陈瑛：“无废城市”试点初步进展

Original 李少甫 E20水网固废网 2021-04-27

12月17日，生态环境部固体废物与化学品管理技术中心固体废物管理技术部主任陈瑛博士在“2020（第十四届）固废战略论坛”上介绍我国“无废城市”试点工作开展一年来试点城市工作进展，并分享下一步推进工作的思路。

来源：中国固废网整理：李少甫

2018年底，国家启动“无废城市”试点工作，至今将近2年，“11+5”城市在各个方面均做出了艰苦努力。尤其是今年以来，受到疫情影响，试点工作的推进受到明显限制。按照试点工作的总体要求，目前正在开展试点工作的总结。陈瑛主任介绍，截止会议时间，试点城市的总结工作尚未彻底完成，此次仅将部分城市梳理的内容进行汇总在会上分享。希望与行业一同回顾一年多以来，试点工作所采取的一些好的做法和取得的一些经验。

2018年底启动“无废城市”试点工作以来，受到党中央国务院高度重视。从一开始到现在，行业都在探索究竟什么才叫做“无废城市”，特别是中国的“无废城市”是什么样的内涵和路径。陈瑛主任表示，在目前阶段的试点过程中，我们认为“无废城市”首先是一种先进的城市管理理念。在这个阶段，我们要做出的努力是推动形成绿色的发展方式和生活方式。总体来讲，在相当长一段时间内，“无废城市”给我们提出一个命题，如何去探索合理的可持续的城市发展模式。

陈瑛主任介绍，在整个试点工作过程中，尤其结合现在中国特殊的国情，在一定的时期内，“无废城市”将重点关注四个方面的任务，一是构建固体废物分类资源化利用的产业体系，二是形成创新的生产模式，三是形成创新的生活方式，四是不断完善“无废社会”治理体系。只有在试点过程中处理好“无废城市”与城市经济社会发展的关系、与城市建设运营的关系以及与其他相关试点的关系，“无废城市”才能大范围推广并向“无废社会”的目标迈进。这是我们对现阶段“无废城市”体系构建的一个基本的理解。

在第一批试点工作过程中，试点城市主要聚焦六方面的试点工作任务，一是政府层面的顶层设计；二是工业生产方式的变革；三是农业生产方式的变革；四是生活方式的变革；五是危险废物的风险管控；六是激发市场的主体活力，培育产业发展的新的动能。陈瑛主任表示，希望借本次论坛的契机，就如何激发市场的主体活力进行深入的交流和讨论。这也是本次试点工作的主要的任务和目标之一。

固体废物综合治理模式

陈瑛主任重点介绍了目前一些试点城市初步梳理出来的工作成效。针对固体废物综合治理模式，陈瑛主任认为这次试点工作中很多城市取得了很好的成绩。在制度体系、技术体系、监管体系和市场体系的建设等方面均展现出非常重要的成效和成果。在综合治理模式方面，试点城市探索出以下几条路径。

首先是以规划作为引领，将“无废城市”建设理念融入到城市发展的总体定位和长期建设规划当中。如威海、中新天津生态城、许昌等地均如是开展。具体来看，威海市将精致城市建设与“无废城市”建设相关工作统筹部署，“无废城市”理念则成为精致城市内涵进一步的补充和细化。中新天津生态城则利用中新合作机制引入了新加坡的城市建设中的先进理念。规划引领已经成为“无废城市”建设工作的重要基石。

第二是以体制机制的创新作为突破口，逐步完善固体废物管理的制度体系建设。制度体系的建设角度来看，自“十二五”至今十年工作过程中，在固废的管理方面出台了一些具体制度，特别是2020年9月1号新固废法的实施，都体现出创新的立法理念。此次11+5试点城市在制度建设方面作出了非常艰苦的努力，在不同层面对固废管理的制度体系应有的框架和内容进行了非常有力且有针对性的补充。比如重庆市建立了生态环境保护的责任清单，绍兴市针对特定需求，建立了62+X的制度体系等等。接下来的工作重点是在总结各试点城市先进做法的基础上，将成熟的制度内容系统地补充到国家层面、省级层面固废管理体系当中。这是非常重要的一个成果。

第三是完善城市固体废物利用处置的基础保障能力。基础保障能力是制约我国城市固废治理效果的主要因素。在此次“无废城市”试点过程中，试点城市从用地保障、配套设施建设等方面，将基础设施的建设能力和保障能力作为一项重要的工作来开展。比如深圳市针对城市居民生活习惯特点，建立了针对有机质类固体废物、再生资源、有害废物等不同类别固体废物的回收处理体系。徐州市、三亚市、绍兴市将固体废物处理设施规划入园，为城市提供基础保障设施等等。

第四是构建从产生到处置的全过程数字化支撑管理体系。数字化、信息化是近年来我国在推动治理体系现代化建设过程当中非常重要的一个抓手，也是一个非常重要的管理技术手段。通过数字化、系统化的设计，让管理流程更加细化和规范，也避免了很多过去在管理方面不衔接、不匹配、不充分的突出问题。在大部分试点城市当中，“无废城市”信息化治理的框架基本形成，比如绍兴构建了覆盖城乡经济社会生活五大类固体废物的精准智治管理平台。铜陵市在工业大脑建设过程中，将固体废物源头减量的调控融入工业生产的主体流程。重庆市、深圳市等开发建设信息化管理平台，全面提升固体废物非法转移处置环境风险防控能力。

