深度丨垃圾焚烧发电国补竞争配置及央地分担详解

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8月19日，国家发改委发布关于印发《2021年生物质发电项目建设工作方案》（发改能源〔2021〕1190号）的通知。明确2021 年生物质发电中央补贴资金总额为 25 亿元，并对《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》（发改能源〔2020〕1421号）中提出的“央地分担”、“竞争配置”等内容提出具体方案。昨日E20研究院对该方案进行了快评，今日对全文进行解读并分析~

来源：E20研究院         作者：李少甫

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看点速览

1、总体来看，1190号文中对去年发布的1421号文中提到的“通过市场竞争的方式优先选择补贴强度低、退坡幅度大、技术水平高的项目”提出了具体执行方案，形式方面也基本符合我们在对去年系列文件解读中的判断（相关阅读：深度解读丨生物质发电新增项目15亿补贴方案出台（附政策原文））。

2、中央补贴资金安排角度来看，2021年生物质发电中央补贴资金总额为25亿元，较2020年的新增补贴总额15亿元提高了67%，力度较大，但从实际情况来看，仍存在不足以全部覆盖2021年内并网发电的项目补贴需求的可能。

3、“新增项目”再分类。申报2021年中央补贴的项目（新增项目）将被分为非竞争配置和竞争配置两类。

未纳入2020年补贴范围的新增项目以及2020年底前开工且2021年底前并网发电的项目，为非竞争配置项目。非竞争配置项目虽然属于“新增项目”，但国补的金额与“存量项目”以及2020年底前并网发电的新增项目基本无异，仍可按照0.65元/千瓦时的标杆电价结算。未纳入2021年度中央补贴范围的非竞争配置项目，结转至次年依序纳入。

2021年1月1日以后开工的项目为竞争配置项目。对需要国补的金额进行排序，“补贴强度小”的项目将优先纳入2021年补贴范围。也就是说，竞争配置项目将有极大可能按照低于0.65元/千瓦时的标杆电价结算上网电价。

2021年新增补贴总额25亿元中有20亿元为非竞争配置（与农林生物质、沼气发电共同按并网时间排序，热电联产优先、装机容量小优先）；仅有5亿元为竞争配置，其中垃圾焚烧类竞争配置（按补贴退坡幅度排序，热电联产优先、装机容量小优先）中央补贴额度为2亿元。

E20研究院测算显示，2021年通过非竞争配置方式获得补贴的垃圾焚烧项目规模约为8.9万吨/日；通过竞争配置方式获得补贴的垃圾焚烧项目规模将超过2.3万吨/日。两项合计最高可达到11.2万吨/日。据E20研究院统计，2019年中标的垃圾焚烧项目合计规模约为12.7万吨/日，以建设期两年估算可近似为2021年实际投产规模预测。那么此次方案对2021年项目的覆盖比例接近90%。

4、央地分担规则明确。1421号文发布（2020年9月11日）前并网发电的项目补贴资金（国补部分）全部由中央承担（中央承担比例100%）。而在此日期之后并网发电的项目则需要进行央地分担。西部和东北地区中央承担比例为60%，中部地区40%，东部地区仅为20%。

经E20研究院测算，按照此次文件央地分担规则，若以0.65元/千瓦时标杆电价计，各地方政府将承担额外0.05~0.15元/千瓦时发电补贴，折合垃圾处理费约13~40元/吨。

5、明确建设期限。申请纳入2021年的竞争配置项目，要求在2023年底前并网发电，逾期的降低电价补贴标准（0.03元/千瓦时每逾期一个季度）。非竞争配置项目须在2021年底前并网发电，逾期的取消非竞争补贴资格，后续可参加竞争配置。

