天津滨海新区十年城变与京津冀协同发展再思考丨新区新城的逻辑
文丨余婷婷（方塘智库文旅中国研究中心研究员）
如今，站在天津滨海新区任何一条宽阔的主干道上，俯仰之间，皆是庞大又年轻的城市建筑群，两旁的行道树尽管不至于参天，也已然郁郁葱葱。很难想象，就在十几二十年前，足下的土地还是一片寸草不生的盐碱滩涂。
在过去的十年里，这个被认为受众多政策垂青的地方，创造了GDP平均年增速超过20%的成绩，一跃成为中国经济增长的“第三极”，并因为京津冀协同发展战略的提出再次迎来舆论的密集关注。
2014年，纠结了十几年的京津冀协同发展上升为国家战略，终于进入实质性阶段。这一战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。
在这一背景之下，经济规模效应已显，且再次受到自贸区、“一带一路”等政策青睐的滨海新区，被赋予了“新引擎”的使命。滨海新区被定位为中国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心、宜居生态型新城区。
在方塘智库看来，在京津冀协同发展背景之下，滨海新区的下一站需要的转型发展目标之一是:实现自贸区战略、京津冀协同发展战略、国家级新区战略、综合配套改革试验区战略等多重区域发展战略对接和融合，以适应全球经济转型的最新趋势，以及内部协同发展的最新需求，实现从“滨海速度”到“滨海效益”的转型，塑造城市核心竞争力。
与此同时，作为京津冀地区乃至整个北方地区最为倚重的对外开放的门户，天津滨海新区还需要通过全球资产配置的窗口功能的发挥，大幅度、整体性提升北方内陆地区的开放程度和区域经济转型升级质量。正所谓，只有走出孤岛，方能得到面向下一个十年或二十年的更大的新未来。
1从一开始就与京津冀协同发展密切相关
天津与北京，一衣带水，兴衰相连。京津两地产业和功能互补，形成双子星，协同发展，自古有之。
辽金之后，北京作为首善之都。素有“河海要冲”和“畿辅门户”之称的天津，得益于其漕运的便捷，依托粮食运输与南北贸易而成为北方经济的中心。而在清末中西对抗交流的“千年未有之大变局”中，成为东西激荡的前沿、对外贸易的重要城市，并一跃超过北京，成为北方工商业的中心。直到1949年之后，由于建国之初，中央政府对北京的功能及京津关系的定位有失偏颇，客观上造成了天津长达半个世纪的一蹶不振。
京津格局之变，有一个观察是视角认为始于1984年，天津经济技术开发区（简称泰达）成为中国首批14个国家级开发区之一。当时，天津开发区真正实现“三通一平”的土地不过2平方公里，签约企业也仅有41家，投资总额不足8000万美元，投产企业仅2家，年产值区区3872万元。然而，日后的泰达蒸蒸日上，不仅经济总量多年领跑中国各级开发区，更一度占到天津市经济总量的一半。
两年之后的1986年8月19日至21日，邓小平在视察天津开发区时，深受鼓舞的老人欣然挥毫题词——“开发区大有希望。”（这几乎成为中国开发区发展模式的“圣经”，深刻地影响了中国开发区的发展）并鼓励天津：“你们在港口和城市之间有这么多荒地，这是个很大的优势，我看你们潜力很大，可以胆子大点，发展快点。”这是滨海新区最初的轮廓。差不多同一时期，京津冀协同发展，也在酝酿之中。
1994年的春天，天津市决定在天津经济技术开发区、天津港保税区的基础上“用十年左右的时间，基本建成滨海新区”。经过10余年自主发展后，2006年5月26日，国家发布了《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，正式批复天津滨海新区为全国综合配套改革试验区。
在批复规划滨海新区之前，时任国务院总理温家宝在考察天津时指出，加快天津滨海新区开发开放是环渤海区域及全国发展战略布局中重要的一步棋，走好这步棋，对于促进区域经济发展、实施全国总体发展战略部署，具有重大的意义。
