吴舜泽：常态化的严格环保监管综合效益显著 局部短期影响需全面辩证分析

12月15日，在“2017（第十一届）固废战略论坛”上，环境保护部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽从如何理解环保监管趋严这一趋势、如何看待其影响两方面进行了深入阐释和纠偏分析。

来源：中国固废网     整理：洪翩翩

近年来，环保监管日趋严厉，环境执法持续加码，督察态势渐成常态，环保监管风向已然成为密切影响社会经济发展的重要因素之一。然而，当下社会各界对依法严格执行的环保监管所带来的影响和理解众说纷纭，看法不一。12月15日，在“2017（第十一届）固废战略论坛”上，环境保护部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽从如何理解环保监管趋严这一趋势、如何看待其影响两方面进行了深入阐释和纠偏分析。同时，他强调，“目前必须明确的是，环保监管趋严，是依法的、常态的、合理的，是一种理性回归，未来会成为常态。同时，依法严格监管的长远效益非常明显，短期影响则需要综合分析。”

吴舜泽  环境保护部环境与经济政策研究中心主任

本文根据现场发言整理，未经本人审阅。

一、如何理解：环保监管趋严是依法施政、合理回归、将成常态

1.监管趋严，是依法的、常态的、合理的，是理性回归

吴舜泽表示，目前必须明确的是，环保监管趋严，是依法的、常态的、合理的，是一种理性回归，所以它也是长期的，未来会成为常态。

他认为，近年来环境监管呈现出三大新特征，一是过去单一靠行政执法，目前行政执法与环境司法同步；二是综合激励与严惩重罚并重，特别体现在明年生态环境损害赔偿制度改革将在7省市开展试点并将推向全国全面实施；三是以排污许可落实排污者主体责任与社会监督严格问责相结合。目前，这三大特征已经形成组合拳，使得环境监管威力强劲。

2.为什么会监管趋严？因为原来粗放发展的现实基础和政策环境没有了

对于为什么监管会趋严，吴舜泽认为，分解来看主要包括四个原因。一是目前市场经济环境下，环境成本必须内化；二是2015年十八大以来，40多项生态环保制度陆续落地，新环保法、水、大气、土壤等各项立法，包括司法解释已经基本完成，形成了一系列法规、法律要求，目前所做的是依法监管。三是目前在我国经济发展的新常态下，资源环境承载能力接近或者达到上限，已经不能走老路和邪路了，所以必须要走内生发展。四是随着我国经济水平的提升，生态环境成为稀缺产品，成为老百姓最大的需求之一。因此，在这样的情况下，环保监管趋严成为必然。

“那为什么感觉严了呢？”吴舜泽表示，“从某种意义上讲，之所以感觉趋严了，其实是过去的欠债太多，宽松软太严重。” 过去上头热、中梗阻、下头冷的现象现在得到了充分改变，各级地方政府和部门在严格问责、党政同责一岗双责导向下对当地企业的监管明显加强、加码，抓大不放小，这使得大家对环境监管趋严印象深刻、感受明显。

3.“狼”真的来了 依法加强环保监管将对经济社会发展产生深远影响

吴舜泽强调，环保执法由以前温和、打招呼的方式转为动真格，“狼”真的来了。因此，排污者要适应严格监管执法的常态，及早谋划达标排放，从生产工艺和治污设施、管理运行的角度实现本质环保，抛弃临时、不正确的观念。环保产业从业者也要适应，强调技术工艺而非生产关系。只要是常态化的依法严格环境监管，就能够传递出稳定、持续、可预期的信号，就是有效的、有利的、有力的。

对于严格环保执法的综合效益，除了环境效益之外，吴舜泽认为还必须从经济社会发展四个大方向予以强调：一是依靠环境成本获取发展空间，影响了市场正常秩序，劣币驱逐良币，阻碍了技术进步，降低了创新发展动力，已经成为当前最大的问题之一。二是不少地方自发地通过严格环境监管执法倒逼经济转型升级。三是，从全国总体态势来看，加强环境督查执法已经成为提供发展质量、从高速度增长到高质量增长的一个中心手段。四是，从某种意义上讲，环境保护也有一个去杠杆的问题，必须把散乱污等高风险坚决控制下来，避免灰犀牛发展成为霸王龙，影响社会主义现代化进程。

