应该加大向西部供地还是向深圳供地？

Original 熊柴泽平宏观

文：恒大研究院熊柴

摘要

过去几十年，中国区域国土规划长期存在两派之争：“小城镇派”和以大城市为引领的“城市群派”。受“小城镇派”关于“控制大城市规模、积极发展中小城市、区域均衡发展”的计划思想误导，虽然人口持续向城市群都市圈集聚，但在土地资源配置上却长期存在控制大城市用地、增加中小城市用地和控制东部地区建设用地、增加中西部建设用地倾向，导致土地资源配置与人口流动趋势明显背离，带来一系列深层次经济社会问题，不仅增加了中西部资源环境压力、限制了东部集聚效应的发挥，也是造成一二线城市高房价、三四线城市一度高库存的根源。分地区看，2009-2016年东部地区城镇建设用地增量占比低于人口增量占比12.9个百分点。分规模城市看，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但城市用地仅增长28.2%；而20万人以下的城市人口增长1.5%，但城市用地大幅增长19.8%。

近期深圳房价上涨的根源在于人口长期持续流入而供地严重不足。2005-2018年深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万、居全国之首。但受制于生态红线，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能开发。当前深圳人均住房建筑面积仅22平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。中国香港是前车之鉴，深圳必须避免重走老路陷入产业空心化的困境。

我们认为，推进区域协调发展要尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，通过破除要素流动障碍、健全区际利益补偿机制等构建区域协调机制，在集聚中促进平衡。

习近平总书记2019年12月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

但是，现有一些观点和规划仍在要求“用地指标进一步向西部地区倾斜”，值得商榷，与人口向城市群都市圈集聚、西部人口持续外迁的客观市场规律不符，与中央“要使优势地区有更大发展空间”的精神不符。应该按照地随人走的市场规律，促进区域协调发展，推进要素市场化改革，释放中国经济增长潜力。

我们建议：一是尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。二是建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩。三是优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。

简言之，应该按照人口向都市圈城市群集聚的市场规律，地随人走、人地挂钩，加大向深圳等都市圈城市群供地，减少西部、东北等人口外迁地区的供地，促进供求平衡和资源配置效率提升，促进中国经济平稳健康发展。

正文

1 尊重从城镇化到都市圈化城市群化的客观规律

过去几十年，中国区域国土规划长期存在两派之争：“小城镇派”和以大城市为引领的“城市群派”。“小城镇派”关于“控制大城市规模、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的计划经济思想长期占据主导。1980年10月，中国第一次城市规划工作会议确立了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1990年4月《城市规划法》规定，“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”，以法律形式确定了城市化发展道路（2008年废止后，实施《城乡规划法》，未提城市化发展战略）。2000年6月，中共中央、国务院印发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。之后，中国城市化发展战略逐渐调整为“大中小城市和小城镇协调发展”，但“控制大城市发展、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的思想仍然广泛见诸于相关政策文件。

“小城镇派”的初衷是为了避免其他国家走过的城市化弯路，比如欧美的大城市病、拉美的贫民窟等问题，这是中国相当一部分学者和政策设计者的主张。听起来好像非常理想，关起门来想好像也很合理，但实践中却严重脱离实际，与人口流动趋势、发达国家城市化国际经验、市场化配置资源等相违背，造成了一系列严重的经济社会问题。

1）在人口方面，“小城市派”主张严控大城市人口规模，并引导人口流向中小城市，从而实现所谓的均衡发展。从中国的户籍制度改革进程看，1980年代开始放开小城镇落户限制；2012年2月，国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年》要求，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制控制500万以上的特大城市人口规模。但事实正如我们看到的，中国人口并未如“小城镇派”预期地那样向中小城市集聚，而是持续向大城市及周边集聚。根据我们前期在《中国人口大迁移》等报告中分析，1982-2018年一线、二线城市人口年均增速均显著高于全国平均水平，表明人口长期净流入；而三四线城市人口年均增速低于全国平均水平，表明人口基本持续流出。长三角、珠三角、京津冀三大城市群常住人口合计占比从1983年的18.3%升至2018年的23.6%。24个人口1000万人以上大都市圈常住人口合计占比从29.7%升至34.7%。

