薛涛评莫龙庭好文EOD模式下环保产业发展与变革，附原文

莫龙庭就EOD发布好文《EOD模式下环保产业的发展与变革》，E20薛涛补充了九个观点。

来源：中国水网      

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生态环境部发改委等推进的EOD受人关注（详情点击：生态环境部征集EOD试点项目  生态环境导向模式或成趋势），就是期望找到破解环境治理外部性所带来的系统性缺乏和经费来源困局的金钥匙。政策的发起来自上层对环境制约问题的充分认识，EOD推动者目的应该是在于由此带来理念提升、系统思维和局部精品，我个人认为在当前政策环境下他们也并不期待形成大规模可复制甚至变成资本盛宴（因为后者那样其实最终大概率一地鸡毛）。

文章写的很好，结构清晰，分析全面。只是一方面拿出来的正面案例依据的是主导者的营销宣传，了解实际情况的明了其作为立论基础还不够坚实，另一方面对风险的提示力度还缺了一丢丢。基于笔者多年市场观察，对文章中提示的风险补充细化，罗列了以下难解问题：

1、 在当前的政策环境和常规操作模式下，额外的环境治理经费无怪乎来自与G（政府路条）紧密相关的和与C（民众买单）间接相关的土地（房地产）、矿产砂石料等资源类以及与C紧密相关的和与G间接相关的商业开发和产业导入两大类。未来在两山论和生态产品价值实现中可以进一步设计更具突破性的政策变革，具体方向分析其实看两年前我们分析长江大保护的困局破局那个报告（请点击：薛涛报告实录：从长江大保护看水务行业发展的困局和破局）中的这张图片一目了然。

2、 土地收益捆绑当前法律障碍还是很多，国家从政策松绑的方向必然还要反向考虑推演被恶意或无意却也玩坏的可能（比如PPP的先扬后抑），毕竟在我一直强调的三大关系的央地关系里，中央政府要面临差异性那么大的各种地方政府，很多东西想不一刀切还真难（请点击：薛涛：中国特色三大关系决定PPP国情）。因此当前政策环境还不太可能给与大规模松绑的条件，那么当前土地招拍挂等程序制约外部纯市场主体（叫社会资本也可以）去合规地打通一二级开发，也就更难以借此形成成熟的融资产品，这种状况制约了一种普适模式的落地，其实即便是城投平台此处腾挪空间也是有限的；

3、 这几年盯上土地这块唐僧肉的很多，比如刚割给了农村一大块（详情点击：中办 国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》），唐僧肉越来越面临不够分的问题，同时地产趋弱是大势所趋，这个问题值得地产本身还是要看产业；

4、 既然地产的价值其实也要看产业，那么说回到作为EOD增值基础的产业导入的空间，则还是要看整个中国经济的发展趋势和重视不同地区的差异化。前者大家都知道已经整体进入慢速区间，后者则是富的地方常常富到不必做EOD至少不必做外包的EOD（类似的比如珠三角治水不屑于PPP直接EPCO），穷的土地收益更难匹配修复成本；

5、 在这种情况下，据笔者观察，当前真正有些EOD色彩的项目类型，往往是少量区位优势好的城市棕地土壤修复、个别矿山河道治理与矿产砂石类资源打捆项目，剩下的EOD类型极大比例都依赖于政府付费，EOD带来的补充经费占比微不足道，更多的是鼓励系统思维和理念提升，而不是回报机制的巨大变革；

6、 而直接以产业导入或商业运营为收益开源的，其实比玩土地更难把握，文章中介绍的固安和中信国安两大案例现状其实笔者不用多说。产城一体和文旅生态一体的两种模式本质上卖住宅的占绝大多数，房价玩不下去的时候会更加艰难，成功概率很低，这么多年来外部玩家（甚至是城投平台公司也不少）尸横遍野者众，EOD推进中需要直面这个残酷的现实，文中所述的开发商绝大部分自顾不暇，去作为环保治理EOD的引领者几无胜机；

7、 说回到企业玩家层面，作为推动主体，玩土地矿产的话，面对的是更强势的房地产大佬、矿业土豪哪个会和环保公司精诚协作？和这波人合作环保公司被矮化的可能性大，合作共赢在国内的商业氛围内难度相当大。而环保公司如果选择自己全做必然变成四不像的送钱机，话说连玩个产业链后延的资源化都能玩死了多少家环保公司（比如拿污泥玩移动森林的国新天汇，详情点击：处置全市一半污泥！国新天汇长期违法被安徽环保督察组点名）。而玩其他产业的难题如前所言，绝大部分案例上地产玩家其实还是在卖住宅中挣扎，环保公司又有何德何能改天换日？那么环保公司就剩下和各地城投一起玩，毕竟这些亲儿子玩土地拿融资尺度可以大很多？可以试试，不过要先解决合作对方作为城投平台类公司的公益属性、决策机制和双方的利益分配机制再说，这方面依然面临很大挑战；

