熊丙奇：依法治教和应试教育，教育部门最该关心什么
2017年3月26日，衡水第一中学平湖学校揭牌仪式暨2017基础教育高峰论坛在浙江省嘉兴港区衡水一中平湖学校成功举行。（图片来源：微信公众号“衡水第一中学” ）
2017年3月，衡水第一中学平湖学校在浙江嘉兴平湖市正式揭牌成立。衡水第一中学由素有“高考工厂”之称的河北衡水市衡水中学（公办）与河北省一家房地产企业在2013年合作成立，2014年8月落成并正式投入使用。据官方资料，其管理、师资、招生、教学均以衡水中学为依托。
衡水第一中学平湖分校的成立，引发舆论的极大关注，“应试教育到底是不是洪水猛兽？”的问题再度成为人们争议的焦点。主流声音几乎一边倒地质疑衡水一中的做法，但日前，江苏省连云港市赣榆区教育局局长陆建国却发出了不同的声音。4月19日，他在连云港市委党校的一个学习班上，做了题为《充分认识应试教育的政治正确性》的交流发言。5月2日，赣榆区教育局的官方微博全文转发了他的这个讲话。在这个讲话中，陆建国局长认为，应试教育具有“政治正确性”，而大多数批评者都误解了真正的“应试教育”。
客观而言，这位教育局长在发言之前做了大量资料收集，态度十分鲜明，说出了他想说的话。但是，他可能并没有搞清楚自己的角色——教育局长。作为教育官员，其重要职责之一是推进自己所管辖区域内所有学校的依法办学，而不是把自己的政绩观变为学校的教育理念。而且，他只看到应试教育被“污名化”的表象，却没有看到当前问题的实质。
当前中国基础教育阶段诸多问题的实质是，各地政府教育部门追求升学政绩，不依法治教，纵容违规违法办学，应试教育只是教育部门掩盖不依法治教、不作为的理由而已。
▎基础教育“癌变”，源头在行政治校
这位地方教育局局长在发言中谈到：“今年春节后，我拜访了苏北苏中几个县区的教育局长，大家对抓教学质量认识一致，都觉得基层县区必须把高考作为第一要务。平时也有领导善意提醒我，说你可以暗地里使劲抓教学抓成绩，但是，对外一定要大力宣扬素质教育，否则，人家会说你这个局长的认识层次还有待进一步提高，格局还有待进一步撑大。我有些纳闷，我们一向提倡实事求是，如果觉的是正确的事情，大家都在做的事情，为什么非要鬼鬼崇崇、偷偷摸摸？为什么非要说一套做一套？好像应试教育是什么见不得人的事情。”并发问：“在基础教育阶段，在中国当前的高考体制下，抓教学成绩，抓应试教育，有错吗？”
怎么看这位局长的发言？笔者的回答是，这位局长的话如果由校长来说，并没有错。在当前的高考制度之下，很多基础教育阶段学校的办学选择就是应试教育。多年前，笔者就曾撰文指出，虚伪的素质教育比踏踏实实的应试教育更可怕，因为前者打着素质教育旗号，实质进行的是应试教育，对学生还进行虚伪的宣讲，而后者则至少保持了某种真实。
中国基础教育阶段的应试教育问题，不是地方教育局长的问题，也非学校的问题，是中国高考制度将教（学）、招（生）、考（试）一体化，实行单一分数评价的必然结果。
但是，学校的办学选择，与政府的办学要求，是不同的两码事。在美国，高中教育阶段，有特别强调升学的私立高中（这些学校的学生学习也非常投入，以进入知名高校深造为目标，学校也会宣传进入知名高校就读的本校毕业生；中国有学者拿这些学校也搞应试教育来论证中国应试教育的合法性、合理性）；也有倡导自由的公立高中；还有针对行为习惯不好的学生开设的实行军事化管理的高中。但不管哪一种办学导向，都是学校自主选择的（包括听取家长委员会的意见），不是政府规定的。因为学校是自主办学，而非行政办学。
陆局长举了英国学习中国上海的例子，他说：“英国今年引进了上海一到六年级的小学数学教材，他们希望借此强化英国学生的数学能力。英国前教育大臣迈克尔•戈夫说，英国要么‘开始像中国人一样努力，要么我们很快就要为中国人打工了’。”
