PPP项目咨询半年谈
2017年年底，92号文、192号文出台，PPP遇冷之声不绝，很多人对PPP咨询也不看好，而当时，本文作者孙丕伟从律师转入了咨询行业。作为身处转型期的PPP新从业者，孙丕伟对她半年来所处理的十几个PPP咨询项目进行了总结和思考，并对PPP的初心和未来提出了自己独到的见解。
来源：中国水网 作者：孙丕伟
2017年年底，我从律师转行做PPP咨询，当时正逢92号文、192号文出台，PPP遇冷之声不绝。很多人对做PPP咨询并不看好。如今做咨询半年有余，大小也经历了十几个项目，也来谈谈对PPP项目的一些个人浅见。
如果不算之前的市政基础设施特许经营，PPP模式在中国发展已有三、四年。最初PPP项目被寄予化解地方政府隐性债务的希望，一度出现了泛PPP化，PPP成为地方政府融资的手段，什么都可以包装成PPP。在这种情况下，很多不宜以PPP模式实施的“伪PPP”项目被人为实施，实际效果并不理想，一方面政府觉得做PPP贵，做PPP难，而投资人又觉得做PPP风险过大，投资越来越谨慎，对政府不信任。此种情形，很难发挥PPP模式的应有之义，难以提升公共服务质量和基础设施投资效率，不仅造成了政府行政资源的浪费，也不利于PPP模式的长远发展。
1、 为什么做PPP？
首先在公共服务或基础设施的大范围内，政府做PPP模式是为什么？如果是为了缓解短期内对某特定单体项目的需求，政府自己投资做行不行，找平台公司做行不行？这两种途径显然成本更低。如果政府建完了对运营不擅长，可以考虑做委托运营，或者通过政府购买服务寻找专业的服务供应商，这些模式在前期工作投入、采购工作复杂性方面，要求更低。如果希望通过做项目帮助政府提升项目建设和运营管理水平，同时带动当地产业、区域的发展，并缓解地方政府短期资金压力，做PPP显然更有优势。但需要考虑清楚的是，做PPP并不是政府不需要出钱，政府不仅要出钱，而且要给予支付承诺（即需要将支付金额纳入预算），同时要承认社会资本方的合理回报，这样算下来，做PPP不一定是最省钱的路径。
2、 如何开展前期工作
如果确定做PPP，需要考虑政府方能拿出来的合作条件是什么。实践中不乏一些项目在采购阶段出现流标的问题。这说明做PPP前期工作的时候，方案设计存在问题。
比如项目的前期批复，在规划、土地、可研等关键环节，如果项目批复文件不全，批复过期或者批复内容不一致，将导致后续施工、竣工等一系列问题，会给社会资本方的履约造成困难，最终风险只能由政府承担。或者对于复杂类型的项目，在前期批复层面，边界条件不清晰，设计、建设、造价、运营标准等核心问题并未完全想清楚就着急上马，将导致PPP项目后续执行存在巨大的敞口，给双方的合作基础带来不稳定因素。
再比如财承问题。随着财政部门对PPP项目审核的收紧、以及对地方政府负债的清查，财承问题是每个PPP项目首先应考虑的问题。不仅要考虑单体项目，还要考虑区域内当年整体投资规模，以及未来一段时期内的投资规模，在此情况下，对财承空间的分配需要做前瞻性的考量，而不能仅琢磨眼前，或者仅仅依靠“技术手段”将财承问题回避。同时，在考虑PPP项目的边界条件时，也需要考虑在财承不可承受的情况下，有没有其他路径？改变实施模式（不做PPP了），改变投资规模（分批分期上），改变付费模式（给项目经营内容或增加收费），改变财承基数（省市共担或市区共担）等，路径设计好了，考虑继续往下推。
在明确项目边界条件、梳理好政府支付路径的情况下，还需要对项目的合作条件进行进一步的分析。在这一点上，仅仅依靠过去PPP项目的经验显然是不足的，随着融资环境的收紧，各部委对PPP项目的不断规范，以及可见的专家评审、入库审核等环节，都需要对PPP项目方案的质量（包括合规性、合理性、经济性、创新性）进行全方位的提升。同时结合政府方的需求在方案中加以适度引导，并积极进行市场测试，了解市场需求，才能确保合作条件具有实操性。
PPP项目过程中，在条件设定、入库、采购、签约各个环节，政府方需要做大量的工作。虽然部分工作可以请咨询机构协助，但政府内部也面临着协调、管理能力不断提升的压力。
首先PPP项目条件的确定需要协调多个职能部门。通常涉及规划国土、发改、财政、建设、国资（如有政府方出资或者资产转让）、税务、审计、法制办，以及行业主管部门。如果各个部门对边界条件没有充分的了解和确认，在后续执行中会出现合作条件难以落地的问题，例如税务问题在前期没有沟通清楚，后续将对政府付费金额产生较大影响，也会影响财承测算。
而实践中实施机构作为政府职能部门之一，要以其自身推动协调各个部门，往往压力较大，需要更高层面的部门或领导给予支持。还有些项目，在前期工作、采购环节代表政府出面的机构（例如临时设立机构、领导小组等）到签约和履行环节，不再承担具体的工作，转由具体行业主管部门接手，一旦衔接不畅，会造成各阶段工作的脱节，后续协调工作量巨大。更不提因为关键领导的调离、卸任，继任者“新官不理旧账”，导致项目推进困难，投资人丧失信心。目前很多地区进行实施方案联评联审，也是希望通过此举理顺机制，减少政府部门之间的内耗。
