垃圾焚烧项目国补上限82500小时，国补不够绿证来凑？

近日，财政部、国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》有关事项的补充通知（财建〔2020〕426号）（下称《补充通知》）。E20研究院认为，《补充通知》明确各类可再生能源发电项目“合理利用小时数”，其中垃圾焚烧发电等生物质项目为82500小时（最长不超过15年）。按照年运营小时数8000左右测算，仅可补贴10年左右，可能对现有项目的财务模型造成较大影响，商业模式上形成一定的不确定性。同时，《补充通知》还提出 超过合理利用小时数的部分（或超过15年的），将核发绿证参与绿证交易；但目前来看，绿证交易市场尚不成熟，交易相对不活跃，且需求不稳定，生物质发电纳入绿证交易后将进一步加剧绿证交易市场的竞争态势。垃圾焚烧发电绿证价格相对有竞争力，可能形成稳定的国补补充。

来源：中国固废网          作者：李少甫

近日，财政部、国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》有关事项的补充通知（财建〔2020〕426号）（下称《补充通知》）。主要是对年初4号文中提出的“按合理利用小时数核定可再生能源发电项目财政补贴资金额度”中的“合理利用小时数”进行明确。从而也基本稳定了可再生能源发电项目中国补总额的预期。文件一经公开迅速引起行业热议，对于垃圾焚烧行业而言，尤其关注其中82500小时的合理利用小时数，而多出部分将采用绿证交易进行补充。E20研究院结合今年以来全部相关政策改革内容，进行详细拆解。

主要内容：

1. 可再生能源发电项目“存量”、“新增”以2020年1月20日为界进行划分；

2. 存量项目中已在原有目录内的（前七批），直接进入新目录，并按原有规则进行补贴；

3. 存量项目中不在原有目录内的逐步进入新目录，并按原有规则进行补贴。目前2020年前三批目录中已加录39个垃圾焚烧项目，第四批中加录6个，第五批中加录5个，合计加录50个垃圾焚烧项目；

4. 新增项目按照“以收定支”原则，按照可再生能源基金增收额拟定当年新增项目清单。2020年用于生物质发电项目的新增补贴总额为15亿元。但根据我们的测算，新增用于生活垃圾焚烧项目的补贴（约占生物质补贴总额的65%，折合约可补贴处理能力6.36万吨/日）仅可覆盖当年新增并网发电项目（约15万吨/日）的40%左右；

5. 垃圾收费机制、垃圾分类等内容成新增项目申请补贴的必要条件；

6. 2021年以后生物质发电项目将全部通过竞争方式配置并确定上网电价，具体方案尚未出台。将对生物质发电项目的商业模式产生一定不确定性；

7. 明确各类可再生能源发电项目“合理利用小时数”，其中垃圾焚烧发电等生物质项目为82500小时（最长不超过15年）。按照年运营小时数8000左右测算，仅可补贴10年左右，可能对现有项目的财务模型造成较大影响，商业模式上形成一定的不确定性；

8. 超过合理利用小时数的部分（或超过15年的），将核发绿证参与绿证交易；但目前来看，绿证交易市场尚不成熟，交易相对不活跃，且需求不稳定，生物质发电纳入绿证交易后将进一步加剧绿证交易市场的竞争态势。垃圾焚烧发电绿证价格相对有竞争力，可能形成稳定的国补补充。

首先来回顾一下2020年以来三部委出台的关于可再生能源发电补贴政策改革的所有文件内容：

2020年1月，国家发展改革委、财政部、国家能源局等部委就可再生能源发电补贴政策改革出台文件：

4号文、5号文：一日两文，可再生能源发电补贴政策改革已上路

而后，主要针对“存量项目”的方案迅速跟进：

6号文：“第八批”！垃圾发电国补新解-18年1月前项目或入篮

7~8月，存量项目的新目录已前后公布三批，其中第三批中有39个垃圾焚烧项目入选，主要涉及到2017~2018年（少量2016年项目）间并网发电的垃圾焚烧项目，合计涉及处理能力约2.9万吨/日：

新目录：可再生国补前三批目录公布39个焚烧项目入选，后期如何？

而后9~10月，再次发布第四批（6个垃圾焚烧项目）以及第五批（5个垃圾焚烧项目）目录名单。

而针对垃圾焚烧新增项目，则于4号文、5号文出台后迅速发文，开展摸底工作：

中长期规划：解读丨发改委发文释放利好背后，为垃圾焚烧新增项目规划摸查

4月，国家发改委分别就农林废弃物及垃圾焚烧发电项目建设的有关事项公开征求意见：

征求意见稿：发改焚烧补贴文件详解：系统性变革，新国补即将落地

一系列文件的出台引起行业及资本市场的高度关注，尤其对于4号、5号两个指导性文件中的各种细节也引发行业热议。

《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》（发改能源〔2020〕1421号）中明确了2020年用于新增生物质发电项目补贴的额度为15亿元，以及提出了2021年后将以竞争方式配置可再生能源发电项目等内容：深度解读丨生物质发电新增项目15亿补贴方案出台（附政策原文）