8、 所以对于文中三类收益主体，对EOD带来的利好不能过于乐观：

小口径里，土壤修复有些小前景前面已经说了，因为一年土壤修复的总营收不过区区几百亿，而我可以打赌PPP泡沫破灭后园林公司极大概率回归绿化队打工仔；

中口径的其实已经不是常规的环保公司，而是PPP低潮后被抑制反弹而回归的省市级真平台（也可以说是E20所述的B方阵）或者平台化的大型央企（如三峡），真了解的也知道，平台化和真平台面对地方政府资源的把控力还是不一样，平台化的也要找亲儿子紧密合作，破局难题不小前面说了，包括长江大保护目前主要依赖于PPP模式（请点击：从初露端倪到高位引领 818长江大保护的三峡模式），而永定河模式在回报机制上同样亟待突破。

大口径里的环保技术细分企业如笔者所述还是练好内功，EOD里做好细分和顾问就足够好了，EOD确实不是给他们鲤鱼跳龙门用的。

除了这三类，E20所述的A方阵也是EOD最热心的一拨人，基于他们所具有的策划、整合、投融资能力和政府关系，他们也是最有能力突破局部的阵营之一，不过在前述的各种背景下，精品项目都会相当难得。

9、EOD文件发出时没有自然资源部会签，可捆绑收益中确定性相对较高的（确定性是项目模式能大规模融资的最重要的基础）“地票”和“矿票”都在他们家，所以在EOD如果需要能够规模化普适化，则还要期待进一步的重磅文件能否出来。三大关系无处不在，懂的自己去理解。如果进入十四五规划的“生态产品价值实现”有超大尺度的顶层设计突破（跨区域大额度大系统的地票矿票流域补偿等政策大变革），也许会更乐观，而且这将是世界级的了，不过那个要看看有没有深改组的下一步石破天惊了，在此之前，资本或咨询公司所期待的盛宴估计很难开席。

总之，改革是必须的，但改革也不是万能的，顶层设计者需要烹小鲜的亦步亦趋，而实践中的EOD各方可以努力，也值得努力，尤其AB方阵，但对难度、适用面、普及性和可复制性等等需要高度谨慎和充分的思想准备。EOD全面盛开之前，我们先可以拭目以待，那个按效（＋政企双方严格守信履约）付费和良币驱逐劣币的时代何时到来。

附原文：

《EOD模式下环保产业的发展与变革》

今年9月，发改委等多部委再次出台EOD有关政策，但对绝大多数环保人而言，EOD仍只是一个并不起眼的新物种，但笔者却认为它的成败将在很大程度上引领环保产业未来十年的发展与变革。

关于EOD

1.1.  背景：四梁八柱迎来环保最好时代，缺钱困境暗藏最坏时代

关注政策的朋友应该知道，自十八大以后，我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度，以2015年国务院出台了两个重磅文件：《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》为标志，叠加一系列配套制度，我国基本形成了一套完整的生态文明制度建设体系。

因此，总有人说，环保是朝阳产业，这是一个干环保最好的时代，这当然没错，简直是要理论有理论，要执行有方案！

然而，这忽略了环保一直以来就是个花钱的东西，在我国财政主要矛盾（即刚性支出日益增长与财政收入增长不断放缓之间的矛盾）日益凸显的情况下，我国的环保产业也正面临着这个时代最大的困境：缺钱。

于是，在这样的背景下，环境部从2018年即开始提出了EOD模式的倡议，到今年发改委等多部委再次出台EOD有关政策，可见中央之重视。同时，也让人明显地感受到我国经济进入新常态，经济发展与环境污染之间日益凸显的矛盾！

那么EOD到底是什么呢？我们且先看个例子。

1.2.  引子：跟达康书记学习什么是EOD？

热播剧《人民的名义》中讲了一个达康书记将林城煤塌陷区改造成湿地公园和开发区，最终造福一方的故事。

事实上，这个故事是有原型的：即江苏省徐州市的潘安湖国家湿地公园。2010年起当地通过“挖深填浅、分层玻璃、交错回填”等技术改造塌陷区，恢复土地生态调节功能，同时建起了湿地公园景观，接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施，打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态新城，实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。