可他有所不知，英国引进上海教材，和中国统编教材是性质不同的。在英国，中小学教材由多家出版机构出版，出版之后，是否采用由学校自主决定，有的学校就使用校本教材。也就是说，从上海引进的教材最终能有几所学校用到，目前还不知道。另外，英国政府也想推进学校学习中国模式，可是，很多学校、老师对此并不感兴趣。政府只能建一个基金，由学校自主报名参加，送教师进行培训。事实上，那位准备引进中国教学模式的教育大臣，还没有来得及推进工作，就已经下台了。（校本教材，一般指以校长和教师为主体，为实现本校课程目标，达到教学目的，对教学内容进行研究，共同开发和研究的教学素材。——编注）
他还谈到《中国青年报》前不久刊发的一篇题为《日本教育减负30年反思》的文章。这篇文章主要谈了日本宽松教育的失败，但需要注意的是，这篇文章同样没有分析日本的教育管理制度和办学制度。在日本，行政并不能干预学校办学，学校是自主办学，实行民主管理，很多教育决策是由家长委员会参与做出。
而在中国，政府和学校的关系没理顺，政府教育部门直接介入办学，造成学校办学严重行政化，完全以教育部门下达的行政指标为依归。最终结果是，学校教育完全枉顾基本教育规律，应试教育泛滥成灾，不可收拾。这种情况在一些欠发达地区尤其严重。
学校如果按基本要求正常教学，提高教学质量，以提高升学率，这原本没有问题。可现在的应试教育，却变为只学高考核心科目，高考之外的高中必修课程被边缘化，选修课程则几乎不开，高中前两年加快进度学完所有内容，最后一年完全复习。高中阶段教育发生这样的“癌变”，根源在行政治校。
▎竞技化的基础教育已严重伤害农村教育
也就是说，学校根据当前高考制度，结合社会需求，自主选择进行应试教育，原本是学校自身的办学选择。但政府教育部门给学校下达应试指标，以应试成绩评价学校办学的好坏，则超越了自己的权力范围。但当前，中国普遍存在地方教育部门给学校下达应试任务，把学校完成应试任务与学校领导的考核、升迁和教师的奖金、绩效挂钩的问题。
有校长曾对笔者介绍，上世纪90年代，政府教育部门对学校的考核指标是上线率（上高职高专即上线），本世纪初考核指标变为本科率，2005年后变为二本率，2010年后升为一本率，最近几年则看北清率（有多少人考上北大清华），学校办学压力越来越大，没有达到指标要求，教育部门可能马上就换校长，说是没有让老百姓满意。
这无疑导致中学教育严重功利化、竞技化。浙江平湖引进衡水一中办分校，也是地方政府追求升学政绩的结果。
可陆局长不觉得竞技化是什么问题。他在讲话中说：“奥林匹克的格言就是更快、更高、更强。同理，基础教育阶段，高考是出口也是关口，是基础知识的竞技平台，是要分胜负的。”这完全把基础教育类比为竞技了。但教育恰恰不能竞技化，就是应试教育，也不是让学生比出输赢，通过教育把学生分为胜利者、失败者，而是让学生选择适合自己的大学。你能说学生考进职业院校，就是“失败者”吗？那些“失败”了的学生怎么办？在高考竞争中，总会有“失败者”，这些“失败者”以失败者心态走进社会，教育部门不该承担责任吗？作为教育局长，假如有这种胜负观，怎么能办好辖区内的职业学校？
陆局长也注意到这一问题，他说：“当然，我们必须面对一个现实，不是所有孩子都能考上大学，有些人要去接受职业教育，有些人要回到农村。但是，这没什么大不了，重要的是，这些孩子经过基础教育阶段的压力测试，在潜移默化中接受了勤奋努力、向上攀登的价值观，将来做个蓝领工人，也可以成为大国工匠，做个农民，也一样能勤劳致富。”
这一逻辑太跳跃了，刚说要分出胜负，然后又告诉“失败者”把失败作为“压力测试”。正是在这种逻辑支撑下，中国中小学一直有给学生排序，将学生分为“优生”和“差生”的做法，并称这是激励差生，而毫不考虑这种做法对学生的价值观念可能造成怎样的负面影响。