首先需要注意的是，此次《补充通知》中提出“为确保存量项目合理收益，基于核定电价时全生命周期发电小时数等因素，现确定各类项目全生命周期合理利用小时数”，也就是说此次核定的合理利用小时数是针对今年早期4号文、5号文中确定的“存量项目”。并未明确对于“新增项目”的核算方法。

其次，对于可再生能源发电补贴的领取年限，实际在《国家发展改革委关于印发<可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法>的通知》（发改价格〔2006〕7号）（下称“7号文”）中就已经提出，“发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价；运行满15年后，取消补贴电价。”而到了2020年的4号、5号文中才正式确定了“合理利用小时数”的概念说法。至此次《补充说明》中正式确定了各类可再生能源发电项目的合理利用小时数。《补充说明》中提出，“生物质发电项目，包括农林生物质发电、垃圾焚烧发电和沼气发电项目，全生命周期合理利用小时数为82500小时”。按《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》（CJJ90-2009）相关内容，“焚烧线年可利用时间不应小于8000h”，而对于目前技术相对较成熟的焚烧企业而言，项目年运营时长能达到8200小时以上。由此测算，若按《补充通知》中82500小时合理利用小时数计，则垃圾焚烧项目可领取发电国补的时长约为10年，仅占项目总时长的三分之一左右（按项目期限30年，其中2年建设期，28年运营期计）。目前垃圾焚烧项目对处理费进行测算时并未将国补上限充分纳入考量，此次政策的全面实施可能对现有项目的财务模型造成较大影响。另外《补充通知》中还明确了，“生物质发电项目自并网之日起满15年后，无论项目是否达到全生命周期补贴电量，不再享受中央财政补贴资金”，也与此前2006年7号文相关说法类似。

对于超过合理利用小时数的部分，《补充通知》中提出“所发电量超过全生命周期补贴电量部分，不再享受中央财政补贴资金，核发绿证准许参与绿证交易。” “绿证交易”是指电力绿色证书交易机制，是为了促进可再生能源开发利用，保障实现2020、2030年非化石能源占一次能源消费比重分别达到15%、20%的能源发展战略目标，在《国家能源局关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（国能新能〔2016〕54号）（下称“54号文”）中提出的。其中对绿证交易有影响的主要内容包括“2020年，除专门的非化石能源生产企业外，各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上”的规定。

根据国家统计局数据显示，2019年全国规模以上火电厂发电量51654.3亿千瓦时，若以增长率2%计，则2020年全国规模以上火电厂发电量将达52687.4亿千瓦时。若根据54号文中提出的9%的指标，则火电厂所需配额可再生能源发电量4741.9亿千瓦时。直观看起来需求量不小，对绿证交易市场形成一定刺激。但值得注意的是，自该政策执行以来，绿证交易市场并不活跃。有数据显示，至2017年11月，绿证政策开始执行4个月内，共计核发绿证800余万个（原则上每个绿证为1000千瓦时），但成交仅2万余个，占比仅0.26%。

造成这种局面可能主要存在两方面原因，一方面是绿证政策启动初期，尚未到达54号文中虽规定的2020年时间节点。社会公众对绿电、绿证等概念不太清楚；个人用户参与绿色电力消费的动力不足；对于企业用户缺少外部激励，也缺少内部驱动。而另一方面来看，目前我国头部电力企业（火电为主的）均在可再生能源发电方面有所布局，且增速较快。因此大型火电企业有望“自给自足”满足9%的指标要求，对绿证交易的需求不及预期。

另外值得注意的是，54号文及后续《国家发展改革委 财政部 国家能源局关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（发改能源〔2017〕132号）（下称“132号文”）中仅涉及风电、光伏发电核发的绿证。在此次《补充通知》中虽然明确了生物质发电项目也将核发绿证，但仍需对上述54号及132号文进行修订后才真正具有法律支撑。同时生物质发电绿证的加入也将加大绿证交易市场竞争力度，实际对超过合理利用小时数部分发电补贴的补充作用有待观察。从价格角度来看，132号文中明确“认购价格按照不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴金额由买卖双方自行协商或者通过竞价确定认购价格”。按照垃圾焚烧发电项目可再生能源发电补贴价格形成机制来看，垃圾焚烧绿证较光伏绿证有一定价格优势，但较风电绿证仍有一定劣势。区域上来看，燃煤标杆电价相对较高的地区补贴金额较低，即绿证价格上限低，从而绿证价格更具优势。总体来看，垃圾焚烧发电总体量较风电、光伏相比相对较小，若绿证价格逼近甚至低于风电绿证，在绿证交易市场逐步活跃后将逐渐趋于稳定，对超额电量的国补形成补充。

此次《补充通知》中并未明确对于已经超过合理利用小时数的存量项目如何处理，已经超额发放的国补是否需要退还？已核定尚未发放的超额国补是否核减？预计相关部委还将继续出台相关实施细则。E20研究院也将持续关注政策动态。

总体来看，此次《补充说明》明确了各类可再生能源发电项目的合理利用小时数，稳定了行业对补贴金额的预期，同时为后续新型金融工具融资打下基础。另一方面将生物质发电纳入绿证交易管理体系，配合近年来其他相关政策，有望形成“可再生能源配额制+绿色证书”相结合的绿证交易体系，对可再生能源发电补贴形成有效补充。

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