2017 年底习总书记视察潘安湖采煤塌陷区整治工程时，指出“资源枯竭地区经济转型发展是一篇大文章，实践证明这篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢复绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山”！

此处的潘安湖项目其实即可看作EOD的官方范本。

1.3.  简介：传统补贴难维系，借鉴地铁商圈的开发模式

回过来讲，什么是EOD，套用官方解释，EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。在笔者看来，狭义的EOD模式其实主要就是将生态环境治理带来的经济价值内部化，以解决环保前期投入的资金问题，简单的说，EOD就是怎么让绿水青山真正变成金山银山！

长久以来，环保作为传统的正外部性产业（即给他人谋福利，自己却没有得到相应补偿），市场机制一直不能有效的进行资源配置，因此环保产业主要依靠政府的购买服务和补贴。

但依靠政府补贴，显然不是最佳策略，尤其是当政府缺钱的时候，整个产业都显得岌岌可危。

要想解决正外部性产业的困境，一个常用的现代化方法即是依据科斯定理，明确产权，通过市场机制来实现资源的最优配置。近年来发达国家推行的污染排放权即是很好的例证，我国目前也正积极推行排污权、炭排放权等交易制度来健全环境治理的市场体系。

在EOD模式中，项目公司通过改善环境，用优良的生态基底吸引产业和人口，并将环境效应带来的社会效益增值进行提前锁定，实现区域整体溢价增值，并以此实现对环保产业的反哺，以解决环保项目财政投入不足的突出问题，从而实现社会可持续发展。

如果回顾城市发展历程，我们其实可以发现EOD并不算是一种全新物种，类似的还有TOD（公共交通导向型开发模式），SOD（公共服务导向型开发模式）等等。以TOD为例，项目公司以火车站、地铁站等为中心，以400-800米为半径，打造集商业、文化、教育、居住等为一体的商业综合体，实现土地增值+物业增值。大家常见的各大地铁商场即是这种模式的典型代表，例如上海五角场的万达商场。

而运作这类项目的公司则以香港地铁公司为代表，港铁公司通过对轨交和物业的统一规划设计，并与政府协商，提前获得地铁站附近土地，锁定由于地铁开通预期带来的土地溢价收益，随后一边俢地铁，一边在地铁周边开发物业。在土地升值之后，港铁一方面通过拍卖方式将地铁上盖的土地卖给开发商，或自己作房地产开发，实现土地增值收益和房地产开发投资收益，另一方面，通过对开发出的地铁商业办公等自持物业运营，获得物业升值收益和物业租金收益。通过这种模式，港铁公司实现了持续盈利，建立了全球首屈一指的城市轨道交通体系。

内地的深圳地铁也基本学习的是港铁模式，从2013年开始即实现盈利，成为我国为数不多的盈利的地铁运营商。值得一提的是，在2015年著名的万科股权之争中，万科曾计划引入深圳地铁，其背后同样有“地铁运营+上盖物业开发”的战略考量

1.4.  路径：看EOD如何化绿水青山为金山银山

由上可见， EOD模式与上述TOD类似，参照济邦咨询，其实现路径基本分为三步走：

1)     重构生态网络：通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地升值；

2)     整体提升城市环境：通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件；

3)     产业导入及人才引进：通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。

其对应的收益来源主要分两块：

1）土地溢价及土地出让收入。通过环境改善实现土地增值，再分享土地一级出让收益或者地产开发来实现资金需求平衡可以说是当前EOD模式的核心，这也是最直接的最快速的收益模式，但这可能将EOD项目做成生态环境治理类项目与地产项目的组合，没能将生态导向纳入项目前期规划、建设、运营、产业导入的全盘考虑，因此缺乏可持续发展的能力，且土地溢价及土地出让收入直接作为项目收入缺乏明确政策支持。

2）产业反哺分成收益。就目前来看，实现生态与产业有效融合的项目较少，这主要是由于产业培育周期较长，不确定性较大，且项目参与主体多，生态价值难以定量测算，主体之间难以确定收益类型划分，对参与主体的实力要求高，这方面还有待进一步探索。

变革

那么又会给环保产业带来哪些契机呢？在笔者看来，主要有如下三方面影响：

2.1.  收益与融资改善，环保+或重定义行业市场空间

EOD模式一方面通过土地增值收益和产业反哺分成，极大程度保障了项目的收益性；另一方面，EOD模式有利于银行做有限追索的项目融资（即当环保治理项目公司无法偿还贷款时，金融机构还可能就债权向环境提升带来土地增值或产业增值部分进行追索），从而为环保项目提供了较好的融资担保，进一步保障了环保项目的资金来源。