梳理其成立的脉络，不难看出，设立滨海新区的目的之一便是服务于京津冀协同发展。此后，滨海新区掀起了长达十年的开发开放浪潮，经济总量突飞猛进，生产总值由2005年的1634亿元上升到2015年的9300亿元，累计完成固定资产投资3.5万亿元，地区生产总值年均增长20.1%。
几乎在同一时期，围绕京津冀地区的讨论、会议、规划、名称概念从未停止，但这些努力总是雷声大、雨点小，有会议文件、无实质进展。伴生而来的，是总人口数超过1亿的京津冀地区，生态环境持续恶化、城镇体系发展失衡、区域与城乡发展差距不断扩大等问题。北京更是被认为雾霾垂天、交通拥堵等“大城市病”的重症患者。
2015年4月30日，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，酝酿了多年的京津冀协同发展的顶层设计终于出炉。
2016年两会期间，全国第一个跨省市区域的“十三五”规划落地于京津冀协同发展，确定了9个方面的重点任务。这一战略的核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。其中，交通一体化是京津冀协同发展的“急先锋”。
而事实上，2015年9月20日，7点13分，G2283次高铁列车开出北京南站，历时1小时2分钟，列车到达天津滨海新区商务核心区于家堡。京津城际铁路延伸线建成通车，成为天津滨海新区与北京之间的快速便捷通道，津滨同城效应初现。
此外，北京至滨海新区的第二条城际铁路、也是贯穿京津冀三地的首条城际高铁，正在紧锣密鼓的施工之中。滨海新区正在构筑由津保、京沪、津秦高铁形成的高铁“十”字形枢纽，以及由京津城际、环渤海城际组成的城际铁路“T”形枢纽布局。
在航空方面，首都机场在京津冀机场发展中一直处于一枝独秀的状态，客运总量占到整个地区84%，而石家庄机场、天津滨海国际机场、北京南苑机场分别为5%、8%和3%。首都机场的虹吸效应导致“北京吃不动，天津吃不饱，河北没得吃”的状况。
2014年初，民航华北局制定了《京津冀民航运输协同发展实施方案（草案）》。草案对京津冀三大主要机场的功能进行了定位，首都机场不再强调“功能完善”，定位为辐射全球的大型国际航空枢纽，滨海国际机场定位为区域性枢纽机场、北方国际航空物流中心，石家庄机场定位为华北地区航空大众化试点枢纽机场、华北地区航空货运及快件集散中心。
2014年7月，天津滨海国际机场推出“机场—天津站”、“机场—河北客运站—津宇客运站”、“机场—天津铁路西客站—天环客运站”三条机场巴士专线，通过与市内五座客运枢纽站的无缝接驳，将地面交通网络进一步延伸辐射至京津冀地区。今年7月，天津机场北京南站城市候机楼正式运行，天津机场将“空铁联运服务”持续向京津冀地区延伸，实现多种交通方式联动的大交通格局，加速京津冀交通一体化进程。天津机场设立长途客运站的规划建设也在有序地推进，机场将通过该客运站提高地面集疏运能力，为京津冀三地旅客打通地面交通网络，实现多种交通方式联动，加速京津冀交通一体化进程。
此外，京津冀公交“一卡通”已经在去年启动布局，2017年三地主要城市间将实现“一卡通”互联互通，并加快推进在轨道交通领域的应用。
至此，东西不畅、南北不通的道路交通演变为陆海空三维立体交通体系，滨海新区在融入京津冀一体化的过程中，在交通与空间上完成了规划，为其产业布局打下基础。
天津滨海新区方面期待的是，京津密集的人才、信息、技术资源和城市功能通过滨海新区这个重要节点，更加便捷地向环渤海区域扩散疏解，进一步释放中心城市优势资源的辐射效应，带动周边地区共同发展，肩负诸多叠加优势的滨海新区重要的战略地位作用将进一步发挥。
2探索承接非首都核心功能转移路径