我们分析十几个主要经济体上百年的数据发现，绝大多数国家的人口都在持续向城市群、都市圈集聚，人口平均分布和区域均衡发展是个伪命题，小城镇化模式与经济规律不符。发达国家城市化一般经历两个阶段：从城镇化到都市圈化城市群化，部分国家会在城市化后期出现郊区化，比如美国，但仍是都市圈内部的人口分布调整，而不会出现人口回流小城镇甚至农村的整体现象。客观讲，发达国家城市化模式虽然存在诸多问题，但整体上是成功的，尊重了市场规律、优化了资源配置、促进了经济增长、实现人的自由流动与发展；而主张“小城镇化模式”的学者和政策研究者试图超越经济规律、市场化原则和发达国家成功经验，试图通过采取行政措施人为阻碍人口自由流动、人民对城市文明的向往以及年轻人社会阶层流动，是相当自负的。

人口流动的驱动因素和基本规律是什么？简单地讲，就是人往高处走，人随产业走。由于规模效应、交易成本、学习效应等，大多数产业具有集聚效应，人随产业走，人口自然向以大城市为核心的城市群都市圈集聚，向经济更发达、收入水平更高、更能提供就业机会的地区流动和集聚，尤其那些有才华有梦想的年轻人。服务业比工业更需要集聚，所以在城市化中后期，人口更加向都市圈城市群集聚。

2）在土地方面，“小城镇派”主张严格控制大城市用地而增加中小城市用地，控制东部建设用地而增加中西部建设用地。改革开放初期，为充分发挥东部地区沿海的地理优势，中国首先实施了东部率先发展战略，使得东部地区经济迅速起步并获得快速发展。在此背景下，“小城镇派”开始要求控制东部和大城市建设用地。比如，1999年《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》要求，东南沿海区要严格控制各类建设特别是城镇和开发区建设用地规模。2016年《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》要求，严格控制超大城市、特大城市用地规模，合理安排大中小城市用地；京津冀、长三角、珠三角等区域逐年减少建设用地增量，推动产业结构向高端高效发展，防治“城市病”。

上述做法导致了土地资源配置与人口流动趋势明显背离，人口在市场机制作用下控不住，土地在指标管理下控住了，人地分离、土地错配，不仅增加了西部资源环境压力、限制了东部和大城市集聚效应的发挥，也造成了一二线城市高房价、三四线一度高库存。分地区看，2003-2016年东部国有建设用地供应面积占全国的比例从61.2%下降至34.2%，中部从16.3%上升至24.3%，西部从16.3%上升至35.6%，东北地区从6.3%升至2011年峰值16.9%再降至5.8%。结合国家统计局人口数据和自然资源部土地数据，2009-2016年东部地区常住人口增量占全国比重为41.4%，但城镇用地增量占比仅为28.5%，低于人口增量比例12.9个百分点；而中部、东北、西部地区城镇用地增量占比分别高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8个百分点。在人地错配背景下，2009-2016年东部地区人均城镇建设用地面积从110.7平方米降至107.9平方米，中部地区从104.1平方米增至113.8平方米，西部地区从122.5平方米增至134.2平方米，东北地区从124.3平方米增至139.8平方米。

分城市看，根据住房和城乡建设部数据计算，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但城市用地仅增长28.2%（因数据缺失，一线城市用地数据以城市建成区口径计算）；而城区常住人口在20万人以下的城市人口增长1.5%，而城市用地大幅增长19.8%。2006-2017年1000万人以上城市的人均建设用地从72.2平方米降至68.8平方米，而20万人以下城市的人均建设用地从117.8平方米增至139.1平方米。

鉴于上述问题，近年来中国区域国土发展战略逐渐明确调整为“以中心城市为引领，以培育都市圈为突破口，以城市群为主体，以城市群带动区域发展，对中小城市分类施策”的新格局。2018年11月，党中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。2019年2月，发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，要求促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建设突破口；并要求放开放开除个别超大城市外的城市落户限制。2019年4月，发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，超大特大城市要合理疏解中心城区非核心功能，大城市要发挥规模效应和辐射带动作用，中小城市要分类施策，其中收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维。2019年8月，中央财经委员会第五次会议强调，增强中心城市和城市群等区域经济和人口承载能力。2020年4月，党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确要求，引导劳动力要素合理畅通有序流动，推进土地要素市场化配置。