第五是践行“无废”的绿色生活方式，培育“无废”文化。在试点过程中，试点城市结合城市自身的特点，在文化培养方面开展了很多生动有趣的活动，探索了“无废”文化建设非常重要的模式。“无废文化”的建设让“无废城市”建设的理念和行动需求深入到社会的各个环节当中，“无废”文化是未来长期固废治理的长期支撑。

工业固体废物治理模式

陈瑛主任表示，试点过程中针对目前工业发展的特殊阶段，从绿色制造体系建设中全面融入工业固体废物治理需求。全面推进了绿色矿山的建设，主要降低大量的矿山开采过程当中的固体废物的环境影响，做出技术性的创新和探索。深化绿色制造体系的建设，是本次试点过程中试点城市非常关注的一个方面。在11+5试点城市中，也存在处于不同工业发展阶段的情况。如包头市是传统的资源型城市，北京经开区是高端制造业的集聚区。而深圳市则有很多高端的终端产品生产产业。在试点城市中绿色设计、绿色工厂、绿色供应链和绿色产品都有不同的发展需求和探索。特别是在通过绿色供应链和绿色产品以及绿色工厂的建设，带动全产业链协同推进方面做出了积极探索。

第一是针对历史遗留问题，特别是矿山开采导致的大量矿山的生态损害和遗留的工业固废的处置问题。过去经济高速发展对生态环境造成的创伤，现在进入集中治理阶段，在修复的同时，特别是跟城市的生态绿地等生态功能建设结合起来之后，将过去千疮百孔的矿山变成了如今的金山银山，也真正体现了“绿水青山就是金山银山”的理念。此次试点城市中探索出了非常有特色的矿山修复后的用地开发模式，该模式虽然前期投入比较大，但是在中长期的城市综合收益方面赢得了更多的空间。比如瑞金县形成了矿山生态修复和旅游业的融合发展。可以预期，在现有的模式创新基础上，可以很快形成针对历史问题治理修复的一些有效的市场机制和市场收益的模式。

第二是构建循环产业链条，促进工业固废资源化利用。这是我国多年来持续开展的重点工作，特别是发改部门，在循环经济的建设过程中，推动了生态工业链以及各种生态园区的建设。在试点工作推进过程中，试点城市对以往各项技术和政策进行集成和整合。在工作过程中，形成了各具特色的生态工业链网的发展模式，特别是动脉产业和静脉产业的协同衔接。比如传统的水泥等建材产业，一直是高耗能、高排放的老大难问题。但是例如铜陵，在此次“无废城市”建设试点工作中，通过对建材产业链条的链接循环和优化设计，建材行业发挥了一定对城市固废治理的基础保障功能。

农业固体废物治理模式

陈瑛主任表示农业固废治理模式一直是相对比较困难的问题。主要问题是市场模式、收益模式均不清晰。此次试点，各地主要从五个方面开展探索创新。

第一是强化农产品生产加工与农业废弃物综合利用循环产业链建设。试点城市多将农业固废的治理和现代化农业体系的建设相结合，形成了农产品生产加工和农业固废综合利用循环产业链的初步模式。通过大力发展绿色生态农业，探索出来一些有效的路径。如盘锦市构建粮食全产业链循环经济生产加工模式，实现稻壳、废弃油脂等固废资源化利用。威海市针对海产养殖产业固体废物，基本实现了循环化农产品生产加工循环产业链。

第二是大力发展绿色生态农业，实现农业废弃物源头减量。如光泽县积极探索生态防控、有机种植，推进植保机械化，实现降肥减药、提质增效。瑞金市探索建立“农业有机废弃物资源化还田利用-培育健康土壤-生产优质农产品”的绿色生态循环发展模式。西宁市以饲草种植和规模养殖相结合、舍饲圈养和适度放牧相结合，打造绿色、优质、高效生态循环畜牧业发展模式。

第三是因地制宜综合施策，推动秸秆等多元化的利用。农业部门开展五化利用多年，技术相对成熟，但是在过去更多受制约的是后端产业化的问题，此次在试点过程中，试点城市更多关注如何能够形成一个多元化利用的产业的发展模式。包括在用地保障、补贴政策、收费政策还有市场模式建设过程中，充分考虑了农民作为一个主体的诉求，以及企业作为一个运营主体的需求，将这些方面结合起来，出台了很多具体的工作措施，有效促进了农业固废多元化利用产业的发展。

第四是着力构建回收体系。针对农膜和农药废弃包装物等市场收益较低的固废，建立了押金回收机制。同时依托于现有农业固体废物，比如秸秆等等的回收体系基本的框架。如威海市探索建立农药包装废弃物押金回收制度。绍兴市探索地膜回收“以旧换新”，推进农膜专业化回收利用。西宁市构建了由户收集-农机公司转运集中-再生企业残膜回收利用体系。