 前情提要  

2020年1月，国家发展改革委、财政部、国家能源局等部委就可再生能源发电补贴政策改革出台文件：

4号文、5号文：一日两文，可再生能源发电补贴政策改革已上路

而后，主要针对“存量项目”的方案迅速跟进：

6号文：“第八批”！垃圾发电国补新解-18年1月前项目或入篮

而针对垃圾焚烧新增项目，则于4号文、5号文出台后迅速发文，开展摸底工作：

中长期规划：解读丨发改委发文释放利好背后，为垃圾焚烧新增项目规划摸查

2020年4月，国家发改委分别就农林废弃物及垃圾焚烧发电项目建设的有关事项公开征求意见，明确新增项目进入补贴名单的具体要求：

征求意见稿：发改焚烧补贴文件详解：系统性变革，新国补即将落地

2020年9月，三部委发布1421号文，明确2020年度新增生物质发电项目国补额度15亿元，并提出了“央地分担”、“竞争配置”等内容：

1421号文：深度解读丨生物质发电新增项目15亿补贴方案出台（附政策原文）

在去年发布的系列文件中，将生物质发电项目按照并网发电时间，以2020年1月20日（4号文发文时间）为界，分为“存量项目”和“新增项目”。而从之后发布的文件内容来看，“存量项目”的管理方式基本没有发生过多改变，核心在于加快了存量项目进入补贴名单的进程。而后出台的文件则主要针对“新增项目”提出了新的管理模式。

较大的改变包括以下几个方面：

以收定支

新增项目的国补金额与存量项目分割管理。年度新增补贴额是根据当年可再生能源电价附加费的增收额的一定比例来进行确定。这样的管理方式好处之一在于打破了原有排队项目较多导致新项目入补遥遥无期的窘境，但同时带来了每年新增补贴额的不确定性。由于“十三五”期间垃圾焚烧行业发展迅猛，出现了大量新项目，新增补贴额能覆盖这些项目的多少比例成为了行业内的热议话题。

中长期规划

进入补贴名单的项目申报条件中强调项目需纳入国家、省级专项规划，未纳入的垃圾焚烧项目原则上补贴由地方自行解决。

关于专项规划，在早前的文件中已有充分铺垫，作为避免造成地方政府不必要债务风险的重要抓手，中长期规划以及项目可行性研究中应对建设规模的测算（包括对未来发展的超前规划）做合理把握。根据E20研究院统计，目前31个省（自治区、直辖市）中，已出台省级中长期规划文件的达到22个。

垃圾处理收费制度

进入补贴名单的另一项必须要求是垃圾焚烧发电项目所在城市已实行垃圾处理收费制度。在绝大多数已实行垃圾处理收费制度的城市中，收到的垃圾处理费采取“收支两条线”的管理方式，主要用于弥补城市垃圾末端处理（焚烧、填埋等）的成本。严格来看，将收费制度设定为必须，有一定在为未来垃圾焚烧国补完全退出做准备的意味，但这还需要进一步完善收费制度使其能够完全覆盖垃圾处理成本及社会资本的合理盈利水平。

对于垃圾处理收费制度，E20研究院近几年持续呼吁应由政府端推进、完善生活垃圾处理收费机制，按照补偿成本并合理盈利的原则，逐步形成覆盖全成本、分类、分阶梯计价的收费机制。如此形成以“污染者付费”为原则的闭环机制，居民及非居民缴付的垃圾处理费直接用于支付末端生活垃圾处理设施，类似于污水处理费机制。而这一内容也在《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号）、《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发〔2018〕128号）、《关于印发<城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案>的通知》（发改环资〔2020〕1257号）等多部文件中反复提出。但目前来看推进存在一定难度，各地实施效果不一，真正实现成本覆盖、分类计价的寥寥无几，仍需各地进一步研究探索。

以上三部分内容均在此次1190号文件中得以保存延续。以下为此前1421号文中提及但未明确操作方式的细节补充：

新增项目再划段

此次1190号文件中对进入补贴名单的项目进行了再次划段分类。

申报2021年中央补贴的生物质发电项目分为非竞争配置项目和竞争配置项目。2020年1月20日（含）以后当年全部机组建成并网但未纳入2020年补贴范围的项目及2020年底前开工且2021年底前全部机组建成并网的项目，为非竞争配置项目；2021年1月1日（含）以后当年新开工项目为竞争配置项目。

首先需要明确的是，无论“竞争”还是“非竞争”配置，前文提到的专项规划、垃圾处理收费制度两条要求都是必须满足的。

第二，此次1190号文件虽然不再着重强调“新增项目”与“存量项目”概念，但按照之前文件中的要求，2021年1月20日以后并网发电的为“新增项目”，因此此次1190号文件针对的是“新增项目”，存量项目不受此次文件影响。