其次，即使PPP项目顺利推进，政府方履约愿望积极，依然需要进一步提升管理能力。因为PPP项目带来的，除了投资和工程之外，还有长达几十年的合作期。合作期内，政府对项目工程、财务、绩效等专业管理才是双方“合作”的基础。一方面应给予投资人充分自主权，政府避免手伸得过长，同时也需要对项目进行适度监管，提升信息公开透明度，毕竟政府方最终要承担公共利益责任。因此，除了在项目前期准备、采购阶段聘请专业的咨询顾问进行辅导之外，政府部门应将PPP项目的后续管理作为重要课题给予高度重视，积极吸纳专业人才，吸收专业意见，充分发挥中介机构、公益性组织、行业协会的作用，实现政企合作的良性互动。
PPP项目和国家宏观政策关系密切，这有助于指导我们对PPP适用范围、标准（包括建设、运营、绩效）等核心问题的判断，例如做污水处理厂项目需要考虑未来对水质提升的要求。同时，在方案设计阶段，也要考虑实践中的各种“变量”，例如金融政策收紧对项目融资条件的影响，税收政策调整对财务测算的影响，平台公司脱钩及混改制度对项目投资人构成的影响，还有可见的PPP条例出台后，对已采购项目的影响。此外，PPP方案中还应积极吸纳新的元素，例如以建成项目为依托的存量资产盘活，以PPP项目资产或权益为基础的专项债或资产证券化，以PPP项目为依托的建设+运营+产业升级/城市功能升级，在项目实施中嵌入互联网、大数据、共享经济等理念，将PPP方案设计放在全生命周期的角度去考虑，而不是仅仅关注项目总投资、政府支付金额等问题，将会提高PPP方案的生命力。
在对未来发展趋势、包括法律变更、政策变更的风险进行判断后，需要合理设计风险分担机制，合理的风险分担机制并不仅限于对投资、建设、运营、政策、最低需求风险的简单划分，根据项目的具体情况，需要对可预见的风险点进行识别，并设计不同的分担措施。例如在发生不可抗力的情况下，对于基础设施毁损的部分，双方应损失共担，而对于项目公司应政府方要求提供的相关服务所发生的费用，政府方应返还成本。而很多方案对于此类风险的分担机制仅简单一句“不可抗力风险的损失由遭受不可抗力事件的一方自行承担或双方共担”，并不具有可操作性，也加大了双方的履约成本。
同时，对一些模糊地带、冲突问题，政府方要勇于担当。很多PPP项目由于本地情况的特殊性，实施边界中存在一些模糊地带，造成未来项目实施过程中存在不确定性。在此情况下，如果没有明确的处理机制，将会降低项目的市场吸引力，导致无人来投。而为明确解决机制之目的，地方政府应承担相应的责任，一定情况下要以时间换空间，既不放松推进项目，也对未来的转换策略做好准备。
从目前PPP项目发展的情况来看，做一个好的PPP项目的确不容易。如何对PPP项目方案进行优化和完善，实现政府、社会资本方、公众的共赢，以下提供几点粗浅建议：
1、解放思想、转变思路。这一要求不仅是对政府方，对社会资本方同样适用。政府方要转变过去简单粗放的管理模式，算细账，目光放长远。社会资本方也要将关注点从拿工程转向优化项目运营管理，提升绩效。同时双方均应诚实守信，尊重合同，营造良好的投资环境，带动区域经济及产业发展。
2、相信专业咨询团队的价值。尽管目前PPP咨询市场竞争激烈，但对咨询团队专业能力的考量理应作为选择咨询机构的第一要义，而不是价格、业绩或者其他。高水平的咨询团队，带来的价值不仅是让项目顺利落地，更可以帮助政企双方梳理各自的诉求，发现问题并提出解决方案，同时对项目的未来发展进行合理预测，给出应对措施，这些工作，与多付出的咨询费相比，无疑更加物有所值。
3、谨慎前行。很多PPP项目背后隐含的是民生保障，公众利益。正因如此，项目的策划、决策等均要谨慎开展，确保不出现重大的疏漏。一方面建议在项目筛选上慎重，有所为有所不为，明确PPP项目实施的初衷和效果。另一方面在制度上建议强化PPP项目前期决策的论证（例如引入第三方评估机制、联评联审机制），而一旦确定实施，就应积极推进，避免推诿。
孙丕伟毕业于中国政法大学，曾在北京市君合律师事务所金融与基础设施业务部执业十一年，于2017年11月加入北京清控伟仕咨询有限公司，现为公司副总经理。她曾为多个基础设施项目、PPP项目提供法律及咨询服务，也参与了国务院法制办、国家发改委及财政部的PPP立法及规范性文件咨询工作。孙丕伟曾获得The Legal Asia Pacific 2017 editorial（《亚太法律500强》杂志）基础设施和项目融资领域重点推荐律师，同时是财政部和发改委PPP专家库法律类专家。
编辑 | 洪翩翩、赵凡
统筹 | 谷林