两次招标都面临重大变更 从哈市两次流标的垃圾焚烧项目说起
哈尔滨市这个大型固废项目近期似乎暂告一段落，而从哈市整体的垃圾焚烧规划来看，这一项目仅仅是个开始，哈市在垃圾焚烧上的“雄心壮志”是三年后实现焚烧利用率达100%。
来源：中国固废网 作者：易美丽
近期，中国固废网关注到一个比较特别的项目。该项目位于哈尔滨市，总投资20多个亿，项目不仅经历两次招标和流标，而且两次招标都面临重大变更，此外，在第二次招标中，项目设置的招标最高限价为“垃圾焚烧处理单价为运营期前十年为294.63元/吨，后十八年43元/吨。”
这个项目究竟发生了什么？ 一起来看看。
2018年11月28日，该项目发起第一次招标，项目名称为“哈尔滨市玉泉固体废物综合处理园区垃圾填埋焚烧项目特许经营”，建设内容包括应急卫生填埋场和焚烧发电厂两部分，总投资约25亿。
其中，应急卫生填埋场用地面积280亩，填埋库容150万方，预计投资7.28亿元，主要建设填埋库区、调节池、渗滤液处理站及综合楼、车库、地磅房等附属设施；垃圾填埋补贴招标控制价117.84元/吨；垃圾填埋建设补贴招标控制价17247.35万元/年；计划工期365天。
焚烧发电厂用地面积150亩，处理规模2000吨／日，预计投资17.76亿元，具体建设内容包括：生活垃圾焚烧、烟气净化、灰渣处理、渗沥液处理、余热发电等主体工程建设及设备购置；垃圾收运设施建设及购置；配套基础设施建设；征地拆迁及相关工作。垃圾填埋补贴招标控制价130.68元/吨；计划工期730天。
项目放出后不到一个月，2018年12月12日，该项目因有重大变更发布终止招标公告，2019年1月14日，项目发布流标公告，显示的流标原因为“有效投标人数不足三家”。
两个月后，2019年3月20日，重新设计后项目重启，这一次项目名称变更为“黑龙江省哈尔滨市玉泉固体废物综合处理园区垃圾焚烧项目特许经营”，从字面意思不难看出，这次项目设计上将垃圾焚烧作为核心，应急填埋场成为垃圾焚烧厂的配套设施，即“建设内容包括焚烧发电厂及其附属配套工程”。其中，焚烧发电厂用地面积150亩，设计规模2250吨/日；垃圾焚烧附属配套工程主要包括150万方应急处理库区、55.2万方飞灰处理库区、调节池、渗滤液处理站等。
项目总投资25.7亿元，总体金额上其实变化不大，主要构成包含工程建设费用13.86亿元，工程建设其他费用8.87亿元(含土地使用费用75320万元)，预备费1.47亿元，建设期利息1.26亿元，流动资金1859万元。
不过，在这次项目招标中，项目设置了最高限价，公告显示，“本项目中应急垃圾处理及飞灰处理补贴费为46.57元/吨；垃圾焚烧处理单价为运营期前十年为294.63元/吨，后十八年43元/吨。”这也是该项目引起中国固废网关注的点。
对此，E20研究院固废中心高级行业分析师李少甫推断认为，采用分段定价很可能与高额的土地使用费用有关。土地使用费基本为前期一次性投入，为了社会资本可以以相对正常的周期回收投资成本，因此采取前几年采用较高的垃圾处理费的方式
从总投资来看，2250吨规模的项目总投资达到25.7亿元，吨投资额达到114万元，相对较高。以重庆市第三、第四生活垃圾焚烧发电厂作为对比，重庆市第三生活垃圾焚烧发电厂分两期建设，总规模为4500吨/日，全厂总投资29亿元，吨投资额在64万元左右；而重庆市第四生活垃圾焚烧发电厂总规模为3000吨/日，全厂总投资约为21.5亿元，吨投资额在72万元左右。从投资结构来看，该项目25.7亿元总投资内包含高达7.5亿元的土地使用费，若剔除这7.5亿元土地使用费，则该项目总投资约为18.2亿元，吨投资下降至80万元左右的相对合理范围。
一般来讲，土地使用费包括征用土地的补偿费用、原有建筑物的拆迁费、人员安置费用以及公共设施费用等。在垃圾焚烧项目中，土地使用费不一定纳入总投资。如北京市怀柔区垃圾焚烧发电项目的特许经营协议中就明确说明“土地性质为市政府划拨用地的，由甲方无偿提供给乙方使用；属于租用土地的土地租金另行考虑”，也就是没有纳入总投资。而遵化市生活垃圾焚烧发电PPP项目特许经营协议中则明确“项目用地由项目公司通过合法途径自行解决，必要时甲方予以协助取得，相关费用记入项目总投资”。将这部分费用纳入总投资，必然会延长社会资本投资的回收期，因此哈尔滨玉泉项目在核算垃圾处理费时就可能通过选择大幅提高前十年垃圾处理单价作为一定补偿，使建设运营该项目的社会资本可以以正常的回收周期回收其投资成本。
