区域大变革｜中国PPP模式战略升级：经济新常态下发展模式的有益探索
文｜许伟明（方塘智库联合创始人）
潘鹏（方塘智库区域战略研究中心助理研究员）
10月13日，财政部等多部委公布第三批PPP示范项目，总计516个，计划投资总额1.17万亿元。第三批示范项目由财政部联合其他19个部委共同推荐评定。华夏幸福的河北固安高新区、江苏南京溧水产业新城两个项目入选。
近年来，中国PPP发展势头强劲。作为一种制度创新供给，已经成为激活社会资本、优化公共产品服务供给、减轻政府财力负担、化解地方债务的重要路径。而随着改革的不断深入，PPP模式在当下中国需要并已经迎来战略升级，其已超越简单的融资层面，朝着更深、更广、更综合的方向发展，并有利于优化政企关系。
在方塘智库看来，此次公布的第三批示范项目，尤其是综合类示范项目，丰富了PPP模式的内涵，明确体现出国家在整体发展转型中对PPP的更综合的价值诉求。这就需要企业端在参与PPP项目的时候也要提供更综合的平台，以及更综合的资源配置能力。
由此我们看到，华夏幸福在全国范围内不断以产业新城、特色小镇、产业综合体等产品线开疆拓土，本次入选的两个项目，亦成为中国综合PPP模式探索的重要样本。继去年7月27日，固安产业新城入选国家发改委公布的13个示范性PPP项目案例之后，此次华夏幸福的两个项目入选，意味着华夏幸福的PPP模式获得了更多部委认可。
从2002年起，华夏幸福就以综合PPP模式推动固安产业新城的发展，到现今实现在京津冀、东北、长江经济带的多点布局。这种综合PPP模式，一开始就已超越融资模式创新，在管理模式、公共服务供给机制、资源匹配、社会治理机制等多个层面进行创新。
方塘智库认为，中国经济进入新常态以后，随着经济转型升级的持续深入，城市现代化治理、新型城镇化、产业转型升级的持续推进，以产业新城、特色小镇为代表的综合类的PPP模式已经成为中国经济进入新常态后发展模式的有益探索，这也需要更多的PPP项目在推进中国经济转型和区域经济发展中释放更综合的价值。
当然，这一方面，政府需要推动体制机制创新，整合行政资源，提升服务效率。另一方面，要求社会资本具备更系统综合的资源配置能力，来和政府对接，推动一个区域在更大范围内甚至是国际范围的资本、技术、人才等资源匹配。如此，PPP模式方能在区域的转型升级、新型城镇化等战略落地过程中，发挥更大价值。
1中国PPP模式战略升级
早在1980年代，在基础设施、公用事业领域我国就已经出现一些PPP项目，但初期仍以吸收外商投资为主。2001年起，我国开始出台相关文件在公共基础设施领域向国内民间资本开放。包括2001年原国家计委发布的《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》，和2002年12月原建设部发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，都明文鼓励民间投资进入相应的基础设施和公共服务领域。
也正是在此背景下，地处“天安门正南50公里”的固安产业新城奠基，此项目后来成为华夏幸福乃至中国产业新城的样板项目，经过十几年的迭代发展，如今不仅为华夏幸福带来了丰富的利润回报，亦开始成为中国经济新常态下发展模式的有益探索之一。
在过去30年里，中国的基础设施和公共服务领域整体呈现着逐步开放的态势。而我国的PPP实践中，特许经营、运营和维护以及租赁合约等形式，都得到了应用，尤其以BOT特许经营最为常见。这离不开政策上的不断放宽，其中包括党的十八届三中全会提出的，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。
基础设施建设是早期常见的PPP项目
客观而言，中国过去30年里，公共工程与服务对社会资本的利用未曾成为主流。直到中国经济进入新常态之后，在土地开发成本日益攀升，土地财政萎缩，地方债务逐步规范等背景下，巨额资金压力让很多地方政府不堪重负。在此背景下，PPP作为一种融资形式，被寄予了厚望。
但社会资本寻求投资回报的安全预期，投资进入公共领域需要一系列的制度保障进行支撑。尤其是，在项目建设和运营过程中，如何厘清政企之间的关系，设定科学合理的投资回报机制，如何免除因为政企人事变动对项目推进的不利影响，等等，都是推进PPP模式必须要解决的。
2014年9月，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。这一文件，除了拓宽了城镇化建设融资渠道，同样强调政府职能的加快转变，和财政投入及管理方式的完善。