第三，划段的基准时间是2021年1月1日，也是此前1421号文中提出通过竞争方式配置并确定上网电价的时间点。1190号原文中描述虽然复杂，但仍是对1421号文中提出的内容的延续，仅是对这部分项目的涵盖范围进行充分明确。主要原因在于，2020年11月，国家发展改革委办公厅 国家能源局综合司曾发布《关于公布2020年生物质发电中央补贴项目申报结果的通知》（发改办能源〔2020〕865号），其中公布了1421号文中明确的2020年中央新增补贴资金额度15亿元的补贴项目。公布的项目中包括垃圾焚烧发电项目46个，涉及的最晚并网发电时间为2020年7月17日。由于此前1421号文中提出按项目全部机组并网时间先后次序排序，并网时间早者优先，直至入选项目所需补贴总额达到2020年中央新增补贴资金额度15亿元为止，因此在7月17日以后并网发电的垃圾焚烧项目未能纳入2020年的补贴目录。但1421号文中也提到未纳入2020年中央补贴规模的已并网项目，结转至次年依序纳入。此次1190号文中将这部分项目归为非竞争配置项目，与之前已经纳入2020年补贴目录的项目按照相同标准操作。最后一部分2020年底前开工的项目，也符合此前在1421号文中提出的2021年1月1日前开工建设这一标准，因此也归为非竞争配置项目，但是增加了建设周期的要求为2021年底并网发电。

总体来看，此次竞争与非竞争配置项目的划段是按照1421号文中逻辑，基本清晰无疑义。

央地分担

而另一个划段基准时间点位2020年9月11日（1421号发文时间）前并网发电。1421号文中首次提出了补贴资金由中央地方共同承担，分地区合理确定分担比例，中央分担部分逐年调整并有序退出。但并未明确实际操作方法，这也是本次1190号文件中具体提出的细化部分内容之一。

1421号文发布（2020年9月11日）前并网发电的项目补贴资金（国补部分）全部由中央承担（中央承担比例100%）。而在此日期之后并网发电的项目则需要进行央地分担。其中西部和东北地区中央承担比例为60%，中部地区40%，东部地区仅为20%。

经E20研究院测算，按照此次文件央地分担规则，各地方政府将承担额外0.05~0.15元/千瓦时发电补贴，折合垃圾处理费约13~40元/吨。

项目纳入顺序

如前文所述，1421号文中提出的项目纳入顺序为按全部机组并网发电时间为顺序依次纳入。由于此次1190号文中将项目再细分为“竞争”和“非竞争”配置，因此在项目纳入顺序方面也进行了细化。

非竞争配置项目基本按照原1421号文进行排序，但值得注意的是此次增加了优先条件，即并网时间相同的项目，热电联产优先、装机容量小优先。由于非竞争配置项目不分组，垃圾焚烧发电与农林生物质发电、沼气发电共同按照并网时间进行排序，经验来看，这三类项目中沼气发电项目普遍装机容量最小，其次是垃圾焚烧发电（取决于设计垃圾处理能力）。优先条件为小体量项目提供了相对优势。

而竞争配置项目则明确要分组排序，农林生物质与沼气发电为一组，垃圾焚烧发电单独为一组分别竞争。我们认为主要原因在于这三类采用了不同的电价标准，另一方面垃圾焚烧发电的公用属性更强，农林生物质及沼气发电的市场属性更强。竞争的是对于上网电价的报价，首先报价必须低于现行标杆上网电价，即垃圾焚烧0.65元/千瓦时、农林生物质0.75元/千瓦时。按照补贴退坡幅度由高至低进行排序。

补贴退坡幅度 = 现行标杆上网电价 – 企业上网电价报价

E20研究院在对2020年相关文件进行解读时，也曾预测未来垃圾焚烧项目竞争中将呈现垃圾处理费+上网电价的双报价模式。

明确建设期限

按照经验，一般垃圾焚烧项目在签订时一般约定特许经营期25~30年，其中前两年为建设期。此次1190号文中对进入申请进入补贴名单的项目建设期限进行了明确要求。总体来看，纳入2021年中央补贴范围的竞争配置项目，应在2023年底前全部机组建成并网。实际建设期在两年左右，基本与行业正式水平相同。但逾期的也面临电价补贴下降的惩罚，实际并网时间每逾期一个季度，并网电价补贴降低0.03元/千瓦时（合垃圾处理费8.4元/吨）。

