生态修复规模达4000多亿，国家鼓励但社会资本愿意来吗？

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去年11月，自然资源部曾印发《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》。一年后，国务院发布《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，称长期以来，我国一些地区生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态保护修复任务量大面广，需要动员全社会力量参与。从《案例》到《意见》不难看出，为了加快让绿水青山同时也成为金山银山，国家正下大力气吸引社会资本。据了解，2020年生态修复治理市场规模已达4064亿元，而单个项目所需资金可能达到数十亿甚至上百亿的级别，那么社会资本是否愿意参与其中呢？

来源：观察者网         作者：李焕宇

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去年11月，自然资源部曾印发《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》，并对此做专门解读，指出在生态保护修复领域政府财力投入有限，社会资本参与不足，必须通过各种渠道、利用各种形式，加大生态保护修复的投入。

一年后，国务院发布《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，称长期以来，我国一些地区生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态保护修复任务量大面广，需要动员全社会力量参与。

国办11月10日发布的意见

11月23日，自然资源部又在政策吹风会上对《意见》进行了专门解读，明确要从规划管控、产权激励、财税支持等多个方面，构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，称《意见》中的政策对于推动生态修复，筹集相应的资金或获取合理的回报具有比较可观的政策价值。

从《案例》到《意见》不难看出，为了加快让绿水青山同时也成为金山银山，国家正下大力气吸引社会资本。据了解，2020年生态修复治理市场规模已达4064亿元，而单个项目所需资金可能达到数十亿甚至上百亿的级别，那么社会资本是否愿意参与其中呢？

生态修复现状：历史欠账多，资金缺口大

历史欠账，是国家本次大力吸引社会资本的重要因素。

自然资源部国土空间生态修复司司长周远波在解读《案例》的发布会上坦言：“自然资源开发利用必然对生态环境带来影响甚至破坏。长期以来，由于高强度的国土开发建设、矿产资源开采以及海域开发利用等影响，使我国在生态保护修复方面历史欠账多、修复任务重、资金压力大，矛盾非常突出。”

观察者网查阅自然资源部印发的第一批《案例》后发现，当中有不少确实是经历了数十年甚至是上百年的开采、破坏，责任主体难以确定，成了无人负责的历史欠帐。

部分《案例》的背景情况

无人负责，就意味着生态修复的责任落到了政府头上，但生态修复可不是什么能省钱的活。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在做客《央视财经评论》时表示，一个项目有那么一点面积就要花费几百万，如果多的，那就要几十个亿。就算面积相同，根据南北和海拔情况，需要的资金还不一样。

常纪文副所长以青海木里煤矿为例，称其高海拔导致需要的金额非常巨大。根据“第一财经”去年的报道，木里矿区生态整治项目仅第一阶段中标价就高达20亿元，二、三最高投标限价也分别高达5.6亿元和6亿元。

这笔费用是什么概念？在木里煤矿横跨的海西、海北两州，海西州去年的税收收入是60亿元，海北州的税收收入是4亿元，木里煤矿合计30多亿的生态修复费用，相当于两州年税收收入的一半。

巨大的资金需求使得吸引社会资金成了必然，不少《案例》也提到了政府和社会资本在生态修复中的出资情况：

在内蒙古巴彦淖尔市乌梁素海山水林田湖草生态保护修复项目中，政府牵头联合多方成立专项基金，其中政府投资平台出资为15.1亿，其他主体出资30亿；

在上海嘉北郊野公园土地综合整治项目中，政府专项资金为8亿，社会资金有50亿；

在湖北嘉鱼县官桥镇国土综合整治项目里，综合整治和乡村建设阶段的预算投资达到了12.9亿，后续还要吸引社会资本开展农村产业融合发展示范园建设，预计金额有40亿元。

周远波表示，近些年，中央财政在山水林田湖草修复工程、国土综合整治、矿山生态修复、蓝色海湾建设等生态保护修复工程中投入了一定资金，起到了重要的引导作用，但面对量大面广的生态问题，还存在不足。这一方面是政府财力投入有限，另一方面是社会资本参与不足，因此，必须动员社会力量，吸引社会资本，通过各种渠道、利用各种形式，加大生态保护修复的投入，切实提升生态系统的质量，增加生态产品供给。

资本也在积极跟进。国盛证券在一份研究报告中指出，十三五期间，国家生态文明建设不断升级，进一步强调加强生态系统保护修复；政策持续关注下，生态行业资本逐渐活跃，生态治理市场发展迅速。据中商产业研究院估算，2020年生态修复治理市场规模已达4064亿元，近五年年符合增长率达11.5%。