二、如何看待：环保监管趋严长远效益明显，局部短期影响往往被放大渲染，需要进行综合分析

环保监管执法趋严既然已经成为未来的大方向，那么如何理性、科学地看待环保监管对供给侧改革的影响，特别是今年来气势如虹的环保督察执法的作用，成为当下社会必须重视的问题。目前，社会上有些言论将有关价格上涨、煤改气、投资下滑等影响单一地归因于环保监管的趋严，这些观点和论调在吴舜泽看来，有失偏颇，不少是错误的。他认为，保持战略定力，持续推进依法严格监管，指导地方有想法、有办法地精准发力，加强沟通交流防止拿环境问题炒作预期，才是实现综合效益最大化的有效途径。

1.环保督察执法的短期效益需要综合分析

首先，吴舜泽肯定了环保督察执法带来的效益。吴舜泽表示，环保督察执法对经济社会有短期长期综合效益，不仅腾出了环境容量，优化了投资环境，增加了综合竞争力，发展了一批生态型特色产业和资源能源高效利用产业，培育了新动能或者新增长点，创造了文明的新形态。而且这些发展趋势与国家宏观调控方向是完全一致的，为经济健康可持续发展夯实了基础，符合高质量增长要求，符合主要矛盾需求，改变了劣币驱逐良币的状态。

与此同时，吴舜泽指出，从调研情况来看，大家对环保督察执法的长期利好是充分肯定的，但是，却往往放大了其短期影响，有的甚至可以用负面冲击来概括。

他认为，短期内影响经济波动的因素纷繁复杂，既有内因又有外因，既有偶然因素也有必然因素。环保督察执法对经济的短期影响具有非常明显的结构性，体现出区域分异、行业分异的特征，总体也是有利的，很明显地体现在环境保护方面早做早主动、结构优化具有明显的促进作用，而局部、个别的有短期影响，则需要消化。举例来说，一些生产企业数量少、国内市场集中度高、污染严重的小行业生产和价格受环保督察执法影响大，一些地区内的企业生产变化会波及影响邻省供需平衡并引起产品价格短期内振幅加大；发出声音的往往是利益受损的行业和企业，而真正收益的群体却无意公开，这进一步增加了高估环保督察对经济短期冲击的可能性。目前很多观点其实是把复杂多因素的整体影响归结于环保督察执法这个单一因素，未讲复杂因素进行科学分离，这种观点错误的、偏颇。

他强调，很多时候环境因素对行业生产和价格的影响往往是通过期货游资介入、利益团体炒作来放大的，是在炒作预期；这些投机炒作者往往渲染环保限产等政策因素，造成实际生产量还在增加之时，期货市场往往应声而涨，拉动现货市场急躁恐慌情绪。因此，有关部门应进一步规范金融市场行为，避免期货市场对价格的影响。

他表示，需要坚持两点论和重点论相结合，不能把每年集中攻坚解决的一些重点领域视作运动式。个别地方环保政策过度，存在“一刀切”现象，地方简单粗暴的方式、一刀切的案例等，往往会造成社会舆情的较大反响。另外，有些地方纵容或者默许企业采取消极应对督察执法、放大负面效应等方式进行软性对抗，或者说在有想法、没有办法的情况下的一个乱整、懒政、惰政，是对环保督察执法的高级黑。

2.探讨价格上涨、煤改气、财政收入等5个热点话题 为环保依法严格监管正名

（1）价格上涨取决于政策、市场的综合作用

2016年下半年至今，以煤炭、钢铁为代表的大宗商品价格及其他主要能源原材料的价格出现了显著上涨。由于环保督察恰逢宏观经济周期性回暖和供给侧改革的推进，不少人把价格上涨的主要原因归咎于环保督察力度加大，甚至出现了诸如“环保冲击实体经济”、“环保督查刺激价格上涨”等论调。吴舜泽认为，这一观点有失偏颇。

他认为，目前价格上涨包括宏观经济面趋好、供给侧结构性改革不断发力、成本推动价格上涨、国际大宗商品价格影响等多方面的共性原因，因此，总体而言，当前产品价格仍为恢复性反弹，是经历了50多个月负增长后的上涨。主要工业产品价格仍处于可控范围，没有达到全面疯涨的阶段，也没有真正影响到CPI，市场有自我调节机制，不应过度干扰市场，财政政策、货币政策、环保政策、产业政策还不需要从价格影响的角度进行大的调整。

