PPP、诗和远方—《关于在旅游领域推广PPP模式的指导意见》简评

近日，《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》印发，这份文件内容不只涉及旅游，同样含有不少生态环境PPP的机会。本文为北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚对文件的简评。

来源：中国水网    作者：刘世坚

文化和旅游部 财政部

关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见

文旅旅发﹝2018﹞3号

P3带路评：在92、192、23等若干猛文之后，“诗和远方”部发布其有关PPP模式的首份文件，PPPer们有没有春风拂面的感觉？

各省、自治区、直辖市旅游发展委员会（旅游局），财政厅（局）：

政府和社会资本合作模式是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。为更好鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式改善旅游公共服务供给，现提出如下意见：

P3带路评：PPP模式仍为供给制改革的重要方向，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一、总体要求

全面贯彻党的十九大和十九届三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以旅游供给侧结构性改革为主线，紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾，以全域旅游为导向，以优质旅游为目标，逐步加强旅游基础设施建设，持续提升旅游公共服务供给水平，着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。

P3带路评：根据《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号），国家鼓励发展全域旅游，将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销，不断提升旅游业现代化、集约化、品质化、国际化水平，更好满足旅游消费需求。

“三大变革”是2017年12月中央经济工作会议的新提法，在十九大报告中亦有体现。预计将成为包括旅游在内的各行各业深化改革的主要方向。PPP模式如何在质量、效率和动力变革方面发力，值得相关行业主管部门及地方政府施政时予以着重考虑。

二、基本原则

——明确内涵，厘清外延。深化对PPP模式的理解认识，防止简单化和片面化倾向，把公共服务供给作为界定PPP模式的核心，厘清政府责任与市场机制的边界。

P3带路评：有别于“伙伴关系、风险分担、合理回报”，“把公共服务供给作为界定PPP模式的核心”是一个比较新的提法，值得关注。

——夯实基础，全民受益。针对旅游业的不同类型，坚持公共服务属性，优化配置资源，保障旅游基础设施和公共服务供给，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

P3带路评：强调旅游业的“公共服务属性”和“确保公共利益最大化”，与“促进社会资本竞争和创新”之间，在项目实操层面可能存在落差。

——加强引导，规范发展。将公共服务产品质量和群众满意度作为政府付费的重要依据。加大政策扶持力度，强化绩效评价和项目监管，确保项目顺利实施、规范运作，防止地方政府违法违规或变相举借债务，防范财政金融风险。

P3带路评：“产品质量和群众满意度”都是政府付费的重要依据，旅游项目的绩效考核体系需要注意合理设计，既不能让不专业的社会资本蒙混过关，也不宜赋予政府付费过于宽泛随意的主观依据。另，防范地方债和财政金融风险放在这里似乎有些不搭。

——运营为本，重诺履约。鼓励各类市场主体通过公开竞争性方式参与项目合作，明确各参与主体的责任、权利关系和风险分担机制，强化项目运营，树立契约理念，诚实守信，严格履约。

P3带路评：“门票经济”已是众矢之的，深耕运营才是王道。但是受制于PPP咨询与规划、设计、可研的脱节，千城一面、千村一面、千景一面的旅游项目层出不穷。将旅游业归于公共服务的范畴是可以的，只是需要突破政府投资类项目的固有模式与思维，在确保公开、公平竞争的前提下，将专业的建设、设计和运营理念引入区域、城市、土地及项目规划，以及旅游项目的设计阶段，让习惯于为竣工验收服务的可研，转而服务于可持续经营的理念与目标，并体现于PPP项目实施方案与合同，全域旅游才有真正落地的可能，旅游类PPP项目才有从政府付费的惯性中摆脱出来的可能。地方债和金融风险防控的落脚点亦在此处。

三、重点领域

通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升，不断优化旅游公益性服务和公共产品供给，促进旅游资源保护和合理利用，完善旅游资源资产价值评估，更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要，大力推动旅游业提质增效和转型升级。