1949年之后，京津产业互补的格局被打破。建国之初，由于政策上强调各地区工业自成体系，可谓“割据发展”。北京与天津过去的经济相互依赖关系开始变成各建体系且相互竞争的关系。故都北京在成为新中国首都后又涅盘重生：到改革开放之初，北京的工业门类之齐全、工业占总体经济比重之高，在全国省份中高居第二，仅次于工业大省辽宁，这也埋下了今日京津冀产业失衡的伏笔。
而在这一时期，出于种种安全考量，国策限制海防城市的工业发展，天津面海而不向海，港口作用并未体现。京津龃龉遂旷日持久，以至于，直到今天为止，仍有人将天津发展的问题归咎于北京“灯下黑”。
这种由于历史原因，长期以来京津两地长期各自为战，城市发展目标相似，在产业政策上追求大而全，导致产业结构自成体系。是以京津冀协同发展提出的前十年，有人揶揄为“京津竞争，河北苦等”。
最新的京津冀协同发展战略规划中，把有序疏解非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题作为京津冀协同发展的首要任务。
其中，有序疏解非首都功能又是战略核心，并强调这是关键环节和重中之重。从疏解对象讲，官方认定了四大类：一般性产业特别是高消耗产业；区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业；部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。这让京津冀地区的潜在产业承接地跃跃欲试，暗战明战频发。
于家堡位于滨海新区的核心区，东西南三面临海河，从空中看，这块地就像一个钱袋子。从高铁站出来，穿过长达700余米的环球购展示长廊，琳琅的货物来自五大洲，令人应接不暇，走出地面，放眼望去，新建的商务写字楼鳞次栉比，夕阳之下，颇有几分曼哈顿之感，至少在外表上如此。
5月17日，央企中车资本管理有限公司与中心商务区签署战略合作协议，将在铁路、轨道等基础设施领域开展投融资业务。中车不是开始，也不是结束。截至目前，中国保利、中国华融、中国化工等近30家央企在中心商务区设立了40余个金融板块项目，累计涉及资金超过250亿元，于家堡自贸区已经成为央企开展金融板块业务的重要舞台。
天津滨海新区中心商务区管委会主任郑伟铭介绍，近年来，中心商务区全面贯彻落实京津冀协同发展国家战略，以于家堡自贸区为载体，探索承接北京非首都功能转移路径，主要对接央企金融板块。目前，滨海新区融资租赁法人机构达到1500多家，租赁合同余额约占全国的1/4。
于家堡是滨海新区承接北京非首都功能区的一个缩影:明确京津冀产业发展定位，合理规划产业布局，理顺产业发展链条，推动产业转移对接，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，加强跨区域的产业协作分工，才是产业转移的目的。
比如，北京应落实科技创新中心的功能定位，有序退出劳动密集型和资源消耗型的一般性制造业环节，优化发展金融、信息、科技、商务、文化创意等高端服务业。滨海新区发挥其现有的产业优势，承接北京高新技术企业转移和最新研究成果转化，并逐步将配套产业和零部件生产基地向河北延伸布局；河北积极承接京津产业转移，围绕京津创新优势打造研发转化和加工配套基地，形成特色鲜明、规模集聚、配套完善的产业集群。
近年来，天津滨海新区一直致力于高新产业的谋篇布局，实现与北京科技产业的互动成为共识。如今，天津未来科技城的主干道上两侧，国内外知名企业的研发、生产基地比肩而立。航天五院超大型航天器研发产业基地、天津药物研究院、明阳风电、华泰汽车研发产业基地等80余个凝聚着高新技术的重大项目纷纷落户于此，产业集群效应凸显。
值得注意的是，科技产业能否持续发展，需要充足的人力资源、产业政策支持、良好的金融商务生活环境等配套资源作为支撑。已经成为现实的是，科技创新的主体从高校变为企业，创新驱动力源于市场，而非政府，这对政府职能和服务意识提出了新的要求。
