罗桂连谈PPP核心之四：PPP的八大核心理念

实质上，PPP是道而不是术，PPP是理念而不是具体模式。PPP的核心内涵在于有效积聚整合各方面的优势资源，构建有弹性的激励相容的公共治理机制，实现公共基础设施项目全生命周期综合效能的最优化。PPP的核心理念包括：风险分担、激励相容、合理回报、契约精神、物有所值、量力而行、可融资性、可持续性等。

来源：中国水网     作者： 罗桂连

实质上，PPP是道而不是术，PPP是理念而不是具体模式。PPP的核心内涵在于有效积聚整合各方面的优势资源，构建有弹性的激励相容的公共治理机制，通过诸多不同利益诉求的相关方长达几十年的持续博弈，各方合力同心、尽力而为、量力而行、按贡献和绩效取酬，实现公共基础设施项目全生命周期综合效能的最优化。PPP的核心理念包括：风险分担、激励相容、合理回报、契约精神、物有所值、量力而行、可融资性、可持续性等。

一是风险分担。PPP首先强调风险分担，在风险识别与风险分类基础上，让政企各方中最应该也最擅长承担的一方去承担特定风险，以实现总体风险管理的成本最低和效率最高，即实现项目全生命周期的总体风险的最优分配。风险分担遵循两大原则：能力原则和公平原则。所谓能力原则，指每一项风险均有最有承担能力的一方去承担。所谓公平原则，指各方承担的风险与所得的回报高低相匹配。社会资本承担的风险要有上限，超过上限，启动政府补贴或调节/调价机制；对项目收入不能覆盖成本和合理收益的项目，政府给予适当补贴。从政府角度看，不是社会资本承担的风险越多越好，政府承担的风险越少越好，而应当综合考虑政府的风险承受能力、风险转移意向、支付方式等要素，恰当分担，减少政府不必要的财政负担。比如，新加坡政府在政府“不差钱”情况下，就不太主张PPP项目由企业融资而承担更高的融资成本。

二是激励相容。PPP合作关系中，政府更加强调公益性，企业更看重经营性，在强调政企之间风险分担的同时，还要强调激励相容，以整合各方资源和能力，实现项目全生命周期的综合效能最优。利益分享应当与贡献大小相关联，哪一方贡献大其利益分享就多。比如，项目建设、运营维护、融资等经营性风险主要由企业分担，这些活动的效率提升所产生的利益，也应该更多地由企业享有；而外部政策、法规方面的风险主要由政府承担，由于这些外部因素变化所产生的收益，也应该更多地由政府享有。比如，地铁PPP项目，如果客流量剧增带来收益剧增，这种超预期的增量部分的收益，应该进行具体的归因分析，如果主要是由项目公司之外的外部因素所带来则主要由政府享有，如果主要是由项目运营提升吸引新增客流则主要由项目公司享有，以构建激励相容机制。再如，垃圾发电企业的上网电价补贴，如果上级政府上调补贴，则调增部分的收益也应由政府更多分享。风险分担体现效率原则，激励相容体现公平原则，风险分担与激励相容是PPP合理回报机制的重要实现和调控手段。

