《环境经济》：环保产业高速发展中四大隐忧和四个方向
正值2018年第六·五世界环境日，本期主题——“美丽中国，我是行动者”，这行动者中，环境产业主体是中坚力量之一。这些年，随着生态文明建设的不断深入，环境产业在实现了高速发展的同时也伴随着成长阵痛。不久前，E20研究院执行院长薛涛、研究员李曼曼受生态环境部主管的《环境经济》杂志之邀，为其六五特刊撰文，文章通过政策梳理和环境产业九宫格分析，以期探讨产业发展中可能存在的隐忧，并给出了未来实现突破的建议，该文刊载于《环境经济》总第225-226期，在此，中国水网也谨以此文献礼六五世界环境日，祝福产业蒸蒸日上。
来源：中国水网 作者：薛涛、李曼曼
环保产业是典型的政策驱动型产业，近年来逐渐步入了黄金期，其发展的分水岭就在党的十八大以后。当前，改革进入深水区，国家对环保的重视并不代表环保产业就会健康发展。本文在回顾环保产业发展历程的同时，对其存在的问题及前景做了些探讨。
从国际经验来看，伴随着经济的发展，中国将进入环境库兹涅茨曲线的转折期，生态环保被高度重视。相对应的是，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，“绿水青山就是金山银山”成为习近平生态文明思想的集中体现。
党中央高度重视生态环境保护工作，对于政策驱动型的环保产业来说是一大利好。我们不妨看一组数据，根据E20 数据中心观察，2012 年底，环保类上市公司仅有54 家，营业收入大约为750 亿元，而2017 年底，环保类上市公司数量达到85 家，营业收入增至2500 亿元，年均增长幅度接近30%。
我们梳理总结了党的十八大以来生态环境保护领域的重要政策（表1），并将这些政策从需求端、供给端和交易端等进行归类分析（如图1）。这些政策是直接推动环保产业发展的源动力，了解政策对分析环保产业具有重要意义。
表1 十八大以来重要环境政策梳理
图1 从需求端、供给端和交易端等进行归类分析
从需求端来看，三大行动计划陆续发布，以解决突出问题为导向，以效果指标取代工程规划，释放了巨大的环境治理需求；“史上最严环保法”最核心的突破是落实了地方政府的环境责任；同时，作为长效机制的环境管理体制改革也与系列环保督察行动一起同步推进，地方政府履行环境责任的压力巨大。上述改革结合“十三五”生态环境保护规划所指明的方向，释放了巨大的环境治理服务投资需求。
从交易端来看，国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确指出，剥离融资平台公司政府融资职能，在修明渠、堵暗道的基本原则下，推广使用政府与社会资本合作模式。其中，“水十条”等带来的大量环境治理需求多以PPP 模式推进，但PPP 的快速推进也带来了工程化、融资债务化和边界泛化等问题，所以去年国家连续印发文件旨在规范PPP 发展。需要强调的是，规范PPP 所要求的注重绩效考核与环境治理的效果导向不谋而合。
从供给端来看，环保产业在政策驱动的“ 沃土”中前行，改革大势下市场化方向明晰。宏观环境下，供给侧结构性改革进入深水区，“三去一降一补”成为改革重点，节能环保产业作为七大战略性新兴产业之一迎来发展契机。《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》《“十三五”节能环保产业发展规划》《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》等政策发布，为环保产业发展提供了强大的驱动力。
从投融资机制来看，对环保产业影响最大的是地方政府投融资模式的调整。为配合《预算法》实施，2014 年以来多项涉及地方融资和预算管理的文件出台，传统的地方政府投融资平台模式宣告终结，地方基础设施建设所需融资一定比例转而通过PPP 和混合所有制的方式引入社会资本来盘活，远超出之前特许经营的范围。
值得注意的是，还有一系列相关资本市场的改革如资管新规、IPO 从严审核，均会对环保企业产生影响。此外，作为从根本上解决地方政府环境治理资金来源的改革措施，中央和地方财权、事权分配的调整及环境公共服务价格机制的完善，均得到了国家层面的明确，但具体措施尚在探索之中，各地落实中央要求的完善全成本环境价格机制的实际举措还不多。
通过对这一系列政策的分析我们可以看出，顶层设计层面，生态文明建设的方向已经明确，部分实现路径却尚在摸索中；环保监管体系作为重中之重在建设之中，系列督察行动和长效机制建设相辅相成有序推进。国务院机构改革在政府职能统筹整合上走出了很大的一步，管理职能交叉的问题得到了一定程度解决。此外碳排放等泛环境成本外部化和绿色金融体系等相对前沿的改革进展尚在前期探索中。