将基础教育竞技化，正让中国农村教育出现严重危机。一个不可忽视的事实是，以升学为导向的初级教育，本质是激励农村学生到城市去读书，离开农村寻找出路，这种教育模式可以给部分能考上名校的农村学生提供出路，但是，更多农村学生是难以考上名校的。在全国范围内，能考进名校（985、211高校）的学生每年只占高考人数的5%（名校的录取名额就那么多）。那么，那些无法考进名校的学生，就会有很强烈的挫败感，他们有的会进入被老师称为“烂大学”的学校学习，有的则觉得“烂大学”也没有什么出路，不如不上大学，而不上大学，就可能连高中也不读，在初中阶段就外出打工。
这种情况在农村地区的初中很常见。如果一名学生只能考进中职，就可能在当地教育部门的升学导向下，放弃读中职。有的连普高也放弃。对这种情况，有的名校校长可能不会关注，但作为教育局长，却必须关注。因为，政府教育部门的一项重要职责，是促进教育公平，而不是只打造一所升学名校。
更重要的是，中国农村基础教育的升学教育模式已经在走向破产：在超级中学挖生源的竞争中，农村孩子进名校的机会越来越少，但农村教育还执着于升学，执着于“名校”，这会陷入危机。在中国一些贫困地区，当地高中教育越好，当地经济越贫穷的现象，已经引起关注，原因在于，当地的优秀人才都经升学教育输送出去，却没有人才留下来改变农村。以前，考进大学的学生，在城市能找到不错的工作，可以寄钱给农村父母，维持这一教育链，而现在，有不少考进大学的学生也找不到工作，又不愿意回农村，农村由此变得困顿。
对农村教育来说，要提高高中办学质量，让有实力的学生考进自己理想的学校，但更应该引导学生根据自己的兴趣选择自己的未来，政府教育部门应该努力让这些选择都有价值，包括在本地区办高质量的高职院校，给学生高质量的职业技术培训，让他们与考进学术性大学的学生一样，有好的未来。
从给每一个学生更好的未来以及改变农村的角度来看，陆局长不应该宣扬教育“竞技化”，而应鼓励教育“多元化”，让每一“元”办出自己的特色。升学竞争可以作为地方教育的一“元”，但不能是全部。
▎坚持依法治教才是政府教育部门的政治正确
陆局长说：“在基础教育阶段，莘莘学子面对的是高考这个主出口，只要中国的高考体制不改变，基础教育就无法避开应试教育。”这是实话。但是，就算是实行应试教育，前提也必须是政府依法治教、学校依法办学。也就是说，依法办学是学校办学的底线，在依法办学的框架下，学校有怎样的办学导向、办学定位，这是学校的办学自主权。
笔者反对的是不依法治教、不依法办学，还以升学考试制度为不依法治教和不依法办学找理由。遗憾的是，中国舆论经常批评应试教育，却较少关注依法治教，而对应试教育的批评总会引来争议，进而让真正应该关注的依法治教问题被忽视。
比如，陆局长在发言中说：“在座的各位领导对衡水中学可能都有所耳闻，但是，我估计很多人也是被媒体带到沟里去了。衡水中学作为一所超级中学，它已经连续17年蝉联河北省高考榜首，2016年考取清华、北大有139人。”“……说衡水中学学生压力太大，教学楼、宿舍都装了铁丝网，防止学生跳楼。真相是否如此呢？我到教育局之后，专门了解过这个问题，我们有校长去过衡水中学七、八次，他说那绝对是造谣。”
他对舆论造谣批评衡水中学应试教育的驳斥是对的，任何批评都必须基于事实，不能道听途说。但是他的话，同样也经不起事实的推敲。用他的话说，他其实也被衡水中学宣传的办学成果带进了沟里。因为从依法办学角度看，公办的衡水中学和民办的衡水第一中学，是两所学校，但衡水中学每年公布的高考成绩，居然是把衡水第一中学也纳入的。这里面没有问题吗？民办的衡水第一中学，2014年秋季正式投入使用，仅在短短几年时间里，就取得有90多位学生考进北大清华的傲人成绩。这所学校靠的真是白手起家但特别过硬的教学成绩吗？既然是民办，为何和公办学校一起办学？这合法吗？