2 深圳等大城市亟待加大供地，避免陷入中国香港的产业空心化

近期深圳房价上涨的根源在于人口长期持续流入而供地严重不足；2005-2018年深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万、居全国之首。房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。从人口角度看，1979-2019年深圳常住人口从31.4万快速增长1344万；如按包括短期流动人口、职住分离人口的实有管理人口口径算，当前深圳人口已超2000万。特别是2013年北京、上海强力控制人口后，2015-2019年深圳常住人口年均增长53.2万，居全国各城市之首。并且，深圳年轻人多，置业需求大，特别是对学区房；2015年深圳15-59岁人口比例高达81.9%，远高于北京的73.5%、上海的70.8%、广州的74.7%。从土地角度看，2005-2018年深圳市建设用地从839平方公里增至1006平方公里、增长19.8%（国土部门数据），其中城市建成区面积从713平方公里增至928平方公里、增长28.9%（住建部门数据），而该时期深圳常住人口增长57.4%。2018年深圳市人均住房建筑面积为21.8平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。并且，深圳住房存量中还有大量城中村住房和集体宿舍等，商品住房套数不足200万套（深圳住建局官员披露2018年末180万套）。根据《深圳市住房建设规划（2016-2020）》，2015年末深圳市常住居民家庭住房自有率达到34%，目标到2020年末提高至40%。

受制于生态红线，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能开发。深圳土地面积为1997平方公里（不含深汕合作区），仅相当于北京的约1/8、上海的约1/3、广州的约1/4。2005-2018年，深圳市建设用地占区域土地面积比例从42.0%升至50.4%，另有974平方公里（占比49%）被《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》划定生态保护范围，不得随意开发。根据深圳市土地利用变更调查数据，2018年末深圳农用地超过900平方公里，其中耕地、园地、林地、草地分别为36.2、201.9、573.9、22.5平方公里，耕地中还包括20.3平方公里的永久基本农田；工业用地、居住用地分别为273、213平方公里，占全市土地面积的13.7%、10.8%。当然，在现行土地管理制度下，即使缩小生态保护范围，深圳开发建设仍需大量建设用地指标，这有待跨区域配置。

深圳是否有必要保留近50%的生态红线区，这值得商榷。一是当前生态红线划定在一定程度上受制于行政分割。比如，如果惠州并入深圳，即深圳行政土地面积扩大至1.36万平方公里，生态保护红线、土地开发利用等将如何确定？毫无疑问，这将有利于在更大的区域层面优化土地资源配置，现有一些生态红线区土地很可能将重新规划用途。未来亟待打破行政分割优化土地资源配置。二是不能过分强调生态价值而忽视经济社会价值，土地利用必须结合区域功能定位、经济社会发展的主要矛盾等综合考虑。深圳肩负建设中国特色社会主义先行示范区和全球标杆城市的重大使命，没有必要在这约2000平方公里上保留这么大规模的农用地、生态空间。生态价值重要，经济社会价值也很重要，必须综合考虑。三是生态红线区比例划定不能单纯地比较不同城市建设用地占行政面积比例，而忽视行政面积大小。除深圳外，当前中国还有上海、东莞等土地面积比较小的城市面临开发强度接近50%或超过50%的问题；当然上海等城市还有大量村庄用地，还可通过优化城乡建设用地结构增加城镇建设用地和城镇居住用地。举个极端例子，如果某城市土地面积仅100平方公里，是否仍有必要划定生态红线，该划定多大比例的生态红线区？绝不能僵化地以区域土地面积的某个比例作为开发限制，土地面积较大的城市拥有占比20%-40%的建设用地已经足够，但土地面积较小的城市可能需要占比60%-80%的建设用地。