P3带路评：旅游项目的经营性资源——“相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等”，应该可以纳入旅游PPP项目的范畴。

重点包括但不限于以下领域：

P3带路评：九个领域，四大导向：国有自然、文化资源资产的科学保护和合理利用、创建全域旅游示范区、促进乡村优秀传统文化的保护与传承、加强城市、乡镇、街区等特色旅游资源的保护为导向。

（一）旅游景区。在依法合规的前提下，以国有自然、文化资源资产的科学保护和合理利用为导向，重点加强景区道路、环卫设施、游憩设施、标识系统等基础设施和安全设施建设，加强景区及周边环境的综合整治。优先支持开放型景区开展旅游PPP项目建设。

P3带路评：没有严格的空间和面积限制、不收或象征性收取门票的“开放型景区”优先适用PPP模式。

（二）全域旅游。以创建全域旅游示范区为导向，对一定区域内的厕所、咨询服务体系、旅游引导标识系统、旅游资源保护等与酒店、景区等经营性旅游资源进行整合开发建设。

（三）乡村旅游。以促进乡村优秀传统文化的保护与传承为导向，在现代农业庄园、田园综合体、农业观光园、农村产业融合示范园、精品民宿等经营性开发中对垃圾收集站、旅游标识标牌等进行统一规划与建设。

（四）自驾车旅居车营地。依托交通集散地、景区景点等建设自驾车旅居车营地，加强水、电、气、排污、垃圾处理等基础设施和自驾游服务中心、环卫设施等配套建设。

（五）旅游厕所。通过以商建厕、以商管厕、以商养厕等方式，鼓励社会资本方对一定区域内的厕所进行统一开发建设和运管管理。

P3带路评：上面几条已经想得很细了，只是思路还可以放得更宽。以厕所为例，就不应始终纠结于新增费用的承担责任，应当大力鼓励新技术的应用，在供水和污水处理费用的节省及反哺上做文章，做厕所领域的“合同能源管理”。在这方面，我们已经有了一些实务层面的进展，而且不限于“厕所革命”。

（六）旅游城镇。以加强城市、乡镇、街区等特色旅游资源的保护为导向，鼓励社会资本方将特色旅游资源的科学保护、合理利用及相关配套经营性服务设施的建设运营等进行统筹规划、有机衔接。

P3带路评：保护可以是导向，但是如何识别、挖掘和强化“特色”应是重点。

（七）交通旅游。支持地方政府将交通项目和旅游资源的利用融合建设、一体发展，鼓励社会资本方参与旅游风景道、邮轮港口、游船码头、公共游艇码头、旅游集散中心、通景公路及相关配套服务设施的建设。

P3带路评：相关政策内容可以参见交通运输部、国家旅游局、国家铁路局、中国民用航空局、中国铁路总公司和国家开发银行于2017年联合发布的《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》（交规划发[2017]24号）。

（八）智慧旅游。鼓励和支持政府和社会资本方采取PPP模式开展智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游公共服务平台、旅游数据中心、旅游基础数据库等建设。

P3带路评：相关政策内容可以参见原国家旅游局于2015年发布的《关于促进智慧旅游发展的指导意见》和《关于实施“旅游+互联网”行动计划的通知》。智慧旅游的痛点在于表面文章，需要政府付费的各种高端设备和软件如果不能切实用于提升项目公司的运营和盈利水平，还不如把钱花在服务细节上来得实在。

（九）健康旅游等新业态。鼓励政府和社会资本方将旅游资源的经营性开发项目与养老、体育、健康、研学等领域公共服务供给相衔接。

优先支持符合本意见要求的全国优选旅游项目、旅游扶贫贷款项目等存量项目转化为旅游PPP项目。

P3带路评：存量项目不好做，但是确实是未来发展的方向。

四、严格执行财政PPP工作制度

（一）严格筛选项目。各级旅游、财政部门要加强合作，依托全国PPP综合信息平台，科学论证筛选，优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作、强化运营管理的旅游公共设施及公共服务项目，做好项目储备，明确年度及中长期项目开发计划，确保工作有序推进。