这就意味着以前有必要做，但没钱做的环保短板均可以插上资本的翅膀，实现区域环境的改善，从而也重新定义环保市场的空间。

参考前几年火热的“互联网+”，通过互联网与传统产业的联合，以优化生产要素、更新业务体系、重构商业模式等途径来完成经济转型和升级，EOD模式的也将助推环保+产业的大力发展，例如：

环保+旅游，环保+康养，环保+地产，环保+特色小镇，环保+乡村振兴等等。

考虑到当前EOD收益来源仍以土地增值为核心，因此最直接受益的将主要包括土壤修复、矿山修复、水环境修复等。EOD 模式的推出将优化环境修复行业的盈利模式，提高社会资本的参与热情，加速环境修复项目释放。

事实上，目前从国家到地方已经出台相关政策在为此铺路，从而规避土地收益分成的相关政策风险。例如：

今年3月国务院《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中提出了“环境修复+开发建设”模式。

今年11月《广州市加强出让储备用地土壤污染防治工作方案》中提出“经评估一年内可完成修复并通过评审，且地块建设内容与修复工程能通过有效衔接提高建设效率的，可在修复前出让并由受让人承接土壤污染修复责任。”

这类政策均试图将修复产业从净地出让迈向净地开发，从而解决净地出让所带来的前期环节多、耗时长，严重影响后续开发利用进程的问题。此外，由于净地开发模式可以先出让污染地块（低价值），再开展修复和管控，修复达标后再开发（高价值），实现了修复和开发主体统一的问题，也就帮企业提前锁定了地块修复后的增值部分，保障了企业前期治理投入。

2.2.  竞争格局变化：三类企业将获益

按照环保占整体项目的比重，笔者将EOD项目按不同口径分为三类，对应地也将重塑三类企业的竞争格局：

1）小口径EOD：环境修复类迎来机遇，园林企业重放光彩。一般针对规模相对较小，土地增值效益明显的领域，例如城市的化工厂及沿江化工园区的整体搬迁+修复开发、近郊矿山的文旅结合的修复、小流域的小节点湖泊开发、小中城市中心公园的治理等，伴随EOD模式的推广，将直接利好环境修复类企业及生态园林类企业。

毕竟，这类企业均已在这方面有较多探索和经验，其中一类为具有环境修复+地产开发双重能力的综合性企业，例如北京建工的宁波庆丰棕地修复+开发项目（参见建工修复IPO重启背后：肌肉、隐忧与未来），上海建工的辰山植物园项目、上海桃浦科技智慧城等项目。

另一类则是诸如东方园林、铁汉生态、亿利生态等生态园林公司，尽管这类企业多数都曾在前几年的PPP大潮中因盲目举债扩张和去杠杆而折戟沉沙，但只要通过EOD合理的机制设计，同时加强内部管理，这类企业未来仍将重放光彩。

2）中口径EOD：区域环保集团及大型综合集团的时代。中口径EOD项目主要针对规模较大的区域环境治理项目，例如长江大保护、黄河大保护、北京永定河整治、杭州运河整治等，这类项目一般规模较大，周期长，需要环保企业深度参与项目全周期建设运营，建立长效机制。

这类项目一般以区域环保集团为主，大型综合集团基于其实力也会进行相应布局。例如三峡集团旗下执行长江大保护的长江环保集团，在今年8月即与武汉东湖高新区签约了集团首个EOD项目：光谷生态大走廊生态旅游示范区一期工程。此外，还在湖南郴州、安徽芜湖及马鞍山、江西赣州等区域积极开展EOD试点调研。

又例如扎根西部的成都环境集团，目前其主导的成都杨溪湖湿地公园EOD项目已接近完工，在打造“川东浅丘梯田湿地典范”的基础上，未来还将沿湖布局成都国际职教城、机场、精品酒店、医院、商业配套等配套设施。

以及综合实力强的中交体系等，目前也开始进军EOD项目。2019年8月中交天津航道局、中交疏浚集团、中交生态环保投资、中交第四航务工程勘察设计院与中交（天津）生态环保设计研究院联合体65亿元中标蓟运河(蓟州段)全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目。