方塘智库认为，“打铁还需身子硬”，未来滨海新区应以研发中介、技术转移、创业孵化、知识产权等领域为重点，抓住关键环节精准发力，以市场为导向，通过提供政策支撑、载体支撑、生态支撑、三级孵化的创业体系和配套服务体系，为区域高新技术产业集群提供更好的软硬件条件。
3滨海新区新价值，京津冀全球资源配置重要平台
2009年6月23日， 一架簇新的A320飞机，在滨海国际机场的跑道上起飞，划出一道优美的曲线，冲上云霄，天津空客项目首架飞机交付客户。到2016年4月底，已累计向境内外16家航空公司交付飞机265架。
空客天津项目是空中客车公司与天津保税区、中国航空工业集团公司，共同投资建设的欧洲以外首条飞机组装项目。与空客A320总装项目相去不远，已经尘埃落定的A330总装基地正在施工中。A330完成和交付中心项目，使天津成为继图卢兹、汉堡和西雅图之后，同时具有单通道和宽体飞机的生产基地。
航空产业作为经济发展的战略性先导产业，是调结构、转方式、打造经济升级版的引擎，也是衡量经济竞争力和对外开放水平的重要标志之一。空客项目的发展，是天津滨海新区经济发展的一个华丽的侧影——作为中国北方对外开放的窗口，滨海新区在代表中国参与国际产业链分工之时，开始扮演更重要的角色。
经过多年的发展，滨海航空产业集群正利用与全球价值链的耦合机会，沿着产业价值链向着附加值更高的环节扩展。在空客龙头项目带动下，古德里奇、左迪雅戈、中航直升机等60多家国内外知名航空制造企业和120多家航空服务企业落户，初步形成了飞机总装、研发、维修、部附件组装、零部件制造、租赁、物流、培训、会展等全产业链。2015年，天津空港经济区实现航空产业产值717亿元，同比增长超过40%，成为依托政策红利实现滨海新区内部产业转型的范本。
滨海因港而兴，在海港方面，年吞吐量超过5亿吨的天津港已成为世界第四大港，其临港产业和航运腹地已经绝对领先，北方第一大港的地位已经奠定。天津港每年货物吞吐量和口岸进出口货值中，超过50%以上，是来自天津以外的各省区，滨海新区辐射和带动功能增强，正在成为对外开放的桥头堡，新的增长极的位置已初步奠定。
时机已然成熟，政策也进一步向滨海倾斜。2014年，长江以北首个自贸区试验区落户天津，三大片区均位于滨海新区内。自贸区政策的核心，是思维观念、机制体制、社会管理、营商环境全方位的对外开放，目标是与国际接轨。
“天津自贸区也是京津冀的自贸区。”滨海研究院一位官员表示。东疆港保税区的进口商品直营店，相继在京冀落地，这是天津自贸区辐射京津冀地区最为感性、直观的先导项目。目前，打造大自贸区的相关工作正在有序的推进，截至去年天津港已在内陆合作建设25个无水港，京津冀通关一体化正式实行，与京冀产业对接的各项工作也在逐步展开……
方塘智库认为，作为京津冀地区的重要开放口岸，借助大自贸区，一方面，滨海新区将整体性提升北方内陆地区的开放程度和区域经济转型升级；另一方面，滨海新区也将作为京津冀地区乃至更广阔腹地，实现资产全球配置和优化，参与国际产业链分工以及国际竞争的窗口。
丨滨海新区是京津冀参与国际产业链分工以及国际竞争的窗口丨
对滨海新区而言，现在当务之急是如何实现自贸区战略、京津冀协同发展战略、国家级新区战略、综合配套改革试验区战略等多重区域发展战略对接和融合，以应对全球经济转型总体压力，以及内部发展过程中逐步激烈下来的发展困境。毕竟，无论是对天津来说，还是对京津冀地区来说，甚至是中国北方经济发展而言，一个更具宜居性、发展性和国际化的天津滨海新区，其作为区域经济发展中一个全球资源配置平台的价值将更加凸显。
4因天津滨海新区而变，京津冀城市群的新想象
经过十年的发展，滨海新区已具备一座新城的雏形。然而，临港区日夜轰鸣重型机械，路上呼啸而过的工程车辆，以及偶然一瞥，或日夜不息或已沉寂的巨大烟囱，仍提醒着人们，以制造业起家并且仍作为支柱产业之一的滨海新区，显得重而庞大，工业园区的印象如影随形。经济发展的成就与社会发展、城市管理形成一定的反差。