P3带路评：优选标准——现金流、市场化、强运营。其实也同样适用于其他行业的PPP项目。

（二）确保公平竞争。各级旅游、财政部门要加强协作，指导项目实施机构依法通过公开、公平、竞争性方式，择优选择具备项目所需建设运营能力和履约能力的社会资本开展合作，保障各类市场主体平等参与旅游PPP项目合作，消除本地保护主义和各类隐形门槛。鼓励金融机构早期介入项目前期准备，提高项目融资可获得性。

P3带路评：项目融资的可获得性并不取决于金融机构的早期介入，而取决于专业投资人的早期介入。当然，合法合规是前提。

（三）合理分担风险。各级旅游、财政部门要加强协作，指导项目实施机构按照风险分担、利益共享的原则，充分识别、合理分配和有效应对PPP项目风险。保障政府知情权，政府可以参股项目公司；保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能，政府不得干预企业日常经营决策，不得违规兜底项目建设运营风险。

P3带路评：此段回归PPP本原，点赞。

（四）保障合理回报。各级旅游、财政部门要加强协作，指导项目实施机构根据项目特点构建合理的项目回报机制，财政部门依据项目合同约定将财政支出责任纳入地方政府年度预算和中期财政规划，按项目绩效考核结果向社会资本支付对价，保障社会资本获得合理收益。

P3带路评：合理回报很重要，但是不限于“向社会资本支付对价”（更多情况下应该是项目公司收取政府付费、补贴和使用者付费）。

（五）严格债务管理。各地财政部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警，严格政府债务管理，对政府参股及付费项目，加强建设、运营成本控制，严禁政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金；政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报；政府部门不得为项目债务提供任何形式担保；严禁存在其他违法违规举债担保行为。

P3带路评：与近期其他文件相比，此段内容尚属温和。

（六）强化信息公开。各级旅游、财政部门要认真落实《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1号）有关要求，做好PPP项目全生命周期信息公开工作，及时、完整、准确地录入旅游PPP项目信息，及时披露项目识别论证、政府采购及预算安排等关键信息，增强社会资本和金融机构信心，保障公众知情权，接受社会监督。

P3带路评：非常支持。

（七）加强绩效考核。各级旅游、财政部门要加强协作，共同推动建立旅游PPP项目绩效考核机制，跟踪掌握项目实施和资金使用情况，推动形成项目监管与资金安排相衔接的激励制约机制。

P3带路评：“项目监管和资金安排相衔接的激励制约机制”是比较新的提法，值得关注。

五、加大政策保障

（一）强化工作协同合作。两部门共同推动地方人民政府积极探索建立跨部门旅游PPP工作领导协调机制，加强政府统一领导，明确部门职责分工，强化培训引导，形成工作合力，推动项目顺利实施。

P3带路评：跨部门的PPP工作协调机制是大势所趋。

（二）建立优先推荐函制度。对于地方人民政府重点推荐的旅游PPP项目，省级旅游部门在充分征求省级财政部门意见的基础上，向文化和旅游部报送推荐旅游PPP项目目录，每个省（区、市）不超过2个；由文化和旅游部、财政部组织专家论证后，择优选取并共同向社会推荐。

P3带路评：两部委共同论证和优先推荐制度颇具新意，建议地方政府关注和跟进。

（三）优化资金投入方式。各级财政部门、旅游部门要探索创新旅游公共服务领域资金投入机制，进一步改进和加强资金使用管理，发挥财政资金引导撬动作用，推动金融和社会资本更多投向旅游领域，提高投资有效性和公共资金使用效益。积极鼓励民营资本参与PPP项目建设，不得设置限制条款或任意提高门槛。