在方塘智库看来，PPP模式具有公私合作、利益共享、风险共担的鲜明性质。所以它不会只限于融资模式的创新，而势必升级成为社会治理模式创新层面的新型制度供给。也就是说，以融资为切入点，引致了政府管理机制创新，进而推动国家治理现代化过程中的包容性增长机制的改革和建设。
近些年PPP模式在全国范围内探索和推广，被视为拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，推动社会治理模式创新的历史性机遇。而随着PPP的广泛应用和不断深化，政府和市场两者之间从分工、替代走向合作的升级趋势也越来越鲜明。
所以，我们认为PPP模式的战略升级是观察本次财政部联合众多部委评选第三批示范项目的价值维度之一。主要体现在如下几个方面：
第一，PPP模式的适用领域在拓宽。公开信息显示，财政部联合20个部委启动第三批PPP示范项目申报工作，财政部共收到各地申报项目1070个，项目计划总投资约2.2万亿元，涉及交通运输、水利、环境保护、市政公用事业、农业、科技教育、文化、医疗、卫生等多个领域。从中可以看出，PPP所适用的领域正不断扩大。而国外经验也显示，在很多情况下PPP模式中私营机构都能提供更为优质高效的服务供给，甚至包括在监狱、国防建设等特殊的领域。
第二，公私合作层面远超融资。随着PPP探索的深入，公共部门和社会资本之间的合作面不断扩大，远远超过资本层面，而是涉及到理念、技术、管理、机制、人才等多个层面。因而PPP模式的示范项目，也就不仅包括单体的项目，还包括像华夏幸福产业新城这样对一个区域进行整体开发的综合PPP项目。
第三，政府层面资源的系统性对接。公私合作中的政府一方，往往不仅一个政府部门，而是整个行政系统的合作。PPP 项目往往涉及公众利益、投资者利益、公共部门利益，具有复杂性，需要政府整合行政资源，提升合作效率，并建立一个有效的保障机制。此次财政部联合19个部委共同推荐第三批示范项目，这亦可解读为，PPP模式远非一个部门之事，而需要政府各部门间的协同合作，为与社会资本的合作营造更好的环境。
第四，更强调社会资本的资源整合能力。PPP模式中的公私合作的深广程度提升以后，也必然要求社会资本具有更系统的、更综合的能力。社会资本除了出资之外，还承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作。这要求社会资本具备更高的资源整合能力，为PPP项目匹配发展所需的招商、技术、理念、人才等资源。因而，越是能提供系统性解决方案的社会资本，在PPP模式升级中的机会显然也就越大。
2华夏幸福PPP模式拆解
截至2015年12月，国家发改委PPP项目库在基础设施、公共服务等领域共推出2125个项目、总投资3.5万亿元。而当年，民间固定资产投资35万亿元，比上年名义增长10.1%。作为一种强化有效供给的“聪明投资”，PPP有效发挥了“四两拨千斤”的撬动作用，也成为扭转中国经济增速下降的重要力量之一。
华夏幸福定位于产业新城运营商，早在2002年，就依托综合PPP模式，完整系统地构建产业新城建设发展的整体路径，实现产城融合，探索并实现经济发展、城市发展和民生改善，提升区域发展的综合价值。近两年，华夏幸福也同样依托综合PPP模式，在京津冀、长江经济带、东北等地区布局。
作为一家上市企业，华夏幸福除了拥有雄厚的资本之外，还具有极强的资源整合能力，包括海外资源的整合。而且华夏幸福和政府的合作，往往以对一个区域的综合开发的形式介入，目前主要包括产业新城和特色小镇等形式，除了承担融资、规划、设计、建设工作以外，还承担后期的招商、运营，以及为入驻企业、居民提供系列平台服务。这些模式探索，既得到了市场认可，又获得了国家部委层面的鼓励，经过梳理，我们认为，在当下综合国家综合转型背景下，华夏幸福入选项目的示范性主要包括以下几个方面：
华夏幸福PPP模式图解
第一，PPP模式的理念升级。对于PPP项目来说，其周期长、投入大，与多数投资价值曲线由高转低不同，PPP项目的价值曲线是由低转高，因此，政府和社区企业、居民的满意度成为验证PPP项目成功最重要标准。华夏幸福以“经济发展、社会和谐、人民幸福”为理念，更为顾及和考虑的是来自政企双方外的利益群体，从地区民生出发，不仅收获了巨大的社会效益，同时减少项目实施阻力，也获得了企业合理的经济收益。这点当成为越来越多参与PPP合作的社会资源所要注意的。