李少甫认为，这样设置可能会给项目增添较多的不确定性。运营期的开始阶段，垃圾的供给量存在较大的不确定性。在这个阶段，虽然名义上有极高的垃圾处理费单价，但是在供给量不足的情况下这部分收益也无法稳定获取，还要取决于特许经营协议及合同中关于垃圾保底量的设置以及在供给量不足时候的支付条款。而到运营期的后期，垃圾供给量已相对平稳，但此时处理单价下降到较低的水平，43元/吨低于行业一般水平。在发电收入基本一致的情况下，烧两吨不如前十年烧一吨的收入高。
另外，我们注意到，在全省垃圾焚烧项目大建设的背景下，哈尔滨也给出了未来三年的规划。其中，将重点实施“两扩建、一新建”，“两扩建”即扩建双琦焚烧厂和松北呼兰焚烧厂，其中，扩建后的松北呼兰焚烧厂日处理能力将达1800吨，扩建后的双琦焚烧厂日处理能力将达2700吨。“一新建”指的就是这个玉泉固废综合处理园区固废项目。
李少甫表示，两座在运营生活垃圾焚烧发电厂扩建完成后总处理能力达到4500吨/日。按照最新统计显示，截至2019年2月，哈市9城区平均日产生活垃圾4650余吨，由位于松北区、香坊区、阿城区、双城区的4个垃圾处理厂（场）进行无害化处理。也就是说扩建后的两座生活垃圾焚烧厂处理能力已几乎可以将哈尔滨全市区范围内的生活垃圾全部焚烧处理。新建一座规模达到2250吨/日的垃圾焚烧厂，建成后是否能保证三座设施的垃圾处理量得到合理、足额的配置也可能成为一个不确定性因素。
实际上，这次调整后，项目依然未能顺利进行，期间，项目还进行了一次澄清，后于2019年4月11日再次流标，这次有效投标人数还是“不足三家”。
前不久，中国政府采购网上放出了一系列公告，上述项目中包含的垃圾焚烧厂、应急填埋场等项目，“由于项目环境影响评价规划调整，调整前本项目已不具备招标条件，故终止本项目招标。”也就是说，该项目有可能要面临从规划环评层面的变更，项目两次招标都面临重大变更。此前，根据哈尔滨新闻网消息，该项目会根据实际情况，适时启动污泥干化、危险废物、动物病害尸体、园林垃圾、环保宣教等功能区建设。而从表面信息来看，这次一系列的变更有可能是为固废园区的整体建设做准备，具体情况暂不得而知。
到此，哈市这个大型固废项目似乎暂告一段落，而从哈市整体的垃圾焚烧规划来看，这一项目仅仅是个开始。
中国固废网了解到，除了上述9个城区外，下一步，哈市将本着“统筹布局、运距合理，以城带乡、资源共享，焚烧为主、填埋为辅”的原则，启动实施“三新、一扩、五中转”项目，即在五常市、尚志市、巴彦县、通河县规划建设4座区域性生活垃圾焚烧处理中心。其中，五常、尚志、巴彦为新建，通河为改扩建。此外，还将在其他县市布局5处垃圾压缩中转站。预计到2021年底，哈市9县（市）焚烧日处理能力将达3400吨，焚烧利用率达到100%，从整体上满足9县（市）全域内的生活垃圾无害化处理需求。
从哈尔滨放眼整个黑龙江，垃圾焚烧之火近来正在这片黑土地上熊熊燃烧，先有总规划投资84亿的61个固废治理项目打包招商，引起业界广泛关注，其中，垃圾焚烧项目就达31个；而后,《黑龙江省城乡固体废物分类治理布局规划（2019-2035年）》发布，《规划》指出，按2017年人口核算，黑龙江省生活垃圾总产生量达到3.48万吨/日，与目前的实际2.46万吨/日处理能力差距较大，因此对垃圾焚烧项目建设进行了近期、中期、远期规划。其中，近期规划包括黑龙江将在三年内新建、扩建垃圾焚烧厂14座，新增处理能力1.345万吨/日(详情请点击：将新/扩建58座垃圾焚烧发电厂！黑龙江省出台治理规划打造无废城市）。
对于黑龙江的动作，不少人认为未来可能刺激百亿固废市场的崛起，不过，也有人认为，过去投资界有句话叫“投资不过山海关”，黑龙江在经济发展、市场环境，包括环保投入等方面确实存在一些短板需要补齐，投资还是要谨慎。很明显的是，这两年，东北对环境治理方面的投入确实在明显加大，这次黑龙江在环境治理上的决心也可见一二。看得见的市场已经摆在面前，是否值得一战呢？欢迎留言讨论。
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编辑 | 洪翩翩、李艳茹
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