三是合理回报。PPP模式强调合理回报而不是自负盈亏，这是政企博弈和市场竞争的结果。PPP项目具有公益性，赚多了政府无法交代，难以实现物有所值。但是，持续亏损会影响可融资性和项目稳定运行。参与PPP项目的社会资本，应当克服追求利益最大化的本能冲动而坚守合理回报理念。合理回报不是固定回报，如果项目公司成本控制得好效率高，获得的回报应该比政府认可或行业平均水平要高一些，也公平合理。合理回报应该贯穿项目全过程 44 34534 44 15263 0 0 1422 0 0:00:24 0:00:10 0:00:14 2930 44 34534 44 15263 0 0 1317 0 0:00:26 0:00:11 0:00:15 3016 44 34534 44 15263 0 0 1220 0 0:00:28 0:00:12 0:00:16 3163 44 34534 44 15263 0 0 1112 0 0:00:31 0:00:13 0:00:18 2879全生命周期，项目存续期内要有动态调整机制加以保证，保证项目公司的合理回报率不受诸多外部成本因素变动的影响。合理回报需要通过充分而有序的竞争加以实现，在项目招投标竞争中，既要避免由于竞争不充分导致的高价中标与过高回报，又要避免由于无序竞争或过度竞争导致的低价中标与过低回报甚至亏损。合理回报的量化指标应当根据国家、行业、阶段来具体确定。具体标准可以为：对使用者付费基础上的特许经营类PPP项目，项目公司的净资产收益率可以设定为银行长期贷款基准利率加2%-3%；对政府付费基础上的政府购买服务类PPP项目，项目公司的净资产收益率可以设定为无风险收益率（通常为同期限国债利率）加2%-3%，但应略高于同期商业银行贷款基准利率。

四是契约精神。PPP是权力与资本的合作，权力容易任性，资本容易撒野，各方信守合约对PPP项目的成败至关重要。在长达二、三十年甚至更长时间的合作关系中，而且往往是垄断经营，如果契约意识有问题就容易跑偏，导致产品质量差、运营效率低、政府付费多等诸多问题，物有所值就可能落空。强调PPP中的契约精神，对政府方来说，更多的体现为认真履行合约中确定的责任和义务，比如风险分担、按时付费、适时调价等；对企业方来说，契约精神则更多地要求按合约做好项目运营，提供合格乃至高水平的公共产品和服务。PPP合同是不完全契约，在强调契约刚性的同时，也要根据未预期情形接受柔性变通，这是妥协精神的体现。契约精神需要配套妥协精神，契约的达成意味着对当事人自我意志的限制与约束，意味着彼此间的忍让与妥协。这种妥协精神，首先应当建立在平等的基础上，基于当事人的独立意志；其次通过协商与让步，使对方得到某种利益，从而换取对方作出同样的让步行为来满足自身；最后强调的是按规则的治理，妥协是理性人之间的一种利益让步，须有一套外在的规则予以约束，妥协精神体现着和谐、友善与智慧。

五是物有所值。物有所值（Value for Money）基于全寿命周期理论，综合考虑项目的成本、风险和收益，分析采用PPP模式相比于传统模式可能获得的增值。实现VFM的方法主要有两类：一是采用公共部门比较基准（PSC，Public Sector Comparator）为核心的VFM评价；二是竞争性招投标。国内的PPP项目以竞争性投标方式为主辅以简单的定性评价，大多数PPP项目存在典型的领导决策特点，未通过有效的数据和决策评估就做出决定，直接进行有针对性目标的招标，很难做到真正的物有所值。建立以PSC为核心的VFM评估体系来判断是否采用PPP模式，是目前国际上最主要和应用最广的评价方法，VFM分析包括定性和定量评价，但是目前尚缺乏统一、标准的评价框架和程序。需要强调，物有所值不仅要测评计算，更是依托全生命周期内的选择、规制、合作与监管，实际上体现为多个要素的叠加效应：优秀企业、有效机制、运营效率与合理回报，如果企业不优秀或机制与运营无效率或回报太高，都不可能是物有所值的PPP项目。

六是量力而行。政府之所以要做PPP，是因为政府缺钱或缺效率；而企业之所以愿意做PPP是因为可以赚钱，但只能赚取合理回报。政府在企业赚钱的状况下还要做PPP，是因为存在政企效率差异，即物有所值；企业在政府缺钱的情况下还敢做PPP，是因为企业知道政府缺的是当期的钱而不缺长期的钱，变短期集中支付为二、三十年平滑支付之后，政府可以放大财政承受能力。政府要力所能及，量力而行，即要有良好的财政承受能力。否则，实施过多的PPP项目导致政府财政支付能力出现亏空，则不仅伤及投资企业切身利益，也伤及政府形象和契约精神，会导致公共利益受损。显然，政府财政承受能力的高低，是实施PPP项目多少的重要基础和前提条件。目前国内政府部门对PPP项目财政承受能力的论证，关注的是单个具体的PPP项目，缺乏对区域经济社会发展规划的战略思维，也缺乏对PPP项目投资的规划统筹论证。要做好财政承受能力评价，应当根据本地的中长期发展规划，对本地财政做3、5、10、20、30、50年的全口径精算平衡。当有关重要参数发生变化时，要进行重新测算并采取相关调整应对措施，重新实现不同时段的财政收支的精算平衡。