但是，无锡国合环境高端装备制造基地董事总经理邵焜琨向观察者网指出，社会资本不是没有大举进军过生态修复领域。

早在2005年，中国就出现了一批由社会资本投资，有着固定收益率保证的特许经营项目（比如污水处理厂）。到了2015年，大量的公私合营（PPP）项目开始出现，单个生态修复项目所需的资金开始猛增，达到数十亿甚至上百亿的级别，相当于一家民营企业以往营收的10-20倍左右，很多生态修复的民营企业开始四处“跑马圈地”，社会资本对生态修复的参与热情很高，一些公司甚至喊出了千亿合同额和营收的口号。（相关阅读：相爱相杀？PPP与环保企业的双生记）

可项目所需的巨额资金又从何而来？据邵焜琨介绍，当时那些生态修复项目的合同规模最高可以达到一家民营企业以往营收的10-20倍左右，因此民营企业主要得依靠项目融资贷款，那段时间的政策环境也适合这么搞，所以很多企业是高负债。

但生态修复毕竟有一些“先天不足”，比如具有较强的公益属性，投资回报周期长、收益低，产业发展也受到一定限制。这些缺点在规模庞大的PPP项目里进一步放大，一个项目的时间最长可以被拉到10-20年，工程的最终的验收和确认难度也变得更高。邵焜琨举了一个例子：

“一个县级市的污水处理厂，项目耗时不会超过两年，后面就可以进入运营。运营期间有财政兜底的付款，比如说5万吨可能一吨水两块钱，就是说一天的话有10万块钱的净收入，它就会有持续现金流。但PPP项目没有，PPP比我们传统环保项目要长的多，最长要10年、20年，有的项目在贡献营收之前就烂尾了。”

随着一些生态修复项目无法进入最终的结算验收阶段，这一领域的资金回笼开始出现问题。到了2017年，全国开始批量性地出现大量的PPP项目执行问题，银行方面于是不再对PPP项目放贷，大量民营企业因为资金链断裂而破产，有些被央企收购。

邵焜琨坦言，在经历了这样一段的“泡沫期”之后，社会资本对于生态修复领域其实是比较悲观的，此前批量性的违约已经让社会资本承担了不小的损失。

构建“谁修复、谁受益”的市场机制

政府也意识到了社会资本的悲观情绪。在2020年的《案例》新闻发布会上，周远波指出，生态修复迫切需要政策激励和制度保障，增强市场信心和预期。

一年后，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》出台，特别强调：“重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主的生态保护修复，获得相应的生态产品价值回报或者政府投资。”

自然资源部副部长王广华在《意见》通气会上表示，这次《意见》明确了社会资本可以选择的自主投资、与政府合作、公益参与等3种不同参与方式，并通过利用获得的自然资源资产使用权或者特许经营权发展适宜产业、申请核证碳汇增量并进行交易、经政府批准的资源综合利用等获取投资回报。

常纪文副所长指出，国家正千方百计地创造条件，让绿水青山变成金山银山，而社会资本最关心的当然是利润点，也就是要有钱赚，而这次的《意见》很好的回应了这一点。

比如，社会资本修复的土地，可以变成建设用地：

对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。

砂石等公共资源可以拿去卖钱：

按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。

创新林木采伐管理机制，开展人工商品林自主采伐试点，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的企业可单独编制森林采伐限额，经审批可依法依规自主采伐；采伐经济林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依据森林经营方案或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式。

甚至在“碳达峰、碳中和”背景下，可以拿造林的碳汇去卖钱：

建立健全自然、农田、城镇等生态系统保护修复激励机制。研究制定生态系统碳汇项目参与全国碳排放权交易相关规则，逐步提高生态系统碳汇交易量。

王广华表示，《意见》明确从规划管控、产权激励、财税支持等多个方面，构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制：

在规划管控方面，主要从规划引导、支持合理用地、优化空间布局等方面支持社会资本参与。在耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升的情况下，允许做空间转换和位置调整。新增加的耕地还可以用于占补平衡，节余的建设用地还可以用于增减挂钩。这两项政策对于推动生态修复、筹集相应的资金或者获取合理的回报，具有比较可观的政策价值。

在产权激励方面，在符合相关规定的前提下，赋予生态保护修复主体一定的权利。一是使用权，比如允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育，包括农业设施的产业开发；二十优先权，对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，如果用于经营性用地建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复的主体在公开竞争中具有优先权；三是转让权，社会资本投资修复并依法获得的土地、海域的使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应的收益。

在财税支持方面，《意见》要求发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态修复，符合条件的可按照规定享受环境保护、节能节水等相关的税收优惠政策，社会资本投入建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。