思考这些问题，对履行教育部门的职责尤为重要。身为地方政府教育部门的主官，陆建国局长却完全无视这些疑问，而是反问：“浙江一些校长批判并排斥衡水中学，其中一点，就是指责衡水中学会破坏浙江省的教育生态。这种指责，让人费解，区区一个衡水中学平湖分校，就能把整个浙江省教育生态破坏掉？浙江的教育生态就这么脆弱？这么不堪一击？”
陆局长当然提到“它办学不规范、违规招生，你依法加强管理就是了”，但却没把依法招生、加强监管真当回事，因为他没有认真分析其中的逻辑：衡水第一中学平湖学校刚一开办，就涉嫌违规招生，正是据此，浙江省教育厅才责令平湖教育主管部门对该校涉嫌违规招生进行调查。一所学校确实不可能破坏一地的教育生态，但地方教育部门如果对违规办学加以纵容，就可能是灾难，会产生连锁反应。衡水中学在成为超级中学的路上，一直以其举办的民办学校名义跨地区招生，公办民办不分，这是地方教育部门纵容的结果。
应试教育和不依法治教，是两个不同性质的问题，可这两个问题经常纠缠在一起：依法治教是底线问题，应试教育是价值选择问题。学校选择进行应试教育，这没有什么可指责的。问题在于，推进这样的教育是否合法。这包括：政府教育部门在进行教育管理时，是否依法监管了学校的招生、办学，而不是纵容学校违规招生、办学；教育部门是否尊重了学校的办学自主权，不以行政权干涉学校的自主办学；学校在办学中，是否根据《教育法》、《教师法》、《义务教育法》，开齐了所有课程（而不是有的非高考课程就不开，或者将其边缘化），进行了法定的教学活动，保障了教师和学生合法权利。
只要地方教育部门履行监管职责，学校办学没有侵犯师生权利之处，那对学校在合法基础上的办学选择，社会应该给予尊重：依法治校框架下的应试教育和素质教育，没有什么高低之分。这就如守法公民，是选择经商，还是做公益，都值得尊重一样。
对江苏这位基层教育局长的发言，笔者不关心他对应试教育的辩护，笔者关心的是，他在进行教育管理时，是否依法依规。比如，是否用行政权力强制辖区每所学校，包括义务教育阶段的学校，对学生搞分数排名（这涉嫌违反《未成年人保护法》）；是否用学生的成绩、高考升学情况作为评价教师的依据（这违背国家正在推进的教育管、办、评分离改革）；是否允许公办高中招复读生、择校生（这违背教育部规定）；是否对学校只根据高考来组织教学，不开设规定的高中课程，出台明显违反上位法的校规视而不见。如果地方教育部门依法履行监管责任，投入经费支持学校抓教学质量，在追求高考升学的同时，督促、要求学校必须依法开齐课程，开展实践活动，这毫无问题。
对中国基础教育来说，行政治校造成的不依法治教问题，比应试教育严重得多。这令办学陷入混乱，有法不依，有令不行，有禁不止。目前，注重依法治教的地区，学校招生相对规范，办学也尊重教师和学生的权利。因此，即便其办学追求的还是高考升学，但基本的教育秩序得到了保障。而有的地区，政府教育部门为追求升学政绩，用行政权力干预学校办学不说，还纵容学校违规办学，这就不是应试教育的问题，而是执法犯法的问题。
因此，推进政府依法治教、学校依法办学，极为紧迫。因为说到底，解决应试教育问题，需要改革高考制度，建立多元评价体系，给中学自主选择空间（这样有的学校会选择应试导向，有的学校会选择更加自由的办学模式）。当前的问题是，学校选择空间小，单一评价模式让学校的办学模式单一。而对高考改革，地方政府尤其是基层教育部门是无能为力的，这是国家层面的责任。
在高考制度尚不能突破教招考一体化框架的当下，我们必须承认，基础教育的导向，就是应试教育。但假如守住依法治教的底线，教育、办学的底线就能守住；守住依法治教的底线，再推进升学考试制度改革，合法办学的学校才能有更多选择。
熊丙奇
著名教育学者，21世纪教育研究院副院长。著有《大学有问题》《体制迷墙》《走出一个时代的教育困惑》、《教育公平：让教育回归本质》等。