七是可融资性。公共基础设施项目投资规模高达几亿、几十亿、几百亿，投资回收期往往超过15年，需要获得长期、稳定、低成本的巨额资金支持，落实融资不仅是PPP项目实施的前提条件，资金成本的高低还是决定物有所值的重要因素。构建可预期、可控制、可持续的项目收入回报机制，是PPP方案可落地执行的关键。由此，在编制方案时，需要及时与相关金融机构群体进行充分沟通，了解其愿意提供资金的条件，并将这些条件在PPP实施方案中落实。对此，《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）第八条中明确要求“发挥各类金融机构专业优势，鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，切实提高PPP项目融资效率”，确实抓住了关键点。

八是可持续性。可持续性指满足当前与长期的社会需求。基础设施项目大多是百年工程，实际经济寿命可能长达几十年甚至几百年，涉及多代人的福祉，实现可持续性是包括PPP项目在内的所有公共基础设施项目的内在要求。经济发展、全球人口增长、资源短缺、人权保护、劳工问题和气候变化等约束条件，要求基础设施投资者在其全部投资决策过程中整合可持续性因素。“可持续性投资”指确认环境、社会和治理（ESG）等因素，并将其整合进投资过程之中，旨在降低风险并抓住机会，由此给社会产生正面的、可持续性的影响。可持续投资的驱动力来源于投资者逐步认识到整合ESG因素到资产配置、标的选择、资产组合构建及股东参与和表决等流程之中，对于中长期评估一项资产组合的价值和预期风险收益来说很有必要且很有益处。2015年联合国可持续发展纽约峰会上通过的《十七项可持续发展目标》中，其中有两项涉及可持续性和弹性基础设施，这强调了基础设施在驱动可持续发展的潜在力量，也应该是参与PPP项目的任何负责任的机构投资者的利益所在。

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【作者简介】

罗桂连，清华大学PPP研究中心特聘高级专家，国家发改委PPP专家库定向邀请专家，中国资产证券化研究院PPP专业委员会主任委员, 中国银行间市场交易商协会法律专业委员会委员,中国水网特约评论员，E20研究院PPP专委会成员。清华大学管理学博士，伦敦政治经济学院访问学者,注册会计师。近年在中国保监会资金部工作，推动保险资金投资基础设施项目。2016年度参加中央组织部第16批博士生服务团，在陕西金融控股集团挂职总经理助理。2000年以来一直在基础设施投融资与资产证券化领域从事实务、研究和政策制订工作。在上海城市建设投资开发总公司工作期间，组织实施了上海老港生活垃圾填埋场国际招商、上海浦东自来水公司股权转让等标杆性项目。作为牵头咨询机构负责人，带领专业团队为西宁市、宝鸡市等地方政府提供项目融资全流程咨询服务。

近年，罗桂连主译了《基础设施投资策略、项目融资与PPP》（第一、二版）、《不上班也能月领万元：尽早准备实现完美退休计划》、《投资者的心灵修炼》、《聪明的REITs投资者》，担任《PPP与资产证券化》的副主编，还参加《全球REITs投资手册》、《资产证券化操作手册》（第二版）、《REITs投资指南》、《中国资产证券化热点实务探索》等多本专业著作的编译工作。近期在《中国金融》、《财经》、《中国经济导报》、《上海证券报》、《当代金融家》的主流财经媒体发表一系列关于PPP、资产证券化、融资平台等方面的文章。

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