个城市。该示范项目案例选编中包括了两个海绵城市项目——江苏镇江市海绵城市建设项目、安徽池州市海绵城市建设清溪河流域水环境综合整治PPP项目，镇江、池州都是第一批海绵城市试点城市，这两个项目在海绵城市PPP项目中也比较有代表性。
海绵城市做了两年多，取得了一些成绩，但是社会也有一些不同的声音，王家卓认为，这也很正常，一个新理念的落实，毕竟还需要一定的时间。海绵城市实际上是治理方式和理念的转变。2015年国办发75号文件说的很清楚，海绵城市建设就是要实现 “小雨不积水，大雨不内涝，水体不黑臭，热岛有缓解。”可以看出，海绵城市的绩效要求是非常明确的， 其主要目标就是要解决我国当前人民群众反响特别强烈的城市内涝和水体黑臭的问题。
全国除了30个试点城市，还有90个省级试点城市。到2020年，我国城市建成区20%以上的面积达到海绵城市建设的目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。这个任务还很艰巨。目前大部分城市都已经编制完成了海绵城市专项规划。以规划作为引领，由施工企业、制造企业+技术企业+金融资本，实行总承包的形式，按照PPP模式，推动海绵城市建设，最终实现城市内涝问题和水体黑臭问题的治理，也正是2015年国办发75号文件的要求。从这个角度来讲，镇江和池州的海绵城市PPP项目都是非常有借鉴意义的。
财税类专家：PPP项目风险是项目评审中关注的重点之一
上海市财政局主任科员 纪鑫华
对于地方政府，以及财政部门而言，能够切实感觉到，PPP项目对项目全生命周期的效率和政府管理带来的好处。“在PPP项目中，要特别强调的一点是全生命周期。”纪鑫华指出，参与本次项目案例选编的编辑工作，财政部以及其他相关专家都比较关注PPP项目全生命周期内的风险分配，以及相应的的政府各类承诺和责任。
他认为，怎样在全生命周期中把控政府的相关承诺，以及这些承诺所带来的财政风险是非常核心的要点。
首先是政府的显性承诺，比如包括政府付费、可行性缺口补贴等在内的政府直接支付义务。其次，是隐性承诺，尤其是基于风险分配方案下政府所承担相关风险的支付责任不容易测算，也非常隐蔽。甚至有一些咨询机构为了迎合地方政府，可能会在风险中做一些不恰当的责任转移和分配。在本书的案例评选过程中，非常注重政府在PPP项目中，是否做出了适当的承诺，是否进行了恰当的风险转移等。
从这个角度而言，此次入选的十个项目，基本都很好的体现了行业资本和社会资本的优势，把不确定性降到了较低水平。纪鑫华指出，在PPP项目全生命周期中，政府的承诺及其带来的政府义务和责任，必须在财政可承受能力范围内。
随着项目的落地，有一些项目已经进入运营阶段，税收问题成为各方关注的焦点。结合这次案例的编写，纪鑫华也针对性的调研了四十多个项目的税收情况。结果显示，不同阶段的项目、不同地区的项目公司，提交的调研问卷情况差异很大。四分之三以上的企业反应，他们就项目的税收情况尚未与税务局进行沟通、或是沟通效果并不理想。水务ppp项目中企业到底应该交哪些税、税收优惠政策的适用情况等，目前各地无论是社会资本还是税务机关并没有达成普遍的共识。
这也是目前做水务PPP项目比较欠缺的方面。如何通过适当的税收安排和筹划，降低项目社会总成本，也将会是水务PPP项目关注的重点。
法律类专家：风险识别和风险闭合的举措非常关键
北京市中伦（上海）律师事务所合伙人、国家发改委和财政部PPP双库专家 周兰萍
周兰萍认为，在示范项目案例选择过程中，从法律的角度，首要要求就是要合规，要在在合法合规基础上做到好中选优。
周兰萍指出，通过本次案例评审，从法律角度看，目前水务PPP项目在推进过程中，有一些问题需要注意。
首先，很多项目会关系到建设工程，所以会有基建程序和PPP模式衔接的问题。
其次，常规意义上讲PPP的合规，通常会从主体、客体和程序三个方面考量。在对案例进行评审的过程中，发现，很多水务案例，名义上是厂网一体化，实施方案中将管网运维纳入了合作范围，但PPP合同中又约定管网运维由政府负责，这种情形下，管网部分实际做的是BT。这就要求在客体合规标准上，做到严格的把关。
第三，从律师的角度，看项目创新的时候，要更加谨慎。因为创新的同时，可能在打擦边球。可能从个别主管部门的角度看，这样做是可以的。但后期会不会有风险，还是要有一个动态的关注。如关于存量项目转让方式，有很多项目做成经营权转让。我们在起草PPP示范文本的过程中就很纠结，除了资产转让方式，要不要单独设置经营权转让方式？另外一个比较典型的问题，很多项目想做PPP的同时，项目进度也有压力。所以主管部门往往说，EPC先做起来，同步的再做PPP的前期准备工作，从法律的严谨角度，这样是有风险的。因此，在合同结构设计过程中，风险的识别和风险闭合的举措，都是非常重要的。
