汤明旺评首个省级PPP负面清单：PFI有无“运营”备受关注

近日网传湖南省财政厅发文《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（湘财债管〔2018〕7号），在PPP从起飞转向平飞新阶段的节骨眼上，这一文件引发广泛关注。E20研究院PPP中心总监汤明旺将就这一文件浅谈何为“PPP运营”。

来源：中国水网    作者：汤明旺

2017年年末，《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》》（财办金〔2017〕92号）及《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）等系列政策文件出台，业界解读认为PPP进入从起飞转向平飞的新阶段。PPP运营受到高度关注。

近日网传湖南省财政厅发文《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（湘财债管〔2018〕7号）（信息来源请点击：湖南实施PPP负面清单：仅涉及工程建设无现金流的不得采用PPP模式）。根据该报道所附文件图片，该省PPP负面清单规定如下：

PPP模式应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目，对政府参与的污水处理和垃圾处理项目全面实施PPP模式。

下列情形不得运用PPP模式：

1、 不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；

2、 因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；

3、 仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设；

4、 采用建设-移交（BT）方式实施的；

5、 政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。

图片来源：PPP头条

PPP负面清单第三条“仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的”尤其为业界所重视，对其解读也有不同的声音。比如，有多位专家呼吁此类政策出台应慎重，需要考虑对已有项目的影响和解决办法，更要正视地方各类建设及扶贫等任务繁重、地方债等其他渠道有限的现实。

E20环境平台始终强调PPP的运营属性。E20研究院执行院长薛涛对PPP负面清单点评认为，一方面，真正运营项目即便是纯政府付费也没问题，比如环境监测PPP、环卫PPP、垃圾焚烧PPP项目等，核心是有真正的运营；另一方面，纯政府付费中没有运营，但有维护的PFI类就能“搭便车”算为运营？其实关键在于维护是否有难度、绩效压力是否足够，比如黑臭水体可能最终还能过关，但人民广场、市政道路绿化景观就很难符合标准。

早在《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）出台时，薛涛就解读指出其最大亮点在于关闭BT通道，突出运营和绩效，避免垫资型、工程化环保治理痼疾，对推进环境绩效合同服务落地和E20产业地图中I方阵之环境一级开发商最终形成意义重大。

2016年，E20发布E20市政环保PPP分类格局图，将PPP分为政府监管型特许经营领域、政府购买服务型特许经营领域、非特许经营的政府购买型PPP（PFI)、不含融资和基础设施建设的非PPP的政府购买服务四类。曾对PPP的可维护性、可运营性进行分析论述。其中，PFI类政府付费的C类项目容易带来类BT拉长版的倾向，但是对于黑臭水体这类项目，存在区域环境技术集成的必要性和运营绩效压力，可以通过强化可用性付费和运营绩效的捆绑以实现长期运营绩效的刚性化，使专业水务运营公司的核心能力得以发挥，做到“专业的人做专业的事情”，最终实现物有所值（详情请点击：薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局）。

20市政环保PPP分类格局图

对于真运营的强调，也是对专业领域社会资本提供公平竞争环境的必然。在环保领域尤为如此。在中国国情下，对各企业平等而待，无论民企、外企还是国企，要避免设置歧视性招标条件。在PPP考核付费体系中，必须把环境绩效严格捆绑在整个运营期的回报中，从而避免任何一类企业有通过工程利润提前实现短期套利的机会，最终造成绩效迷失和实际上的投资浪费。“不在于哪类企业获利与否，关键还是环境治理效果。”（详情请点击：环保PPP遭建筑商扫货，给环境“治病”只是有钱就行？）

2018年1月，E20研究院分析指出，PPP“真运营”既包括A类、B类和D类典型的运营，也包括C类非以量计价的政府付费类项目具有约束性的运营或“准经营”。其中，后者的“真运营”可以分为三个层面：一是运营有难度，即政府自身做不到或者很难达成良好绩效，避免简单维护即为绩效的PPP项目；二是运营强约束，本身具有很强的约束性，其绩效是真实、专业且真正影响付费，避免非专业社会资本也可以随便进入、甚至“劣币逐良币”；三是运营长期性，不是短期达成、而是长期有效，绩效是长期考核的，必须是在十年以上的合作期内均有约束性（详情请点击：【独家】E20研究院 薛涛、汤明旺：PPP规范时代，做真运营、做实绩效是核心）。

2018年3月31日，是各地根据92号文要求完成项目管理库集中清理工作的时间节点。目前，已有地方少数PPP项目被清理出库，而入库审核明显趋严，政府付费类更是在有些地方属于“从严从紧控制”的领域。理解什么是“真运营”，是顺利推进PPP的基础。负面与正面，不在于付费机制，而应回归“运营”，并最终体现在PPP带来的公共服务供给质量和效率提升上。从湖南省的文件我们可以看到，简单的没有长期绩效压力的维护类项目很难归于“运营”属性，已被该省列入负面清单，而黑臭水体等有长期绩效压力有专业维护需求的PFI项目的合法合规性仍需等待进一步确认。E20研究院呼吁各有关方面对纯政府付费中的一般性的运营项目和PFI项目进行区分，且在PFI项目中对存在长期绩效压力和维护难度的项目予以确认其采用PPP模式的合理合规性，以利PPP的工具能够真正用好。

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编辑 | 洪翩翩、程云

统筹 | 谷林