比较特殊的在于非竞争配置项目，需要在2021年底前全部机组建成并网，否则将被取消非竞争配置资格，只能参与后续竞争配置。

新增补贴额度

1190号文中最令行业关注的无疑是2021年度新增补贴额度及其分配方案，这关系到众多生活垃圾焚烧发电项目的补贴是否能够得到落实，以及落实到什么程度。

从绝对金额来看，1190号文中提出，2021年新增补贴额度为25亿元，较1421号文中2020年新增补贴15亿元提高了67%，可见支持力度着实不小。而25亿元的分配则以非竞争配置项目为主，额度为20亿元，占比达到80%，意在尽快补齐非竞争部分缺口，为下一步的竞争配置及中央补贴的完全退出做准备。竞争配置项目的补贴额度为5亿元，其中垃圾焚烧为2亿元，据E20研究院测算，若不执行央地分担，2亿元中央补贴资金可补贴近1.1万吨/日的垃圾焚烧发电项目规模，执行央地分担后，中央资金的单位实际分担金额降低，实际覆盖规模会有所提高，预计可达到2.3万吨/日。

而非竞争配置部分测算相对复杂，主要在于不分组，垃圾焚烧发电、农林生物质发电、沼气发电混合管理，且以并网时间进行排序，存在一定不确定性，再加上新增的优先条件，使得实际测算变得困难。E20研究院结合2018年前所有补贴目录、2020年新增补贴目录（共十批）、2021年至今新增补贴目录（共十五批）进行对比分析。

在2020年系列文件出台前，国家已前后发布七批可再生能源电价附加资金补助目录（《关于公布可再生能源电价附加资金补助目录（第一批至第七批）的通知》（财建〔2012〕344、808、1067号，财建〔2013〕64号,财建〔2014〕489号,财建〔2016〕669号,财建〔2018〕250号）），自2018年后始终没有形成第八批名单，加上行业内部关于垃圾焚烧电价补贴调整甚至取消的猜测不断，导致行业内外议论纷纷。

自6号文提出“抓紧审核存量项目信息，分批纳入补贴清单”起，补贴名单再次打开了大门。自2020年6月30日起开始每月公布一批新纳入可再生能源发电补贴名单，停滞两年的名单录入工作正式重启。而后自2020年10月起名单频率改为每半月一批，至2020年底共形成十批新名单，涉及125个生物质发电项目，涉及的并网发电时间由2013年9月至2019年9月，合计项目规模达到2452MW。其中垃圾焚发电烧项目68个，涉及规模1211MW，达到了2012至2018年7年间公布的前七批名单总和规模的三分之一。涉及项目的并网发电时间由2014年1月至2019年9月。

2021年继续延续了截至2021年8月，共十五批名单，共计219个项目，合计项目规模4086MW（含新增项目23个，432MW），其中垃圾焚烧项目137个（2760MW）（含新增项目15个，304MW），剔除新增项目后得：

而根据2020年公布的生物质发电项目中央补贴申报结果来看（全部为新增项目），总计项目77个，装机规模1714MW，其中垃圾焚烧发电项目46个，合计装机规模1163MW，垃圾焚烧规模占比达到68%。

由此我们将垃圾焚烧发电装机规模在生物质发电项目中的占比60%作为基点进行测算，在非竞争配置项目中，垃圾焚烧发电分得的中央新增补贴资金在12亿元左右。由于2021年9月11日前并网的项目中央分担比例为100%，而后并网的按照地区中央分担比例有所区别，经过调整后，我们测算非竞争配置项目中，垃圾焚烧发电补贴资金可覆盖约8.9万吨/日规模。

结语

结合竞争配置项目覆盖的约2.3万吨/日，合计最高可覆盖11.2万吨/日。据E20研究院统计，2019年中标的垃圾焚烧项目合计规模约为12.7万吨/日，以建设期两年估算可近似为2021年实际投产规模预测。那么此次方案对2021年项目的覆盖比例接近90%。当然在测算过程中存在较多假设，尤其是对于各地央地分担后的金额以及纳入2021年补贴名单项目的权重，可能造成补贴覆盖规模的高估。我们将继续跟踪相关政策，在2021年补贴清单公示后进行更准确的测算。

总体来看，此次1190号文是在2020年1421号文基础上对央地分担、竞争配置等内容进行的细化。对申请纳入补贴清单的项目提供了明确的标准，靴子落地将为行业的长期稳定发展持续发挥作用。

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编辑 | 刘彤、赵利伟

统筹 | 李晓佳