在金融扶持方面，《意见》指出，支持金融机构参与生态保护修复，积极开发适合的金融产品，按市场化原则提供中长期资金支持，还有推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复投资力度等具体政策措施。

总之，要通过释放这些政策红利，为社会资本投入生态保护修复，进一步增强动力、激发活力，挖掘生态修复潜力。

邵焜琨向观察者网表示，本次《意见》从措施上看算是国家在EOD（生态导向的发展，即把环境治理同一级土地开发相结合）模式上的一些探索，想通过更多的保障来提高投资人的信心。毕竟如果不想重蹈PPP模式的覆辙，要么控制项目规模，比如说把大项目中那些有稳定收益的小项目单拉出来找社会资本来做；要么就是保证收益，也就是能让社会资本看到有钱赚。（相关阅读：薛涛评莫龙庭好文EOD模式下环保产业发展与变革，附原文）

EOD作为PPP的一种，它的项目规模也是不小的，那收益怎么保证？自然是要靠土地。就是用远期的增值空间去弥补在前期的投资收益，比如政企双方预计一块2000亩的区域环境全部改善以后，地皮能从50万一亩变成200万一亩，以前这种增值都是由房产商享受，现在变成了负责综合开发的EOD投资单位。邵焜琨坦言，对于财政支付能力较弱的地方政府而言，如果不涉及到土地这样一个流通性资产，是很难解资金不足这个局的。

目前国内已经有一些企业在做试点，通常都是选一些省会城市的城乡结合带，未来具备上升空间的一些地块。

除了EOD模式对于项目收益的探索，邵焜琨认为如果要进一步吸引社会资本，专业的制度化设计也是很有必要的。现在有一个很大的矛盾即地方政府往往是被动参与到生态修复当中，比如在一次中央环保督察过后，可能马上就到临界点了，政府不得不在短期之内上一个项目。但由于缺乏前期的规划和设计，很多项目其实会变成重复投入，一旦出现重复投入，地方政府又会觉得不值，就对最后的履约就会产生很大的质疑。

邵焜琨表示，整个项目推进还是要有个时间表，让更多专业的规划设计方在前期为地方政府提供咨询，这样的话就是合理合规合法的推进，形成一种标准化的流程。虽然早期很多PPP项目规范程度不足，但在项目推进过程中，政企双方都是在合法合规的法律文本的基础上去开展这些项目，也只有基于这样的前提下，最终才能够吸引更多的社会资本方。

生态修复也可以走高科技、工业化路线

无论是PPP还是EOD，目前我国的生态修复项目更多的是还偏向于土建，在邵焜琨看来，生态修复“工程化”并不利于吸引社会资本。

他说，之前的PPP泡沫带来很大的影响，不仅留下了很多“坑”，还导致环保产业工程化，让环保产业成为资本的游戏——砸钱、施工、跑马圈地......技术不技术根本不重要。但随着国家这两年大力挖掘专、精、特、新企业，我国其实也涌现了一批在细分领域做核心装备的企业。这些不参与土建的企业没有那么高的负债率，虽然规模不大，但在收益上却有爆发增长。如果是基于核心技术与装备突破，社会资本一样能取得很好的收益。未来，这种企业可以参与到细分领域小的运维业务，也被称作“环保管家”的业务当中，不过当前的关注和支持度都还不够。

邵焜琨

另外，生态修复还可以跟当前的高科技产业结合。比如当下大热的光伏、储能，有一些环保企业就在做光伏和储能行业的废水处理及资源化，这其实就是搭了这些产业的便车。

邵焜琨认为，生态修复乃至环保产业跟其他产业不太一样，它有点像互联网，属于各个产业的延伸，所以要注重它跟不同产业的结合度。目前，地方政府债务压力沉重，如果生态修复还是走老的土建路子，实施起来也很困难，所以可以将生态修复同工业发展相结合，把生态修复项目变成光伏、储能这样阻力小的优质项目。

国家发改委在近期发布的《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》中也提出：

支持地方因地制宜利用沙漠、戈壁、石漠化以及荒坡荒滩等地区发展光伏、风电等可再生能源，探索可再生能源发展与流域治理、生态修复、特色产业发展有机融合的新模式。建立健全生态产品价值实现机制和重要流域生态保护补偿机制，稳步实施重要生态系统和生态功能重要区域生态保护补偿。

邵焜琨表示，这就是一个非常好的指导。土地资源贫瘠地区利用其广阔的空间优势，布局新能源设施，提高地区产值收入，反哺生态修复所需资金，从“输血”到“造血”，探索本地区资源互补的协同发展机制。