第五是综合开展农村的人居环境整治，开展生态宜居的美丽乡村建设。农村的固体废物是农业生产、农村生活的产物。单纯考虑固废的治理是不够的，要把农村的环境整治、美丽乡村建设和农村的固废问题结合在一起去考虑，充分调动地方政府和农民的积极性。在城乡一体化环卫建设过程中，试点城市也初步探索出来了在一些农村地区如何高效低成本建立生活垃圾等这些固体废物的回收体系和处置的模式。在试点工作过程中，也反映出来一些技术的需求，比如小型化的设施，针对性的商业模式的需求，也希望能够得到市场及产业的关注。

城市固体废物治理模式

陈瑛主任介绍，试点城市已经在这方面摸索出来一些路径。

第一是推进生活垃圾分类处理和实现趋零填埋。生活垃圾分类在11+5试点城市和地区里面都已经非常有力地推动落地。这方面更多的是发挥了基层工作的能力，特别是一些多维引导的体系去推动生活垃圾的减量化、资源化和无害化，将基层的积极性调动起来，对收费机制，激励机制有了很多探索。我国各类场景相对复杂，单一模式难以适应，所以希望11+5试点城市也能够在各自现有基础上，为其他的城市作出更多的探索和示范。

第二是建筑垃圾的源头减量和资源化利用。这是和绿色建筑的推广共同推动的一个工作。许昌市建立了一体化的建筑垃圾处理与应用全产业链生态体系。深圳市在国内首次明确各类建设工程的建筑废弃物排放限额、减排与综合利用的设计和验收要求。绍兴市大力发展装配式建筑，实现建筑垃圾源头减量和资源化利用。

第三是回收体系的建设和产业高质量发展。这方面是通过构建一些分拣中心，还有回收站点的基础设施的建设，通过形成基础的保障，来实现回收体系的稳定运行。互联网+的回收模式也是在这里面发挥了很重要的支撑作用。如中新天津生态城建设可回收物分拣中心，同时引入“互联网+”的回收模式，实现两网融合。绍兴市全域推广资源回收站点建设。许昌市大周循环经济产业园推动再生金属产业高质量发展。

危险废物治理模式

陈瑛主任表示，危险废物的治理工作过程中，任务和问题都是极其繁杂的，在第一阶段的试点工作过程中，更多的是以问题导向。

第一是要摸清危险废物的底数。这方面更多的是借助了信息化的力量。如重庆市探索建设危废“一物一码”管理体系，实现废物产生、收集、贮存、转移、处置全过程的信息追踪。深圳市全力打造医疗废物全过程智慧监管系统和视频远程执法平台。

第二是创新解决小微企业的收集问题。这是近年来反映问题最多的领域。在试点工作过程中，通过支持试点城市开展制度创新，特别一些机制的创新，对固废法关于危险废物管理制度实现了探索创新。如绍兴市创新开展小微企业危险废物收集“直通车”模式。北京经开区以生物医药实验室众多的生物医药园为试点引入第三方驻厂服务。铜陵市开展小微企业危废收集处置环保管家服务试点、互联网+废矿物油收集体系试点示范。

第三是通过分级分类的精细化管理来推动管理过程的精准化的工作。如重庆市与四川省建立危险废物跨省转移“白名单”合作机制和联合执法机制。绍兴市、北京经开区开展危险废物分级豁免管理尝试。许昌市开展废铅蓄电池生产者责任延伸制度试点。

第四是技术创新。在此次试点工作中，技术创新无论在哪个领域，都有非常突出的成果。如深圳市两大垃圾焚烧厂采用高温焚烧技术和等离子气化技术实现飞灰无害化和资源化。绍兴市针对化工行业产生的工业废盐，“以废治废”解决工业废盐大量堆存，缺少出路的问题。

第五是监管方式的创新。更多从政府、市场和企业主体如何来发挥三方责任，特别是三方联动的模式，来构建新的风险防范能力的工作机制。如重庆市建立了固体废物规范化管理的三级联查制度。绍兴市探索“保险+信用+监管”三方联动模式。

下一步工作计划

陈瑛主任介绍，首先是从现在到2020年初，大部分时间会集中起来开展11+5城市和地区经验的总结和推广。接下来，更重要的是要研究和探讨接下来在全国做梯次推开的目标和重点任务等等。总体来讲，2021年“无废城市”的梯次推开，第一是继续推动现有试点城市在制度方面进行总结和创新，持续的去实现11+5试点城市和地区的示范作用。第二个是将试点工作和我国“十四五”的各项专项规划相互融合，相互结合起来。通过与“十四五”的规划融合，让“无废城市”的理念和重点任务目标和经济社会发展目标更好的匹配起来。另外还会探讨在国家重大战略重点区域上如何来开展“无废城市”建设。

陈瑛主任表示，“无废城市”建设试点的工作过程中，更多需要关注的是政府层面的制度建设和产业发展的市场机制模式建设，在市场机制建设方面也希望能够得到产业界长期和持续的关注和参与。

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