PPP助力环境产业转变生态服务模式

党的十八大以来，PPP生态环保领域转型升级的步伐加快，环境产业正由上世纪70年代形成的“固废”“水”“大气”治理为主的要素管理模式，逐渐转变为以“山水林田湖草”生态修复为主的生态服务模式。日前，E20首席合伙人傅涛、E20执行合伙人薛涛接受就相关问题接受《中国财经报》采访，本文首发于《中国财经报》2019年1月31日五版。

来源：中国财经报     作者：张雨馨

在“绿水青山就是金山银山”的核心价值观影响下，中国的生态环保领域正悄悄发生着变革。

1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议召开，审议通过一系列生态文明建设与生态环境治理方案，要求加快形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。

这次会议特别强调了生态环境的整体保护，促进自然资源集约开发利用和生态保护修复等几项重点工作。

业内人士表示，这次会议的召开将促使环境产业逐步由污染源治理升级为生态服务，这是从中央层面给予生态环保类PPP项目提供政策支持。

生态环保领域转型步伐加快

党的十八大以来，PPP生态环保领域转型升级的步伐加快，环境产业正由上世纪70年代形成的“固废”“水”“大气”治理为主的要素管理模式，逐渐转变为在生态文明指引下，以“山水林田湖草”生态修复为主的生态服务模式。

业内专家表示，生态环保行业在2019年依然会是一个“香饽饽”，更多的利好将会不断地为行业发展注入动力。在这样的行业背景下，按照中央深化改革委员会的相关要求，一套全新的以市场为导向，以企业为投资运营主体的环境产业价值逻辑正在重新构建。

曾经的生态环保类产业的运营模式存在诸多弊端。E20环境平台董事长傅涛认为，环境系统是一个复杂的概念，需要将很多因素放在一起综合考虑，包括城市、流域、山水林田湖甚至生态文明。原有的要素管理来源于美国经验，在该经验的影响下，环境产业形成了以政府为投资主体，工程设计和建设单位负责运营的模式，加重了政府财政负担，且难以满足近些年逐步加大的生态文明建设需求。

若要加快生态环保领域转型升级，资金支持是关键。中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南认为，应该把生态环境保护领域作为推进PPP模式的重点和优先领域，优化财政资金支持方式，以运营补贴作为财政资金投入的主要方式。“建议创新金融支持，鼓励开发性、政策性金融机构参与污染防治攻坚战PPP项目。”

E20研究院执行院长薛涛认为，国家三大攻坚战中的环保治理和环境修复的巨大需求，与控制地方举债本身多少有些矛盾，这是因为上述环保项目大部分是纯政府付费项目，因此相关举措会缓解一部分治理资金来源不足的问题。

薛涛表示，从长远看，为解决两个攻坚战之间的矛盾还需采取以下举措：一是市政环保运营类基础设施可否在财政承受能力中特殊对待。二是上述项目的价格机制应尽快进一步推进，实现污染者付费制度。三是探索资源经营打捆之路。

相关专家表示，即将设立的生态环保类专项资金用于PPP项目资本金，对项目会有选择。但是，给项目扶一把并不是解决所有项目落地难的一剂通用药方，还需拓宽更多的资本金来源。可期待的是，此项政策措施的春风已经在路上。

“当前而言，在生态环保非运营的修复类(黑臭水体)和农村环境治理等项目上，落实好财政部的规范要求、保证地方政府履约和严入库前提下的在库项目稳定性，对提高社会资本和其背后金融机构的信任度至关重要。”薛涛说。

财政部加强对环保类PPP项目支持

在2018年12月底召开的全国财政工作会议上，财政部部长刘昆指出，2019年将进一步聚焦蓝天、碧水、净土三大保卫战，加大财政资金投入力度，支持打好污染防治攻坚战。这意味着，从事环境污染治理、生态修复、环境数据监测及运维管理等服务的细分领域企业，可能会获得更多的市场机会。

去年在上海举办的第四届PPP论坛会上，财政部PPP中心主任焦小平表示，目前正计划在环保领域遴选一批优秀的PPP示范项目，财政部将设立专项的环保类PPP项目资金，用于支持地方关于PPP项目资本金不足等问题，相关文件近期将会出台。在环保类PPP项目遭遇“大爆发后的资本寒冬”之际，该政策的出台将在很大程度上会缓解当前存在的问题。

据统计，生态环保类PPP项目数量占所有PPP项目的比例大约在30%至40%之间，仅次于交通类项目，是PPP主要运用领域。国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春表示，“生态环保类PPP项目高度集成、强化绩效约束、强调长期运维、有利于行业发展，基于这些优势，PPP在生态环保领域大有可为。”

生态环保作为地方政府的刚性需求，仍然是PPP重点推进的领域。从财政部公布的第四批PPP示范项目看，虽然入选率环比有较大幅度下降，但环保类PPP数量占比有所提升，彰显财政部对环保类PPP项目的支持态度。

实际上，增大财政资金向环保领域的倾斜，支持环保类项目的发展，也是当前市场环境的潜在需求。根据财政部PPP中心数据，截至2018年11月30日，全国PPP综合信息平台项目管理库中，涉及生态环保类的PPP项目共有808个，仅次于市政工程、交通运输两个传统行业。可以说，财政资金持续增加对环保领域的投入，是当前“两山论”经济发展的必然结果。

当然，财政部加强对环保类PPP项目支持，并不意味着盲目地追求“大水漫灌”，而应主动预调微调，平衡好稳增长和防风险的关系。

利好民营企业布局

1月21日，生态环境部、全国工商联联合发布的《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》明确提出，加快推动设立国家绿色发展基金，鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性绿色发展基金，支持民营企业污染治理和绿色产业发展。

事实上，鼓励民营企业积极参与污染防治攻坚战是党的十八大以来重要的决策之一。去年11月，财政部发布《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》，明确对民营企业参与PPP项目给予倾斜。

根据全国PPP中心平台的数据，目前参与PPP项目的7029家企业中，民营资本和外资总共占比达到了48%。尤其是在市场开发较早、现金流回报比较稳定的垃圾处理和污水处理领域，民营资本的参与率更是高达82%。

随着政策利好不断推出，一些民营企业在生态修复领域加速了对“两山经济”的探索与实践。

2017年9月，环境保护部命名了首批46个国家级生态文明建设示范市、县；同年12月，又命名了13个“绿水青山就是金山银山”理论实践创新基地。其中，亿利库布其生态示范区被评为“绿水青山就是金山银山”创新实践基地，这是目前全国唯一由民营企业实施的“两山”论创新实践基地。

记者了解到，库布其这块创新实践基地在成功治理荒漠的同时，更为“生态修复、生态扶贫、绿色发展”提供了借鉴。库布其是距离北京最近的一个沙漠，我国荒漠化土地总面积约占国土总面积的四分之一，推进荒漠化治理对于生态文明建设意义重大。

当然，民营企业进入生态环保领域的步伐远不止于此。据悉，“生态公园”“田园综合体”已在河北怀来、湖北武汉等地区落地。截至目前，全国各地的生态生物多样性科研示范基地、田园综合体、生态智慧小镇等项目，都能发现民营企业的身影。

本文首发于《中国财经报》2019年1月31日五版

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编辑 | 洪翩翩、李艳茹

统筹 | 谷林