最后，作为一名生态修复行业的从业者，他向观察者网坦言，虽然社会资本过去在生态修复上承受了很大的损失，但这些大多只能搁置掉了，当前的大环境也很难让政府去消化掉这些损失。所以要让社会资本重新参与到生态修复当中，还是得着眼未来，在制度上做好保障，在实际操作中积极推广、借鉴已有的成功案例，重塑金融市场对生态修复的信心。

附《意见》全文：

国务院办公厅关于鼓励和支持

社会资本参与生态保护修复的意见

国办发〔2021〕40号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

生态保护修复是守住自然生态安全边界、促进自然生态系统质量整体改善的重要保障。长期以来，我国一些地区生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态保护修复任务量大面广，需要动员全社会力量参与。为进一步促进社会资本参与生态建设，加快推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，聚焦重点领域，激发市场活力，推动生态保护修复高质量发展，增加优质生态产品供给，维护国家生态安全，构建生态文明体系，推动美丽中国建设。

（二）工作原则。

坚持保护优先、系统修复。遵循自然规律，统筹自然生态各要素，以自然恢复为主，辅以必要的人工措施，增强各项举措的关联性和耦合性，推进山水林田湖草沙整体保护、系统修复、综合治理，提升生态系统质量和稳定性。

坚持政府主导、市场运作。发挥政府规划管控、政策扶持、监管服务、风险防范等作用，统一市场准入，规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，为社会资本营造公平公正公开的投资环境，构建持续回报和合理退出机制，实现社会资本进得去、退得出、有收益。严禁借生态保护修复之名行开发之实，严禁突破耕地保护和生态保护等红线，严禁各类违反法律法规规定的行为。

坚持目标导向、问题导向。围绕构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，聚焦解决信息缺失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确、交易机制和回报机制不健全等问题，推动实现生态效益和经济社会效益相统一。

坚持改革创新、协调推进。加强与自然资源资产产权制度、生态产品价值实现机制、生态保护补偿机制等改革协同，统筹必要投入与合理回报，畅通社会资本参与和获益渠道，创新激励机制、支持政策和投融资模式，激发社会资本投资潜力和创新动力。

二、参与机制

（三）参与内容。鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。对有明确责任人的生态保护修复，由其依法履行义务，承担修复或赔偿责任。

（四）参与方式。

1．自主投资模式。社会资本单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展生态保护修复。

2．与政府合作模式。社会资本可按照市场化原则设立基金，投资生态保护修复项目。对有稳定经营性收入的项目，可以采用政府和社会资本合作（PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。

3．公益参与模式。鼓励公益组织、个人等与政府及其部门合作，参与生态保护修复，共同建设生态文明。

社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。

（五）参与程序。结合实际积极探索灵活高效的工作程序，充分调动社会资本参与生态保护修复的积极性。一般可以采取如下程序：

1．科学设立生态保护修复项目。坚持问题导向，依据各级国土空间规划、生态保护修复规划等规划和有关标准要求，确定生态保护修复任务和重点项目。

2．合理制定生态保护修复方案。在广泛征求社会意见的基础上，合理确定项目生态保护修复方案，明确生态保护修复目标或核心指标、自然资源（其中矿产资源仅限于因项目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土）资产配置及后续产业发展要求等。涉及相关主体利益的，应当协商一致。

3．公开竞争引入生态保护修复主体。将生态保护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开，通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议，明确修复要求、各方权利义务和违约责任。

4．规范开展生态保护修复产品市场化交易。探索建立自然资源资产与生态保护修复产品的交易渠道，公开发布产品交易规则、企业信用评级等信息，依托公共资源交易平台体系，规范开展市场化交易。

三、重点领域

（六）自然生态系统保护修复。针对受损、退化、功能下降的森林、草原、湿地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生态系统，开展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理、河道保护治理、野生动植物种群保护恢复、生物多样性保护、国土绿化、人工商品林建设等。全面提升生态系统碳汇能力，增加碳汇增量，鼓励开发碳汇项目。科学评估界定自然保护地保护和建设范围，引导当地居民和公益组织等参与科普宣教、自然体验、科学实验等活动和特许经营项目。

（七）农田生态系统保护修复。针对生态功能减弱、生物多样性减少、开发利用与生态保护矛盾突出的农田生态系统，开展全域土地综合整治，实施农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、土地复垦、生物多样性保护等，改善农田生境和条件。

（八）城镇生态系统保护修复。针对城镇生态系统连通不畅、生态空间不足等问题，实施生态廊道、生态清洁小流域、生态基础设施和生态网络建设，提升城镇生态系统质量和稳定性。