总结来看，诸如“环保冲击实体经济”、“环保督查刺激价格上涨”等观点一方面没有排除同时期其他因素的影响，另一方面忽视了环保督察执法带来的对经济体中不同单元影响的差异性，因而很难给出正确的结论。

（2）煤改气计划外增量不断攀升 其中存在复杂的利益博弈 

前不久，环保部向京津冀及周边地区“2+26”城市下发《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》特急文件，提出坚持以保障群众温暖过冬为第一原则，“进入供暖季，凡属没有完工的项目或地方，继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式”。文件一发，反响强烈，很多人将矛头直指环保部，认为煤改气的步伐“太着急”，在搞大跃进，对此，吴舜泽认为需要辩证深入分析。

在吴舜泽看来，煤改气的方向是正确的。环保部门不是推进煤改气的责任部门，而各部门联合编制的《大气十条》中，计划内的煤改气基本可以得到天然气保障的。可惜让人措手不及的那些冒出来的、计划外的煤改气增量，包括其他工业用户对天然气需求的不断攀升，这其中涉及复杂的利益博弈问题。

吴舜泽认为，环保紧急下发煤改气通知，是对地方执行过程中简单化操作方式的纠偏，并不是环保部门为地方和其他部门揽责。

（3）废纸涨价与洋垃圾进口禁令不存在明显因果关系

近期部分媒体报道废纸涨价与洋垃圾进口禁令有很大关系，甚至影响到相关产业和国民经济。通过格兰杰因果检验定量分析发现，从统计学意义上造纸和纸制品业生产者出厂价格指数（果）和未经分拣的废纸进口额（因）之间不存在因果关系；通过投入-产出分析方法，发现禁止未经分拣的废纸进口对我国国民经济影响较小，即使全部禁止进口，对造纸行业和国民经济全行业的产出影响分别为6.5和110.3亿元人民币，造成产出降幅分别为0.053%和0.0068%。

（4）政府和市场可以消除“环保督察减少财政收入”的恐惧症

全国财政收入增速降低主要受经济增速下滑和营改增减税效应的影响。环保督察执法并不是财政收入增速下降的推动因素。

相反，在当前中国经济环境下，环保督察执法的常态化具有规范效应，可以增加税基，提高市场集中度，改善优质大企业盈利能力，拉动工业环保投资需求，进而增加财政收入。因此，评估环保督察对财政收入的影响要全方位来看。可以确信的是，从财政的角度，强化环保督察且常态化的政策没有影响地方财税收入，政府和市场可以消除“环保督察减少财政收入”的恐惧症。

（5）对部分企业而言，环保督察提高了利润率，有利于投资

吴舜泽也明确表示，环保督察执法不是投资下滑的原因。他分析到，2017年前三季度，投资增长率分别为9.2%、8.3%、5.5%，主要原因在于货币政策收紧导致货币量减小，限制了投资；财政政策收紧（如PPP等）导致地方政府难以随意举债，直接影响了投资资金；制造业受到货币财政政策影响，投资意愿不强烈；房地产市场发展受限，投资减弱等四方面原因。对部分企业而言，实际上环保督察提高了利润率，有利于投资。例如，2015年之前，钢铁行业盈利水平偏低或者亏损，2016年以后虽然环保运行成本上升，但企业的盈利水平大幅提升，吨钢毛利200元，2017年吨钢毛利更高达600元。

会上，吴舜泽总结道，环保督察执法、环境监管是依法行为，是一种合理行为，是过去偏松、偏软监管的正常回归，而且具有长期性。长期来看，其经济和社会效益非常好，短期效益则需要综合考虑，不能简单化地、概念化地“扣帽子”，分析过程中，需要对财政收入、生产、价格、投资影响仔细分析分离出来，需要把各方面因素的影响加进去。吴舜泽表示，在当前环境下，对环保监管执法日趋从严后的相互影响，特别是短期影响，可能还会是一个焦点话题，反映了环境与经济关系的复杂性，是需要长期关注、深入研究的重要领域。

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