此外，项目用地的取得问题、捆绑土地资源的问题，以及回报机制的问题，等等都是审查案例时会重点关注的。
咨询类专家：要找专业的人做专业的事
毕马威企业咨询（中国）有限公司、基础设施（PPP）咨询总监、国家发改委和财政部PPP双库专家 李炜
新一轮PPP推行，已经进入第三年，在PPP项目大规模上马的过程中，一些隐患问题难免会暴露出来，这些也是财政部本次进行示范项目选编关注的重点。
李炜指出，咨询公司是政府与社会资本的桥梁，在整个PPP链条中，起到重要的串联作用。
李炜认为，财政部推的PPP与以往模式重要的不同在于新增了一案两评的部分，也就是在以往项目可研报告技术可行性分析的基础上，增加了经济可行性分析的内容。财政部此轮PPP有一项重要任务，就是把隐性债显性化，也就是说把以往的平台公司等政府融资平台的隐形债务通过PPP的规范化运作，纳入了整个财政预算的盘子。就现状来看，财政部的这一目标正在接近实现。
李炜表示，按服务效果付费方面，三年前刚开始推PPP，鉴于当时行业的现状，大家的认识水平等等因素，未能一下子把认知提得很高，出现了一些可用性付费为主的案例。现在PPP马上要走向第四年，这些很值得行业认真研讨和反思。
在PPP推行的前两年，各地不少晒太阳工程的出现是因为有些地方政府把关注点都放在项目能不能建起来，建设要花多少钱上面，并没有关注厂网一体、系统服务等方面，也没有按照效果付费来设计，从改善服务结果去考虑，没有真正的考虑整个全生命周期的总支出。
此外，李炜也强调，在本次水务PPP项目评审和实地考察过程中，发现在不少项目上，申报材料和实际落地情况不符，很多申报材料里缺乏财、税方面的精准测算。所以，一方面，要坚持能进能出的原则，实事求是的推荐好项目，另一方面，行业的规范也需要专业咨询机构来做好这部分工作。
两大入选典型案例剖析
论坛现场，重点剖析了十大入选项目中的两大项目——江苏徐州市沛县供水项目、山东临沂市中心城区水环境综合整治工程河道治理PPP项目。来自两个项目的社会资本方沛县兴蓉水务发展有限公司董事长袁本松、博天环境集团股份有限公司高级副总裁蒋玮分别介绍了目前项目的基本情况。
江苏徐州市沛县供水项目
沛县兴蓉水务发展有限公司董事长袁本松介绍，江苏徐州市沛县供水项目作为江苏省级试点项目、国家级示范项目，涉及农村安全饮水工程、地表水厂、市政管网、污水处理厂，囊括城乡一体、供排一体、厂网一体，属国内少见的县域供水“三体合一”项目。
沛县兴蓉水务发展有限公司董事长 袁本松
项目总投资15.04亿元，由20万m3/d规模地表水厂、10万m3/d规模第二水厂、8.3万m3/d规模13个建制镇污水处理厂、市政管网以及农村饮 水安全工程五部分组成。新建部分由社会资本承担项目投资建设、运营和期满移交的职责，存量部分则由社会资本支付一定的经营权转让费，获得运营权，并在合作期满移交。项目公司注册资本金为4.5亿元，其中政府出资方沛县城投出资4512万元，持股比例为10%;社会资本方出资40608万元，持股比例为 90%。
沛县供水PPP项目实施半年以来，在未对组织架构进行重大调整、未对供水设施进行重大改造的条件下，通过整合现有资源、适度的流程再造、引入专业技术和管理，在安全生产、水质提升、降本增效、产销差控制、用户服务、经营绩效方面取得了超出预期的显著成效；同时我国县级供排水对专业技术和管理的迫切需求，尤其在近年来全国范围内城乡一体化背景下，县级供排水需要在政策上有所突破，尽快提升供水安全和供水服务水平。
山东临沂市中心城区水环境综合整治工程河道治理PPP项目
蒋玮表示，做好一个项目，重要的是要天时、地利、人和，缺一不可。在山东临沂市中心城区水环境综合整治工程河道治理PPP项目的竞标过程中，有很多像北控、首创这样的大企业都参与了招标，博天环境能最终获得这个项目，其实非常不容易。希望可以利用博天的技术优势，帮助政府做好水环境治理的前提下，更好节约总投资。
博天环境集团股份有限公司高级副总裁 蒋玮
首先，该项目是真正的城市内河治理项目，整个城市内河道中涉及到的截污、清淤，景观，以及生态修复、人工湿地等各个类型都包含在内，是非常典型的城市内河水环境综合治理项目的代表。
第二，该项目在程序上，相对更加正规。项目涉及九个子项目，因为城市内河之间是连通的，为了更好设置绩效划分，项目将其中七个河道打成整体的包，把两个水厂单独打包。博天环境承接的就是七个子项目中的一个项目。
七个子项目涵盖了多种模式。政府对这个项目的进度也非常关心，将每一个项目分别立项，分别评审。所以可以做到七个子项目的所有流程都是相对正规和完整的。