第二，超越单体项目进行综合开发建设。从传统的PPP模式行业分布来看，签约项目主要集中在市政设施、公共服务、交通设施等单体项目领域。而华夏幸福的模式主要是整体开发运营，其与地方政府间的合作，突破传统观念和管理体制的束缚，实施政府指导、企业运作、合作共赢的经营体制。这种运行机制，大幅度减少政府对资源的直接配置和对资源要素的价格干预，从微观事务中解脱出来，专注于政府服务性职能的发挥，有利于优化公共资源配置，获得更大的社会效益。
例如在南京溧水区产业新城PPP项目中，华夏幸福将对项目10平方公里区域进行综合开发，预计投入100亿元，除了用于土地整理、“六通一平”等基础设施建设外，还包括公共设施建设运营维护、产业发展服务、规划设计等咨询服务。
目前华夏幸福的产品线已在原来产业新城基础上，增加了特色小镇、产业综合体等产品线，并大大提升了华夏幸福在综合PPP项目中的全链条服务能力。
第三，助推区域新型城镇化。无论是最早的固安工业园，还是后来逐步在全国布局的产业新城、特色小镇，华夏幸福的PPP项目，都带有鲜明的新型城镇化路径探索的意识。华夏幸福作为不仅仅实行以“政府主导、企业运作、合作共赢”为原则的政企合作，更为重要的是，以PPP模式为依托，其在产业新城的协作开发和建设运营过程中，通过“以产兴城、以城促产、产城融合”的理念贯彻和综合的措施推行，避免了空城的出现。在新的形势之下，PPP模式将继续推动新型城镇化的发展进程，成为助力区域经济建设和城市发展的重要依托。
第四，全球化的资源匹配。在推动产业新城发展的过程中，华夏幸福积极拓展与科技企业和发达国家地区的创新技术合作，共建产业创新模式、孵化器运营和B2B创新服务能力。同时在国内布局建设50个科技创新平台，作为承接海外孵化项目的载体，进行中试转化，然后在标准化的工厂，实施规模化生产，开拓占领市场。从全球技术创新源头入手，建立“孵化器—加速器—专业园区—产业新城”的高新技术创新应用链条。通过这个链条引进新技术，推出新产品，壮大产业群。
华夏幸福在全球范围内匹配创新资源
2015年华夏幸福在国内外布局的孵化器达到20个，在国内布局的创新平台将达到80个。形成“全球技术，华夏孵化，中国制造”的新型科技创新应用机制。
目前，华夏幸福已经在“一带一路”沿线的印度、印尼布局产业新城，在美国硅谷、德国柏林、以色列特拉维夫在内的全球6个国家建立起10个孵化器，并于日前和埃及政府签署备忘录打造产业新城。通过这些全球布局，协助国内入驻企业走出去，进行国际化资源的匹配。
第五，助推国家战略落地。企业经营的出发点如果能够跟随国家、社会需求而动，从某种程度上就占据了发展的先机和主动，在这一点上，华夏幸福所践行的战略布局升级体现得尤为全面透彻。依托京津冀协同发展、长江经济带、“一带一路”、振兴东北等国家战略，推动区域经济发展和国家战略的对接，推动区域拓展及产业新城模式的国际化、跨越式发展。目前华夏幸福在京津冀、长三角、辽沈、成渝、华南地区的36个县（市）域，建设42座产业新城，122个产业园区，累计招商引资突破2000亿元。
华夏幸福PPP模式的实践，逐步实现并完成了在模式、理念、体制、服务、创新、战略等六个维度下的全面升级，为产业新城的建设带来“开发建设运营一体化服务”的独特价值，为我国PPP模式提供了开拓性的样本和可资借鉴的思路。
3河北固安样本价值再发现
无论是谈华夏幸福企业史还是谈中国产业新城的发展史，固安都是一个回避不了的所在。早在2002年前，廊坊固安还是一个典型的农业县、贫困县，当时全县年财政收入仅1.1亿元、发展水平位列廊坊市十个县（市、区）中的后两名。随着当地政府与华夏幸福的携手，到2015年全县财政收入55.9亿元，一般公共预算收入完成35.7亿元，一般公共预算收入总量在河北全省各县市排名中位居第二，号称“京南第一县”。
在中国社会科学院发布的国内首份《中国县域经济发展报告（2015）》中，固安凭借突出的创新能力，在“中国县域经济创新力50强”榜单中排在第三位，同时位列“全国县域经济发展潜力百强县”的第十，并成功跻身“全国县域经济竞争力百强县”。
起步于2002年的固安工业园
回望固安这十余年间，由一个传统农业县成为智慧生态、宜居宜业、创新驱动的产业新城的发展奇迹，华夏幸福和当地政府的PPP模式功不可没。随着PPP模式在中国逐渐发酵，固安产业新城的运营管理也是不断迭代升级，成为华夏幸福产业新城矩阵乃至中国综合PPP模式最重要的样板工程。