中国香港是前车之鉴，深圳必须避免重走老路陷入产业空心化困境。香港土地面积1111平方公里，2019年人口741万。香港地形以丘陵为主（20%土地为低地），地表多植被覆盖，林地/灌丛/草地/湿地占比高达66%。依据1976年《郊野公园条例》与1996年《海岸公园及海岸保护区规例》，超过415平方公里（占比37%）的郊野公园与特殊地区受到政府保护，无法进行开发。而通过填海造陆增加减少用地，因环保人士抗议在2005年后几近停顿。1985-2017财年，香港政府累计出让住宅用地556万平方米(折合5.56平方公里),按人口增量算仅人均2.81平方米，土地供给严重不足导致1986-2017年香港房价年均上涨约10%，上涨幅度位居全球主要城市前列。目前，香港已开发城市用地占土地比重的24%，住宅用地占比7%（包括大量土地利用率低下的乡郊用地），人均住宅用地仅10.4平方米，人均住房面积仅16平方米；近20万市民租住劏房，人均住房面积仅5.8平方米。据Numbeo网站数据，当前香港房价收入比约48倍，绝对房价与房价收入比均位居国际大都市前列。在高房价压力下，香港产业逐渐空心化，贫富差距拉大、阶层固化，国际竞争力逐渐下滑（参见恒大研究院2018年11月报告《高房价之困—香港住房制度反思》）。

3 推进区域协调发展的关键是尊重人口和产业流动的客观规律，在集聚中促进平衡

区域协调发展是社会和谐、政治稳定和经济可持续发展的重要保障。改革开放40多年来，中国逐渐形成以四大板块战略为基础，以京津冀、长三角、粤港澳等重大战略为引领的区域经济发展总体战略布局。2003年中共十六届三中全会首次提出区域协调发展战略，2018年中共十九大把区域协调发展战略上升到新时代7个国家重大战略之一。改革开放初期，为充分发挥东部地区沿海的地理优势，中国首先实施了东部率先发展战略，使得东部地区经济迅速起步并获得快速发展。新世纪前后，为解决日益凸显的区域发展不平衡问题，陆续推出西部大开发（1999）、东北振兴（2003）、中部崛起（2004），逐渐形成四大板块的区域发展基础战略格局。2013年中共十八大以来，又推出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略。总体来看，四大板块战略旨在推进四大地区的协同发展，而京津冀、长三角、粤港澳3个重大战略主要强调集聚和极化，长江、黄河两大战略更侧重生态保护从而推动可持续发展。

成渝地区双城经济圈建设有望成为第8个重大战略。成渝地区是19个城市群中除东部三大城市群外最有发展潜力的城市群之一，近年持续受中央重视。2019年国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》首次专门谈及成渝城市群，2020年1月中财委会议要求“推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”，5月国务院政府工作报告首次专门谈及成渝地区双城经济圈建设。从“成渝城市群”到“成渝双城经济圈”的提法变化，反映中央对中心城市带动作用的客观尊重。

从实践看，中国区域发展差距经历了从扩大到缩小的过程，四大地区人均GDP的变异系数从2003年的峰值0.458回落到2019年的0.336，但也面临由于市场机制发育差异导致的南北发展持续分化、东北增长乏力等问题。从区域经济增长看，1978年东部、中部、西部、东北地区GDP份额分别为43.4%、22.7%、20.6%和13.3%（地区GDP/地区GDP合计）；随着东部率先发展战略实施，东部地区经济增速在2007年之前持续领先，经济份额从1978年的43.4%增至2007年的峰值55.5%。之后，中西部经济增长开始领跑，但东北地区经济增速在2013年之后逐渐滑落，到2019年四大地区经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%。从区域发展差距看，以反映各区域人均GDP整体相对差异水平的变异系数看，四大地区人均GDP的变异系数从1978年的0.371升至2003年的峰值0.458，再回落至2014年的0.287，2019年扩大为0.336；人均GDP最高的东部与最低的西部(2018后为东北)的差距从2003年的峰值2.61倍缩小至2019年的1.76倍。2014年以来区域发展差距有所扩大的主要原因在于南北经济增长持续分化和东北增长乏力问题，根源在于北方地区市场改革较为滞后。2015-2019年四大地区实际GDP年均同比分别为7.1%、7.8%、7.6%和4.2%，2019年北方15省、南方16省实际GDP同比分别为5.9%、6.9%。