3）大口径：细分领域专长类。更大口径和规模的EOD项目更侧重区域环境治理及产业导入和开发，这类项目参与主体多，传统环保治理工作量占比较小，更多是要体现环境理念优先，以环境规划、生态评价等相关工作为主，部分细分领域优质企业也有一些分包机会，但如此一来，环保公司必然在整个项目中就没有了多少话语权，自然也就别想过多参与后期的权益分享了。

这类项目通常要求主体具备从项目策划、产业规划、工程实施、地块开发、资产运营、产业招商等一整条产业链的实施能力，同时要求企业资金实力及融资能力强，对长流程及周期的资金要有管控和超盘能力，因此通常以大型地产开发商为代表，尤其是兼具环保和产业运营业务的开发商，例如中信国安和华夏幸福等（大家快来看潜在业主：D）。

2014年中信国安即确定与香河县政府共同推动中信国安第一城运河生态文化项目，总投资约500亿元，以国安第一城文化创意产业园建设和京杭大运河香河段的综合整治为抓手，打造文化创意、健康养生等高端服务产业，为首都功能疏解提供良好的生态环境和产业基础。2018年公司将“中国领先的生态城市运营商”作为其战略定位，目前已在北海、峨眉、太仓、海南等地进行EOD实践。

而以“产业新城运营商”著称的华夏幸福目前虽然还没有明确喊出EOD口号，但鉴于其产业新城建的运营模式与EOD极其类似（例如其最为代表的固安产业新城），且内部同时还培育有环保板块，因此可以推测其也将是主要参与者。

2.3.  按效付费，驱逐劣币，引领商业模式变革

严格的说，近年来我国环保产业投入并不算小，从2019年全国环保产业营业收入达1.78万亿元即可见一斑，但部分区域环境质量改善却并不明显，这背后有多方面因素影响，例如：

环保产业长期重建设，轻运营维护，导致一些工程不能持续发挥作用，甚至“晒太阳”。尽管在04年建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》出台以后产业进入了运营管理一体化时代，但轻运营现象仍较明显。

按效付费执行效果差强人意。长久以来，行业都缺乏一种按效付费机制，环保企业更加重视工程利润。尽管伴随14年PPP项目的推进，我国环保正式开启按效付费时代，但由于在项目设计、采购、施工等环节仍未体现按效付费理念，例如在设计阶段，对环境治理的专业要求不够，采购阶段过于看重报价，实施阶段缺少环境服务价格与治理效果的有效挂钩机制等，部分项目实际执行效果不尽人意。

散点治污，缺乏区域环境质量改善目标下的统筹实施。当前我国环境治理仍以散点式为主，但环境质量改善是一个系统工程，需要多管齐下，多措并举，单一项目实施难以实现区域环境质量的全面改善。

由于EOD模式成功运行的前提是环境质量的真正改善，并能长期维持，因此模式对环境治理效果将真正硬碰硬，尤其是要想享受到产业及人口导入带来的收益，EOD项目将真正按效付费，从而倒逼环保产业变革，驱逐劣币。

与此同时，EOD项目对环境质量的长期维护属性还可助力环保公司实现从工程供应商到长期环保质量维护运营商的身份转变，从而长远地优化环保企业的商业模式。

行。

结语

尽管EOD模式听起来很美好，但并不是说它就没有风险，事实上，EOD项目要想落地，还得克服行业跨度大、见效周期长、土地开发收益政策不明确等诸多风险。此外，还需借鉴PPP模式在推行过程中出现的问题，避免下药过猛，同时也应尽量避免无关项目捆绑，这样真正聚焦于项目本身的生态价值提升所带来的溢价的反哺。

简言之，伴随EOD的发展，环境的治理投入将实现从“污染者付费”模式转向“污染者付费+受益者付费”模式，让大家重新认识到生态环境也是为社会经济服务的一种资源和一种基本生产要素。作为真正化绿水青山为金山银山的创新模式，EOD项目前途是光明的，道路是曲折的。

但正如李达康当初力排万难，成功改造临城塌陷区一样，环保产业与EOD的发展也需要这样的见识和气魄！相信后续环境部EOD试点项目的公布，将给大家带来更多的可能性想象和信心。

主要参考文章

济邦咨询王文娟，EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式，它是什么？（上篇）

华夏幸福产业研究院，EOD：环保产业的“柳暗花明”？

逯元堂, 王佳宁, 赵云皓,等. 生态环境保护工程实施管理模式与财政资金使用优化[J]. 环境保护, 2018, 046(023):37-40.

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编辑 |汪茵、王媛媛

统筹 | 谷林

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