从控债望向进入运营期的PPP项目——一线项目经理放不下的执念

如财政部发了一个票面价值100亿、年利率3%的5年期债券，5年后还本加上利息共115亿。如果大家来认购这枝债券，买家愿意出105亿买，实际的“市场化年收益率”就是1.9%（本金105亿，5年赚10亿，每年1.9%的收益），低于票面利率。如果100亿卖不掉，只能卖90亿，但是到期还本还是得100亿，相当于卖家付出115亿得到90亿，买主实际年收益率5.56%，远高于票面利率。这是市场化的结果，这是大洋彼岸高度市场化的美债逻辑，相较于半市场化的中国债市场，如果也这么执行，乱可预期、还可能波及大型基础设施领域建设。

来源：中国水网    作者：田寒星

（图片来源于网络）

一、关于控债

控债这个提法并不准确，因为要控债，先预算，这是债务产生的根因。且本文并不是要讨论如何化解债务，只在这里提两点《新预算法》的内容：第四条，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算；第十三条：各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。作为服务于项目的咨询机构，看到项目进入运营期，污水被更高级的MBR膜工艺处理，达到类地表四类水是兴奋的！与此同时，受项目自身（施工期、建设内容变更）、政策因素影响（建设期30%考核、运营期100%考核？）、地方政府实际支付困难等多方复杂因素影响，无力全额支付污水处理费，是现状。服务于多个使用者付费类项目后，虽然部委文件下发的文件如“十二道金牌”，但存在的实际问题依旧在那，此时，一线项目经理放不下的执念就是如何能帮助项目回归正轨，进入良性运营。

二、中国债务的逻辑

如上图所示，3月、6月、9月、1年…基本都是给定的收益，可以理解为半市场化的交易，这与前言当中所说的美国债券交易有着较大的区别，区别的本质在于美国有着高度发达的金融市场，使用着复杂到令人发指的交易工具，如：高斯联结相依函数。两个市场的运行逻辑不同，所给出的答卷自然区别很大，一个执行力很强相对缺乏创新，一个创新能力很强市场化程度很高执行力相对较弱，并没有好坏之分，只有适合与匹配。

（图片来源于网络）

三、现阶段PPP的样子

现阶段PPP项目融资依旧还是政信金融的范畴，政信金融可以给予（SPV）购买力，这种购买力通过承诺未来偿还而获得，这是现阶段PPP运营的逻辑，而未完成的半拉子项目则可能形成隐性债务。这是既是一线项目经理现阶段遇到的困惑，也是未迈过去去的山脊。在笔者看来，通过政信金融来提供购买力本身是一件好事，用坏了则可能是一件坏事。如果几乎没用什么信贷就可以支持经济发展，固然好，但不存在。当经济发展举步维艰，信贷对整个经济体肯定是坏事。当债务人无力偿还时，债务问题集中爆发。换句话说，信贷/债务快速增长的好坏取决于信贷资源如何使用以及债务如何得到偿还，笔者所接触的进入运营期的使用者付费类PPP项目，不少已处于“断贷”状态，PPP项目多为举债项目，运营期风险很大程度上取决于(金融机构/政策制定者)分摊坏账损失的意愿和能力。在笔者经历过的所有项目，这一点很容易被放大，结果是：政府方实施机构作为PPP项目出资者代表睡不着，金融机构作为重资产持有者心有余悸，PPP咨询机构、业内专家颤抖着双手签了名字，都怕！于是，再融资还贷就成了SPV的当务之急。当然，现阶段PPP项目进入运营期，最大的风险还不全是来自债务本身，而是来自政策的调整在帮助一些人的过程中会伤害了另一些人。这即是事实，也是必须面对和正视的事实。

四、一线项目经理的苦恼

当进入运营期的PPP项目，再强调控债，看似是规范了项目，好事！但基层怎么执行？怎么通过复杂的绩效考核（指标）设计，来完成这看似简单，执行起来却又难上加难的任务？这是政府（监管机构）需要考虑的问题，也是社会资本方必须面对的现状，更是一线项目经理放不下的执念，把所服务的项目落了地，看到所服务的项目进入稳定运营期。

五、对于项目的思考和思辨

当PPP项目进入实际运营期，给付社会资本方污水处理费这是再正常不过的事情，财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）中规定的内容：“PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等”。我们在此只分析前四项内容。还是拿运营期污水处理项目为例，政府方前期投入项目公司的股权类资金、运营补贴的固定成本、可变成本、给予社会资本方的合理利润、开展项目建设的配套建设所花的钱，都属于政府的直接支出责任。风险承担责任支出则取决于风险事项的发生与否，当约定的未来风险事项发生，政府方应该按照风险分配承担相应支出责任，若风险事项不发生，则不承担该项风险支出责任。进入了运营期的PPP项目，政府的支出责任除了风险是不便于计算的，其余三项内容只要分解的足够细致，理论上来说只要完成了合规手续的认定，肯定是可以精确计算至小数点后两位的。只是为什么没有做到如此精确？项目自身的合规性出了问题是因，整改困难就是果。笔者所接触的“果”样子虽丑，好在心是好的，具备整改后再上路的可能，对于那些深入骨髓的“恶果”除了一声叹息，已没有任何的希望，PPP项目自身虽带有浓重的行政色彩，在市场经济大潮下，不受投资方青睐、被下架是一种必然，扁鹊再世，也无他法。一线项目经理也会发出无奈的不和谐声音，一头扎进PPP，反倒比其他模式面临更多的监管，更多的政策变化。政策变化快要学，领悟能力预判能力样样不能缺，因为一线项目经理放不下心中的执念——要为新疆建设实实在在做点什么。

后记

2015年PPP项目如火如荼推进之时，笔者就想过这个问题，BT虽有诸多问题，在基础设施建设爆发增长阶段发挥了无可替代的作用，后移居“广寒宫”与嫦娥作伴。如果PPP推进的问题多多，是否也会再入“深宫“只留个“娘娘“的虚名？“居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君”这是一线项目经理内心的最真实写照，在很多人看来，这不是闲操心吗？，笔者深知解决问题不能头疼医头脚疼医脚、更不能榔头思维，看到什么都是钉子，只会一顿猛锤。

回首望向2014年的十二届全国人大常委会第十次会议通过《新预算法》的修订，仔细体会“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，”如果PPP项目的前期就能受制于地方预算的限制，预算审查重点能从收支平衡、赤字规模向支出预算转变。PPP依旧可以很美…

 阳光是最好的防腐剂，透明是最好的监督，愿每一个合法、合规采用PPP模式推进的项目都能稳步进入运营期，地方百姓能够置身于更高效、更优质、更友好的公共服务环境之中。

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编辑 | 李艳茹、赵凡

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