第三，该项目在管理层面上，还有很多值得借鉴的地方。其一，政府前期投入很大。政府前期投入越大，将来“物有所值”才越有可能实现。其二，政府为了更好的推进项目，在发改、财政、国土，住建、规划等部门抽调科级的人员，重新建立了一个建管局，由分管的副局长主抓项目工作，更好的做到了统筹协调。
第四，对于城市管道部分，蒋玮表示，“因为年限很长，也有一些破损，我们希望重新拆迁和布设，但是真正实施拆迁，困难非常大。”博天环境引入了一些非开挖技术，根据现场的情况，进行设计和分析，采用开挖和非开挖结合的方式，保证这个项目能够推进。
在项目的具体实施过程中，发现在很多老城区，地下管网非常错综复杂，而且包含各种类型不同部门铺设的一些传统遗留问题，对地勘工作的精度要求比较高。蒋玮强调，对于城市内河治理的市政类项目，要进一步强化地勘精度。
专家剖析
两个项目有很多个性化问题，但也有一定的代表性问题。周兰萍指出，首先是，有关项目资产权属的问题。这是PPP项目协议中具体事项需要覆盖的，但是从实操层面来看，对这个问题的关注度还是不够。这个问题关系到有关项目法人要不要变更的问题。从理顺基建手续和投资关系角度来讲，所有的手续都应该变更到新的投资主体名下。从立项、可研到用地、规划，以及后面的环评、施工许可等手续，主体和权属应该合一，如果未来项目公司到资本市场融资，资本市场对于项目的合规性也会从手续合规出发，提出基本要求。
其次，两个项目在成立项目公司后，都有安排由两个社会资本为项目公司对外融资承担担保责任。这个问题也是PPP条例讨论过程中，争论最为激烈的问题之一。周兰萍指出，现在有很多国企，央企，以及上市民营企业，在对外融资的过程中，往往不仅仅是一个项目，如果都要担保，未来风险就会非常大，这就需要给项目一个灵活的空间。
第三，两招变一招的问题，这两个项目都是竞争性磋商，但是在前期的整个项目案例披露过程中信息还不完整。周兰萍建议投资人参与PPP项目时，要提出来假如是竞争性磋商，但由于种种原因，还是需要进行二次招标的情况下，应当为投资人设置好退出机制。
纪鑫华指出，在考虑PPP项目税收的时候，首先，就是要把现有的税收优惠政策用好。
其次，在现有税收优惠政策用好的基础上，考虑税收的筹划。比如基于政府和社会资本的博弈，具体项目落地时，模式选择对于后面的税收安排都会带来很深刻的影响。
最后，通过对税收的安排和筹划，目的在于降低项目的总成本，降低政府以及公众为这个项目支付的对价，从而更好的实现项目的物有所值。
“黑臭在水体，根源在岸上，核心在管网。”这是共识，但是很多项目并没有把城市管网包含在PPP项目中。王家卓指出，现在无论是临沂项目，还是福州、北京等比较大的黑臭水体治理PPP项目，目前给的红线范围还是在河道范围内，并没有把管网纳进来，这也是项目包装、项目边界本身带来的一些不确定性。未来的方向，最好还是能够按流域一体化治理，要从污水厂到厂网一体，再到水岸厂网一体化、流域一体化，真正能与工作边界、责任、绩效对应起来。
李炜总结认为，未来PPP要重点关注，怎么组合，怎么搭配，怎么包装，边界到底在哪里等问题。其次，无论法律，财税、行业，或者政府、社会资本、咨询机构，都要秉承专业的人做专业事的理念。而生态环境系统的改良，需要参与各方的共同努力。
对此，夏颖哲指出，如何确定收益、绩效，如何按绩效付费，都需要逐步完善。PPP，就像是政府、社会资本、咨询机构，以及各个参与方共同呵护的小苗一样，在长成参天大树的过程中，可能会有很多不可预见的困难。这种情况下，应该不断修正、不断完善。这次做案例的选编工作，首先每一个案例，必须要看到项目的所有资料。其次，要去了解地方政府、社会资本、项目的咨询机构，各方不断开讨论会。三是，要实地调研。财政部PPP中心的人员和专家组，都亲自去考察过很多项目，但是很多方面还是要不断完善。 在财政部PPP项目库中，符合信息公开的项目有1200个。做到物有所值、可研报告，及合同公开的项目，有接近900个。在此基础上，不断完善部分工作，打造PPP的良好生态圈。他强调，希望PPP能够行稳至远，这也是我们大家共同努力的方向。
据了解，8月7日，本书第二季系列——固废行业典型PPP案例的启动会已经在财政部PPP中心正式开启，此轮工作仍设置五类10位专家(行业类专家、咨询类专家、财税类专家、法律类专家、融资类专家)参与，将会从近50个固废PPP案例中多轮筛选，最终入围10个案例成书并于年底出版。敬请关注。
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本周轮值 | 李艳茹、徐冰冰
统筹 | 谷林