第一，构建既“亲”且“清”的新型政商关系。固安政府和华夏幸福双方，把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入固安县政府与华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中，政企双方都坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标，双方设立项目公司，华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体，负责固安产业新城的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域品牌，政府方面则履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，以保证公共利益最大化。政企双方达成稳固的合作关系，双方地位平等、互守契约，从大局出发构建利益共同体，构建一种既“亲”且“清”的新型政商关系。
第二，提供综合系统的平台服务。不同于以往工业园区建设一味追求的修路、造厂房，从固安产业新城PPP项目开始，华夏幸福就积极打造并引入第三方专业化的平台运营公司，担纲产业服务的投资人角色，提供从规划、咨询到辅助融资、审批在内的全产业链资源整合服务。在原有政企合作效应“1+1>2”的基础上，升级发挥“1+1+1>3”的服务效益，在设计、建设、财务、法律等具体事务上发挥优势、减少风险。
华夏幸福的固安高新区综合开发PPP项目中，采用的“设计－建设－融资－运营－移交”模式（DBFOT），项目服务内容包括规划咨询服务、土地整理服务、基础设施和公共建设服务、产业发展服务和园区运营服务。
固安产业新城
目前华夏幸福旗下有80多个产业服务公司提供“管家”兼“导师”式服务。至今，华夏幸福已为固安产业新城累计引入企业约440家，项目签约投资近千亿元。
第三，以国际视野打造固安产业体系。在当今全球化背景之下，积极融入世界经济体系，对接全球科技进步所带来的增长红利，对国家和企业而言都至关重要。固安产业新城注重以国际化视野，围绕国家产业战略导向，结合本地产业基础与发展优势，构建以全球技术商业化为核心的1332产业体系，即：1个核心（全球技术商业化中心，GTC），3大制造业支柱产业（电子信息、装备制造及生物医药），3大服务业支柱产业（总部商务、电商物流、数字创意），2大都市型辅助产业（都市医养、都市文旅）。以现代产业体系建设促进供给侧改革，推动固安经济结构调整和产业升级。
截至2016年6月底，华夏幸福已为固安产业新城累计引入企业约537家，包括德益阳光生物技术等生物医药类科技研发机构与企业，以航天科技集团、航天科工集团为核心的航天企业，以京东方为主导的新一代信息技术企业，以京东为主导的电子商务企业，实现项目签约投资额 1214亿元。
第四，整合科创资源，以创新驱动实现科技引领。固安产业新城位于北京天安门正南50公里，地处北京周边核心位置，凭借着得天独厚的区位优势，结合清华、北大、中关村的人才技术优势，固安打造京南创新中心，向着“全球技术商业化中心（GTC）”的目标迈进。固安产业新城创造性地构建了“技术链、产业链、资本链、服务链”立体孵化服务体系，以“创新孵化+资本干预”的生态打造理念，为初创企业和新兴产业成长助力。随着中国第一家博士后成果转化基地落户固安，未来在这里将着力构建技术、人才、资本相融合的创新体系，打造从技术研发到成果转化再到创业孵化的创新链条，形成凝聚高端创新人才和创新资源的全球创新增长极。
第五，既重城市营造，也注重民生建设。产业新城市的发展应立足于人的生存需求打造适应地区发展现实、具有活力的产城环境，才是区域可持续增长的根本。固安建设了功能聚集、层次健全、服务齐备、品质高尚的城市核心，实现现代服务业高端发展，引领县域经济转型升级。加上一系列惠及当地民生的教育、医疗、娱乐、休闲等项目的落实上马，优质的公共服务资源，带动了全县民生的快速投入与增长，更加为固安未来的发展打下了坚实的社会基础。
区域大变革
方塘智库区域战略研究中心年度出品，察区域发展之大势，谋区域转型之战略，策区域发展之道路，关心区域新图景，关注中国大变局。
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