（九）矿山生态保护修复。针对历史遗留矿山存在的突出生态环境问题，实施地质灾害隐患治理、矿山损毁土地植被恢复、破损生态单元修复等，重建生态系统，合理开展修复后的生态化利用；参与绿色矿山建设，提高矿产资源节约集约利用水平。

（十）海洋生态保护修复。针对海洋生境退化、外来物种入侵等问题，实施退围还滩还海、岸线岸滩整治修复、入海口海湾综合治理、海岸带重要生态廊道维护、水生生物资源增殖、栖息地保护等。探索在不改变海岛自然资源、自然景观和历史人文遗迹的前提下，对生态受损的无居民海岛开展生态保护修复，允许适度生态化利用。

（十一）探索发展生态产业。鼓励和支持投入循环农（林）业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用、海洋生态牧场等；发展经济林产业和草、沙、竹、油茶、生物质能源等特色产业；参与河道保护和治理，在水资源利用等产业中依法优先享有权益；参与外来入侵物种防治、生物遗传资源可持续利用，推广应用高效诱捕、生物天敌等实用技术；开展产品认证、生态标识、品牌建设等工作。

四、支持政策

（十二）规划管控。市、县级政府应将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划。鼓励社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法律法规政策和规划约束条件的前提下，合理安排生态保护修复区域内各类空间用地的规模、结构、布局和时序。项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地需要空间置换和布局优化的，可纳入生态保护修复方案一并依法审批；涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理审批手续。落实好最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。项目完成后，通过年度土地变更调查统一调整土地用途，不动产登记机构依据调整土地用途文件办理相关不动产登记。

（十三）产权激励。对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权；涉及海域使用权的，可以依法依规比照上述政策办理。修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体。修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。社会资本投资修复并依法获得的土地、海域使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益。

释放产权关联权益。社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。生态保护修复主体将自身依法取得的存量建设用地修复为农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。

建立健全自然、农田、城镇等生态系统保护修复激励机制。研究制定生态系统碳汇项目参与全国碳排放权交易相关规则，逐步提高生态系统碳汇交易量。健全以社会捐赠方式参与生态保护修复的制度，鼓励参与自然保护地等生态保护修复。创新林木采伐管理机制，开展人工商品林自主采伐试点，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的企业可单独编制森林采伐限额，经审批可依法依规自主采伐；采伐经济林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依据森林经营方案或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式。

（十四）资源利用。按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。

（十五）财税支持。发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态保护修复，符合条件的可按规定享受环境保护、节能节水等相应税收优惠政策。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。

（十六）金融扶持。在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。积极支持符合条件的企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。健全森林保险制度，鼓励保险机构和有条件的地方探索开展保价值、保产量、保收入的特色经济林和林木种苗保险试点，推进草原保险试点，加大保险产品创新力度，完善灾害风险防控和分散机制。

五、保障机制

（十七）加强组织领导。各地区要将鼓励和支持社会资本参与生态保护修复纳入经济社会发展规划，建立健全统筹协调机制。要畅通渠道、听取诉求，保障社会资本合法权益，增强长期投资信心。各级自然资源主管部门要强化工作统筹，制定生态保护修复规划，明确修复任务，设立项目并确定生态保护修复目标及自然资源资产配置要求。各有关部门和单位要按职责分工，制定完善相关配套政策措施，细化操作程序，形成协同推进的工作合力。

（十八）强化示范引领。发挥骨干企业的带头引领作用，搭建混合所有制企业等合作平台，促进各类资本和产业协同。鼓励开展生态保护修复理论和方法等基础研究、关键技术研发和集成示范推广，探索导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的资源导向型可持续发展模式。加强科研人才梯队建设，构建产学研用相结合的良性发展机制。

（十九）优化监管服务。建立投资促进机制，搭建信息服务平台，汇总发布各类生态保护修复项目及投资需求、政策法规标准等信息。加强督察和执法，全程全面依法监管，严格规范行为，建立信用监管机制，实现跨地区跨部门奖惩联动。生态保护修复过程中涉及地理、生态、生物等方面敏感信息采集、处理和使用的，严格按照相关规定执行。

（二十）做好宣传引导。加强法律法规政策宣传。开展生态保护修复品牌建设，充分利用各类媒体平台，提升传播力和影响力，增强社会资本参与的获得感和荣誉感，促进全社会关心支持生态保护修复事业，共同推进美丽中国建设。

国务院办公厅

2021年10月25日

（此件公开发布）

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编辑 | 刘彤、刘蓁

统筹 | 李晓佳