从园区经济向现代化新城转型，滨海新区已经布局多年，只是依然在路上。
京津冀协同发展的最终的目的是打造以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。
不难理解，京津冀的未来，不只是交通、产业的合作和协同发展，还包括文化上的充分交流、互动以及彼此认同，也包括教育、医疗等社会层面的积极互动和资源共享。
上海社科院城市与人口发展研究所所长郁鸿胜在分析长三角城市群时指出，城市群合作分三个阶段：布局合作阶段、要素合作阶段和制度合作阶段。长三角城市群目前的合作是进入到了最深层次也是最难的制度合作阶段，需要考虑社会、生态、人口、环境等多种形态。
以此反观京津冀城市群的构想，在今天，经济和社会环境已经发生了巨大的变化，新技术的发展亦将导致诸多领域的重构。布局合作、要素流动以及制度合作在具体事务上，固然还存在先后次序，但整个社会层面，必然是要相互交融，齐头并进的。
就目前而言，三地协同发展表面上是资本、产业和人口的互相流动，但体制机制改革才是有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的关键。当前，京津冀统一要素市场发展相对滞后，市场壁垒仍然存在，协同发展还存在诸多体制机制障碍。必须消除隐形壁垒、破解制约协同发展的深层次矛盾和问题，把国家层面的重大举措与京津冀地区实际情况结合起来，创造性地提出推动区域协同发展的改革措施。
中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云接受媒体采访时表示，京津冀地区是行政割裂最为明显的地区，行政管辖区之间资源交换的共享性和互补性非常低。“目前由于行政界线的割裂，很多企业宁愿挤在地价高昂的北京，也不愿意去只有一条马路之隔的河北。如果一体化能够真正实现，这一现象就不会存在。”
就滨海新区目前的实际情况而言，滨海新区如何利用政策资源的叠加，完善城市配套，促进内部的产业转型、人才的聚集，塑造城市的核心竞争力，是至为重要的。
滨海新区区委书记宗国英曾说，在塑造城市核心竞争力时，都需要一个清晰的思路——结合自身的特点，基本上都是制造业，牢牢抓住实体经济来发展，制造业不能孤立，那么就需要解决制造业的瓶颈问题——金融、航运、研发中心等，提升这些配套的功能，然后同步向前。随着持续发展，制造业的比重会慢慢缩小，服务业的比重慢慢增加。城市群的分工一旦形成，核心城市的低端制造业就会向周边专业，高端制造业、现代服务业成为支柱产业，向微笑曲线的两端延伸。国际经验无一不是如此。“这一般需要20到30年。”
过去的十年里，滨海新区似乎超前完成这一进度。然而，不止一位官员向我们提及，未来的努力方向，是从“滨海速度”到“滨海效益”，粗犷发展的模式已然难以为继，精细化是必然趋势。
从开发区的工厂群驱车，驶过彩虹桥向左转，是中国和新加坡两国合作的中新生态城。绿树成荫，溪水环绕，错落的楼宇掩映其中，老人推着婴儿车，漫步于林荫道上，鸟儿时来啄食，人止不去。在整个滨海新区，这是我感受到的最为柔软的部分。时近中午，天津外国语学校里传来朗朗书声，我不禁想起那一句诗：“一种春生浑难忘，最是长安客归时。”城市发展的目的，原本就是为了让人的生活更美好。
这番景象，如何实现从中新生态城向滨海新区乃至京津冀其他城市蔓延，将在很大程度上决定滨海新区下一个十年或更长时期的区域走向。此可谓，滨海十年，城变未来。
新区新城的逻辑
新区新城，其命维新。以国家级新区为代表的中国新区新城的开发和建设，不但承载着对中国美好城市空间增量的想象，亦承载着中国新型城镇化制度变革的想象，在此背景下，方塘智库正以样本切入，秉承全球化、信息化、文明化等多重视角，深度关注这一城市中国时代的多维变革。
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