公益产业政策——基础设施建设的国家视角（下）【对策建议】

 编者按：

　　本文基于作者在2017年度杭州“生活与发展”国际研讨会上的发言修改而来。作者长期为民政、共青团、社工委等部门在社会治理、社会组织工作相关的研究咨询，同时结合多年来在公益领域的实践和观察，提出：公益领域和社会组织事实上属于广义现代服务业的一部分，同时也是国家治理体系现代化的一个维度，其有效发展需要在其社会经济属性的基础上，形成相关的“公益产业政策”，并与公益行业自身推动的“行业基础设施建设”相结合，才能更大限度的支持公益行业、以及国家社会的积极健康和可持续发展。

公益事业和社会组织的科学发展

围绕中心，服务大局，科学规划，创新治理

　　现阶段国家推动公益事业发展和社会组织工作的目标，已经不再是民政系统一家，在自己的社会服务及管理、社会组织法人管理这些行政工作格局内，能把握和玩转的了。

　　而是国家要建构多元主体参与的社会治理格局，实现国家治理现代化这个全局性、系统性、前瞻性的总体性目标的一部分。这需要民政系统跳出民政立场和视角，站在国家治理现代化和社会转型的宏观视角下，多维度、系统性的重新认识和理解，公益事业发展和社会组织工作的意义和作用。

　　比如，政府购买社会组织的社会服务，这是经济维度的工作，需要经济学和工商管理的逻辑和方法来理解和调节；推动社会组织参与社会治理，这又涉及协商民主这一政治纬度的制度建设和政治功能的实现，需要用政治学、法学、行政管理来理解和调节；如果从满足社会需求解决社会问题的角度来讲，又会用到讲赋能、发展、生计、就业、扶贫等概念，这是社会纬度的功能实现，需要用社会学和社会工作的理论和工具来理解和调节；而与社会公益及从业者发展相关的外部环境的打造，又是精神、意识、价值形态角度的东西，需要用伦理学、社会学、政治学、传播学等理论方法去理解和调节。

　　如果不考虑宏观、中观、微观等多层次，社会、经济、行政、文化多维度，在政府、社会、市场等多主体进行系统性、综合性的统筹规划，整体推进、协同发展，这一进程必然跌跌绊绊、兜兜转转、进两步退一步、松一阵严一阵，相关党政机关、基层政府和社会组织的工作人员都一脑门子官司。

　　要使公益事业成为人民群众所期待的美好生活和公共正义的载体，要使社会组织成为国家和社会发展的建设性主体。归纳来看，如果社会组织需要发展有四个纬度的社会组织工作平台建设：第一，行政配套；第二，政治整合；第三，产业促进；第四、文化建设。目前关于社会组织工作的各项具体工作可以包括上百项，大体上都可以归纳到这四个工作维度上。这里不做具体展开。

公益产业政策

用经济学的思维和国家治理的理念来统筹推进

　　如果以地区（或者国家）为单位，再对工作体系的系统性做一个归纳，要把社会治理创新和社会组织工作推进到位。我们可以借鉴一下经济领域的一些思维方式和做法。

　　比如林毅夫教授在新结构经济学中，对于产业政策的定义和描述。我们可以试着用“公益产业政策”的思路，基于当下的各种社会需求、政策法规和行业现状，对当前的公益事业和社会组织做一个系统性的支持和推动。大致的体系和流程可以尝试以下：

　　首先，我们试着把“公益事业”理解为大分工的社会体系中，广义“现代服务业”的一部分，确认人民群众到底需要什么样的相关服务。

---

　　其次，我们可将以“社会组织”为代表的各类公益组织，都视为这个产业（多行业）的市场主体，探讨如果要使它们能有效地提供相关产品和服务，需要什么样的专业服务能力和经营管理能力，给他们赋能，帮助他们提高工作能力和完善工作体系。

---

　　然后，我们可以从经济学和区域性/行业性产业发展的一般规律，讨论这些作为准公共品的“公益产品（或服务）”的有效供给，需要哪些类似“五通一平”的东西；作为这些公益产品（或服务）的提供者的“社会组织”或“企业公益部门”，其有效生产经营管理，需要什么样的基础条件和外部环境——哪些是现有的制度和要素可以提供的，哪些是需要完善或者改进的；
　　接着，我们还要评估一下，这些相关工作，哪些是社会组织在生产经营管理层面的可以自己解决的，哪些是需要外部提供基础设施和制度环境的。

---

　　再接着，我们可以评估这些基础设施建设，哪些是适合社会（尤其是行业枢纽型组织、平台型组织）来做的，哪些是适合国家来做的。
　　如果可以由社会来做的，就给他们赋权，支持他们成为支持型组织或枢纽型组织。
　　如果是需要由国家来做的这一部分，还要进一步确认：
　　哪些事情是事务层面的、哪些事情是业务层面的、哪些问题是治理层面的、哪些事情是制度层面的、哪些事情是观念层面的等等；
　　哪些是适合政府来做的、哪些是适合党群来做的；是由党政群团的哪一个部门可以做的，还是需要在更高层面，由委办、府办来统筹协调，甚至由省（市县）常委会和省（市县）长办公会来统筹推进的；哪些是地方可以自己解决的，哪些是需要中央出台相关政策和标准的……