我们认为，推进区域协调发展的关键在于充分尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，通过破除要素流动障碍、健全区际利益补偿机制等构建区域协调机制，在集聚中促进平衡。推进区域协调发展，绝不能追求各地区经济总量均衡，也不能要求各地区在经济发展上达到同一水平，要充分发挥各地比较优势，促进要素合理流动和高度集聚，在发展中不断促进基本公共服务全覆盖、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。极化是世界经济发展常态，要在集聚发展中促进相对平衡。

从现实看，促进区域协调发展在于进一步消除人口等要素流动的各种体制机制障碍，进一步促进人口等要素向东部、向都市圈城市群地区集聚。从地区看，2019年东部、中部、西部、东北地区经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%，人口份额分别为38.6%、26.5%、27.2%、7.7%，经济-人口比值分别为1.34、0.84、0.77、0.66。从城市群都市圈看，2018年19大城市群以全国1/4的土地集聚了75.3%的人口，创造88.1%的GDP；其中长三角、珠三角、京津冀三大城市群以5%的土地集聚了23.6%的人口，创造了38%的GDP，经济-人口比值为1.6。24个人口超1000万的大都市圈以6.2%的土地集聚了32.5%的人口，创造了52.2%的GDP，经济-人口比值为1.6。

需要强调的是，基本公共服务等不可能做到均等化，也不能致力于均等化，政策的可行目标在于全覆盖。当前有些政策要求推进基本公共服务均等化，但无论是基本公共服务数量的均等化，还是基本公共服务质量的均等化在实践中都很难实现。比如，当前实行的乡村振兴战略，并不意味着要发展、要振兴所有的乡村，随着人口持续向城镇迁移，大量乡村的衰落乃至消失不可避免，只要少数具有地理优势或独特资源优势的乡村才可能振兴、才值得振兴。如果在实践中机械地、静态地推进乡村振兴，很可能造成财力等大量浪费。5月党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求，“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”。

但是，现有一些观点和规划仍要求“用地指标进一步向西部地区倾斜”，值得商榷，与人口向城市群都市圈集聚、西部人口持续外迁的客观市场规律不符，与中央“要使优势地区有更大发展空间”的精神不符，不利于推进区域协调发展，不利于要素市场化改革，不利于释放中国经济增长潜力。比如，近日党中央、国务院下发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，要求 “继续实施差别化用地政策，新增建设用地指标进一步向西部地区倾斜，合理增加荒山、沙地、戈壁等未利用土地开发建设指标”。西部地区未利用地规模巨大，合理增加未利用地开发有利于支撑西部地区发展，而且也不影响耕地保护。但新增建设用地指标进一步向西部倾斜，与人口向都市圈城市群集聚、西部人口持续外迁的趋势不符，与习近平总书记在2019年12月文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中要求“要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。……要使优势地区有更大发展空间”的精神不符，也不符合4月党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求“推进土地要素市场化配置”的相关精神。

我们建议：一是尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。人口和产业向城市群和都市圈高度集聚是人类社会发展的客观规律，是全球普遍趋势，也是中国经济社会发展的必然路径。建议通过一系列市场化改革，促进人口、土地、资本、技术、数据等要素自由充分流动，贯彻落实城市群都市圈战略。二是建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩。目前的“人地挂钩”指农业转移人口落户数量与城镇建设用地供应量挂钩（2016年《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》），并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。未来应加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地自愿有偿退出机制，推行新增常住人口与土地供应挂钩，对人口增长的地区加大建设用地供应，对人口减少的地区要减少土地供应。三是优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。在人口、土地、资本、技术、数据等要素中，土地改革严重滞后。比如，中国补充耕地潜力主要在西部、东北地区，而需求主要在东部；人口、资本、技术等各种要素基本可以跨省流动，但耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地要素配置局限在省域乃至市域内部。2004年前，上海等一些省市区之间曾有过“跨省换地”的尝试，但于2004年被叫停。2018年3月，国务院发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，开始允许在中央统筹下的小规模跨省换地；但规定由中央统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，本质仍是计划配置。2020年4月党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将土地要素市场化配置放在五大要素的首位，反映深化土地改革的紧迫性和决策层的决心，并要求“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”当然，在推进跨省换地过程中，必须注重耕地占补的数量和质量双平衡。