对于环保产业本身而言，其甲方性质和商业模式不同，统一分析往往很难得出有效结论，因此笔者四年前提出了“ 九宫格”（针对环境治理服务），除了噪声、核辐射等相对小众的市场，绝大部分环境治理服务都可放入其中讨论。
图2 九宫格分类法
这里简单介绍其分维度基本原则：污染介质走向分为水固气三个主要类型，“流动性”不同是其主要特征。流动性越好（如大气），治理需求越急迫，但自然修复能力也越强，反之则可以推迟治理以预防为主（如土壤）。纵轴服务对象不同决定了交易模式的设计基础。服务于工业企业的大部分属于纯商业竞争领域，服务于市政基础设施和环境修复的甲方均为政府，而前者环保服务处理的是当期污染且有明确的付费责任主体（存在价格机制完善的基础），后者则针对存量污染或者环境容量不足带来的环境修复，难以找到付费来源，往往只能依托财政税收均摊。
在水务领域（第1、3 象限），污水处理厂单体BOT 模式的扩张逐渐缩减，而党的十八大以来，PPP 改革所引入的PFI 机制成功地将第3 象限的特许经营扩展到了第1 象限。截至2018 年一季度末，约有5998 亿左右的水环境治理PPP 项目落地，不少环保上市公司业绩由此得到进一步增长。但值得注意的是，金融降杠杆的大环境和PPP 规范的整顿对这部分业务的可持续前景提出了挑战。
在固废领域（第2、4 象限），垃圾焚烧产业迎来快速发展的五年，但垃圾分类、环卫市场化和农村垃圾处理等新兴领域的发展，对传统的焚烧板块产生了影响。此外，第2、4 象限交集范畴内的畜禽废弃物与绿色农业开始发展，而“土十条”并未在第2 象限打开土壤修复的天花板。值得一提的是，在国家提倡垃圾分类和公共服务市场化双驱动的背景下，第4 象限城市固废领域在各细分领域正在释放出更多机会，而且很有可能在这个领域出现全新的多元运营模式。
图4 细分领域市场周期及运营市场空间测算
在工业领域（第5～7 象限），工业“三废”治理如火如荼。当前，“三废”治理主要以EPC 模式为主，但围绕优质大客户的委托运营甚至投资运营模式开始普遍出现，第三方治理逐步落地。特别要指出的是，工业危废成为类似PPP 模式那样对接资本市场较为充分的子领域，近年来不少上市公司用市政领域投资运营扩张方式在危废领域实现快速扩张，但项目未来的环境风险不容忽视，且未来盈利能力是否能够稳定还存在隐忧。
党的十八大以来，环保产业高速发展的同时也暴露出不少问题。
一是金融深度创新不足和资本化过度并存。当前，我国金融体系尚不完善，投资渠道狭窄、信用过度使用和高杠杆等问题凸显，债务风险加剧。不少上市公司借助资本力量快速扩张，往往忽视了技术核心能力的培养。此外，绿色金融创新缓慢，资本市场对环保企业一直处于冰火两重天的非均衡态势。
二是各领域普遍存在重工程、轻运营的情况。无论是公建公营模式，还是PPP 模式，亦或是EPC模式，对项目本身的达标稳定运营普遍重视不足，尤其是危废领域相较于其他领域蕴藏着巨大风险。
三是产权保护和原创技术缺乏，低质量模仿和恶性竞争严重。科技转化和科技成果市场化应用不理想，企业研发投入动力不足，国家产权保护制度建设还需完善。
四是系统化、生态化不足。目前来看，以提高排放标准和单点达标为基本抓手的环境治理路径，已经越来越难以达到环境效果改善的要求，虽然黑臭水体治理强调了系统化方向，但实际施治中仍以工程导向为主。
党的十九大提出了建设美丽中国的目标和时间表，这对环保产业来说是一大利好。未来环保产业该如何发展？笔者总结了四个突破方向，即以运营导向为核心、以低碳为标尺、以系统化为总纲和以生态循环为方向。
以运营导向为核心，这是环保产业所有秩序重构的出发点。比如说，PPP 参与的部分社会资本将告别工程套利的短期模式，重新构建企业长期稳定的核心竞争力；上游技术企业以“运营”绩效和成本为其研发和制造的根本；工业“三废”治理企业只有认真思考好“运营”这一核心，才能创新其商业模式。
以低碳为标尺，确定环保技术研发的方向。技术是企业长期发展的关键，到底什么样的技术才是稳定的发展方向？笔者认为，碳排放是一个更具生态学哲理的指标，未来技术选择总体依赖全过程碳排放作决策。
三是以系统化为总纲，从顶层决定环保产业走向。从城市水环境持续改善，到农村环境的水固联治，再到城市固废的两网融合，每个细分领域均存在分合合分之间的辩证演进，背后是系统论的基本规律体现。
四是以生态循环为方向，这是环保产业发展的终极目标。从环保视角上升到生态视角，是集成了前三个方向的更高阶的分析评价模式，未来环保产业要重新构建与其他产业的联系，甚至实现G/B 端到C 端的跨越，这并非仅是环保企业的意愿，而是生态文明建设的内在需求。
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编辑 |洪翩翩、赵凡
统筹 | 谷林