P3带路评：财政资金如何引导和撬动？

（四）发挥典型带动作用。各地财政部门、旅游部门要共同做好旅游PPP项目申报的指导工作，加强对实施效果好、社会评价高的旅游PPP项目的经验总结和案例推广。

（五）拓宽金融支持渠道。充分发挥中国政企合作支持基金和中国旅游产业基金的股权投资引导作用，鼓励各地设立PPP项目担保基金，带动更多金融机构加大对旅游PPP项目的投融资支持。鼓励金融机构在符合当前监管政策的前提下创新PPP金融服务，可纳入开发性、政策性金融支持范畴，优化信贷流程，鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资。鼓励保险资金按照市场化原则，创新运用多种方式参与项目，创新开发适合旅游PPP项目的保险产品。

P3带路评：响应《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号）的要求——“创新旅游投融资机制，鼓励有条件的地方设立旅游产业促进基金并实行市场化运作，充分依托已有平台促进旅游资源资产交易，促进旅游资源市场化配置，加强监管、防范风险，积极引导私募股权、创业投资基金等投资各类旅游项目”。但是如何做到不踩红线（明股实债、固定回报、资本金穿透），吸引成本合理的资金来做真正的股权投资，还是非常让人头疼的问题。

（六）建立动态评估调整机制。积极推进旅游公共服务领域价格改革，引导各地综合考虑建设运营成本、财政承受能力、居民意愿等因素，合理确定旅游服务价格水平和补偿机制，推动建立价格动态调整和上下游联动机制，增强社会资本收益预期，提高社会资本参与积极性。逐步建立完善科学的旅游资源论证评估和PPP项目绩效评价体系，动态掌握项目整体运营管理情况。

P3带路评：旅游资源论证评估和相关价格改革任重道远，而且需要协调其他主管部委共同参与。

（七）合理安排旅游用地。落实好《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规[2015]10号）及相关涉旅用地政策，有条件的地区可优先支持旅游PPP项目开发建设。

P3带路评：在保障旅游业用地供应和旅游新业态用地政策两个方面，“国土资规[2015]10号”文的力度还是比较大的，包括土地性质、供地方式、分类管理、土地使用权入股等等，但尚未突破“土地收支两条线”和“土地招拍挂”两条传统红线。

对于文件执行之中遇到的问题，请各地及时向文化和旅游部、财政部报告。

P3带路评：对于投融资机制改革、供给侧改革而言，PPP既是诗和远方，又身负控债和发展的双重使命，非脚踏实地、持之以恒而不可成就。

文化和旅游部  财政部

2018年4 月 19 日

本文作者/刘世坚

刘世坚，现任北京清控伟仕咨询有限公司总经理，是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家，同时担任中国PPP咨询机构论坛理事会副秘书长、中国国际工程咨询公司战略研究院第二届专家学术委员会专家、联合国欧洲经济委员会城市轨道交通项目PPP国际标准制定委员会专家、国家发改委基础设施与公用事业特许经营法立法小组成员、亚洲开发银行注册专家、E20产业研究院特约研究员。

刘世坚自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务，全程参与了诸多经典PPP项目的运作与实施，并深度参与PPP立法工作，分别为国务院法制办、国家发改委、财政部、证监会及多个省市提供PPP立法建议，为国家部委、证券交易所及各省市组织的PPP培训班授课近百场。目前，刘世坚正在为西安提供全市PPP综合咨询服务、为西安市城市轨道交通项目提供总体投融资规划咨询服务，并作为专家受邀参与世行贷款2018~2020备选项目（德阳市旌阳区水环境治理PPP项目、滁宁城际铁路（滁州段）工程项目）综合评审与咨询、联合国欧洲经济委员会组织的轨道交通项目PPP国际标准制定工作，以及联合国欧洲经济委员会的PPP法律环境总体框架研究。

编辑 | 洪翩翩、刘影

统筹 | 谷林