　　如此这般，抽丝剥茧，统筹协调，多方协作，有序推进。

　　我们可以初步的，把相关的基础性工作（或者基础设施），归纳为三个行业基础建设（以及10项核心工作），列一个初步的工作框架：

社会组织的主体性建设

1、社会组织从业者的职业化建设

2、社会组织的经营管理能力培养

3、社会组织作为治理主体参与协商民主

公益事业生态系统建设

4、制度化的政府购买

5、社会与市场的相互融合6、经济机制和要素的发展完善

社会组织工作体系建设

7、形成针对性发展指标和评估标准

8、完善政策供给

9、形成全局性的社会组织工作体系及协调机制

10、信息化、大数据为代表的工作技术升级

　　以上只是一个非常简单的模型和工作思路，相当的粗线条和理想化，并不一定符合现实的情况，尤其对于民政系统，这样一个在体制内相对弱势的职能部门而言；又或者有着自己的想法、资源和工作套路的民间枢纽型组织而言；可能都会觉得这样的规划，过于复杂、没必要、或者无法操作。不过，它至少提供了一些，你们在习惯性的认识和作法之外，可能被你们忽略掉了的东西；而且，它的思维方式总体上应该是科学的，可以参考。

　　在当下的中国，公益事业和社会组织的发展，是国家社会转型的一部分，也是国家治理现代化的一部分，还是社会结构完善和经济体系优化的一部分。因为涉及的维度、层次、主体过于复杂，它很难依托某一个政府部门、或者社会力量就是自然的发展完善的。在多方参与、共同建设的基础上，需要有一种总体性的机制，在总揽全局、协调各方的立场上，总体性的规划和推进。

　　以下提供一种当前中国治理基础上的可能性：

　　首先，让公益事业和社会组织工作在常委会层面列入常规性议题

　　其次，成立专门的委员会，并在委办、府办层面设立办公室来协调，发改委在产业层面规划，民政系统的法人管理和统战的“大党建”相配合；

　　然后，广泛支持和成立中间型/枢纽型的支持型组织，解决功能有效、制度合规、意识形态合法的转型期问题和需求；

　　最后，并进一步通过协商民主和多元共制的方法和理念，与民间枢纽型、平台型、龙头型的组织和意见领袖合作。

　　这样，可能才是一种相对更为科学、有效和符合社会转型发展、国家治理现代化需求的体系和机制。

结语

分有分的道理，合有合的道理，不论分分合合，发展是硬道理

　　在当下的中国，公益事业和社会组织的发展，是国家社会转型的一部分，也是国家治理现代化的一部分，还是社会结构完善和经济体系优化的一部分。除了公益事业和社会组织自身的提升和完善之外，还需要外部环境的支持，尤其是这个行业自己所需的公共支持体系——包括业界所说的“基础设施建设”，或者政府在推动的“公益产业政策”的内容。这两者，事实上是同一个体系的不同视角和描述。

　　但长期以来，我们似乎并没有见到行业型组织和政府部门，就此正面积极地进行沟通和协作——可以理解和想象各方面的立场和考量，都无可厚非。花开两枝，各自努力，也不是不行，不过真的挺遗憾。系统性的东西，碎片化的开展工作，真的很难把事情做好。

　　人都是有思维惯性和立场预设的，可能还有利益和制度的约束，使得人很难跳出自身习惯的东西去看问题。不过，在没有现实利益冲突，或者很直接的意识形态冲突的前提下，适当的打破一下既有的认知框架，解放一下思想，转变一下观念，更开放的重新认识和思考一下我们当下面临的问题和问题背后的原因，考虑一下我们如何才能积极有效的去应对，就大家的共同目标而言，不是一件坏事。毕竟，分有分的道理，合有合的道理，但不管分分合合，发展是硬道理。

　　以上，我们结合公益事业和社会组织发展的现况，从业界推动的“行业基础设施建设”出发，将国家维度的社会治理创新和社会组织工作，用“公益产业政策”进行了重新描述。在此基础上做的一个宏大叙事。

　　一方面是希望能以民政为代表的相关党政群团部门的同志一个参考，一方面也希望给在社会领域从事相关“行业基础设施”建设的朋友，一个差异化的观察视角和思考维度。——总体上属于探索性的前瞻性研究和思考，还不成熟，也不保证足够严谨，操作性也有待进一步明确和细化，仅供各位政府、业界和学界的朋友参考。

张利vim

业擎社创中心

www.yeqing.org.cn

2019.12.16

本文的上半部分请点击下文查阅：

作者简介：

　　张利是业擎社创中心研究员、管理合伙人，上海壹号社会创新社群共同发起人，上海青年公益人才学院合作发展总监。曾任中国青年创业探索项目执行总干事，上海市社会建设青年人才协会副秘书长，中国上市公司环境社会责任调查项目上海办公室主任，北京大学社会责任研究所研究员等职。

　　张利长期从事社会治理、企业公益与CSR、社会创新与创业等方向的研究和实践，致力于通过推动社会创新领域的教育、研究和思想交流，促进社会创新领域的生态体系建设与人才队伍建设