聚焦两会（1）：京津冀协同发展三周年丨区域大变革
2017年将是攻坚砥砺的一年，京津冀协同发展、一带一路、长江经济带等国家大战略都已奠定良好开局，并行至关键的“中盘”之年。
方塘智库长期聚焦区域战略、文化旅游、城市治理等领域研究，在全国“两会”背景下，推出“聚焦两会——棋至中盘，砥砺前行”系列研究文章，针对方塘智库所关注的战略关键词、重点产业、重点省域等进行研究解读，亦为经济社会发展提供一家之言。本篇为第一篇。
文｜潘鹏（方塘智库区域战略研究中心助理研究员）
京津冀，是今年两会的热门话题。3月3日，中国民航局局长冯正霖就北京新机场问题回答记者提问，并表示，京津冀的协同发展主要是，构建以北京新老机场为主轴的大型国际航空枢纽，同时要把京津冀机场群中的天津、河北石家庄机场进行功能优化，就是在机场群中要实行差异化运营。交通运输部副部长刘小明向媒体表示，交通部着力推动京津冀交通一体化，一批高铁、城际铁路、高速公路、码头、航道、机场等建设项目顺利的推进，“轨道上的京津冀”正在形成之中。
以上两点，其实只是京津冀协同发展战略三年所取得成果的一小部分。
自2014年2月26日习近平总书记就推进京津冀协同发展发表了重要讲话，京津冀协同发展上升为国家战略。这一重大国家战略与“一带一路”建设和长江经济带发展并行而来，成为新时期中国当前最核心的三大国家战略。
2017年2月，在协同发展战略实施三周年即将到来的时刻，一系列推动京津冀地区在教育、交通、医疗等多方面进行一体化改革试点的政策相继出台，一时间“厉害了，我的京津冀”成为热点口号亮相于众多媒体平台。
三年的光景，对于一个战略或是规划的实施来说，是一个值得去总结和反思的中点，也是一个决定着突破和跨越的拐点。京津冀协同发展战略落实至今，成绩斐然却也阻碍繁多，下一步究竟该如何走，这条路到底会向何方，值得当前的所有人去好好斟酌和思索。
“厉害了，我的京津冀”
1抓住京津冀的“牛鼻子”
作为京津冀协同发展战略落实的纲领性文件，《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称：规划纲要）于2015年4月30日经中共中央政治局审议通过。关于京津冀协同发展到底是什么，这样一份规划纲要为我们描绘了它大致的轮廓。
规划纲要中首次明确了京津冀三地的功能定位，北京的关键词被设定为“政治、文化、国际交往、科技创新”，天津是“研发制造、国际航运、金融创新、改革开放”，河北则是“商贸物流、转型升级、新型城镇化、生态支撑”。这样的定位基于三地的实际情况，划定了不同的层次，明确了各个地区未来在经济建设与地方发展等方面的着力点，为战略的实施提供了指引性的方向。
但同时值得引起注意的是，关于北京定位的核心主语为“四个中心”，天津和河北则分别是“一个基地三个区”，也就是说，无论是过去还是现在，北京对于京津冀地区发展仍将起到“中心”引领作用。
作为区域经济学研究领域中的鼻祖式人物，德国经济学家克里斯塔勒和廖什早在20世纪30年代就分别提出了中心地理论，这一理论的核心就是强调区域发展中将存在不同的等级，承担着不同的职能。对于京津冀地区发展来说，无论北京、天津两座超大城市“双核”效应如何凸显，其在职能等级上都应该有所区分，如此才能更加有序地实现区域发展的空间布局。
除了功能定位，规划纲要中同样引人瞩目的则是其中提出的“重点领域”，这三大重点领域即为：交通、生态和产业。时至今日，以这三大领域为率先突破口，京津冀协同发展的三周年呈现出了许多让人欣喜和惊叹的改变。
以交通方面为例，作为京津冀协同发展的“急先锋”，实现交通一体化是三年来协同战略落实的关键环节，也是成绩最为显著的重点领域：
2015年9月20日，京津城际铁路延长线--天津站至于家堡站正式开通运营。北京至天津滨海新区形成1小时快速通道。
2015年12月28日，津保铁路开通运营。天津到保定的运行时间由原来的2小时36分压缩至1小时左右。
2015年12月30日，张唐铁路建成通车。实现了承德与津冀沿海其他地区的便捷通达。
2016年11月18日，计划新建24条城际铁路的京津冀地区城际铁路网规划批复实施。三年后，京津石中心城区与周边城镇将实现0.5至1小时通勤圈，京津保将实现0.5至1小时交通圈。
2016年12月9日，京台高速公路北京段正式通车，这条高速公路起于北京南五环旧宫新桥，在终点礼贤镇田家营村（京冀界）处，与京台高速公路河北段相接。这条高速贯通后，从北京到达河北界仅需20分钟。同时，京台高速天津段和首都地区环线高速廊坊段、京秦高速天津段建成通车，京开高速拓宽工程、京秦高速、首都地区环线高速、太行山高速加快推进，为京津冀交通一体化服务的北京大外环也在2016年年底开建。
实现交通一体化，是京津冀协同发展的“急先锋”
不仅如此，京津冀区域内一批高速公路“断头路”、国省干道“瓶颈路段”正在打通或扩容。北京新机场主航站楼主体结构封顶，飞行区工程全面开工；河北机场集团公司被纳入首都机场集团公司管理，京津冀机场一体化运营管理机制正在逐步形成。2017年京津冀交通“一卡通”二期工程还将实施，道路客运联网售票系统和高速公路收费站ETC系统将在京津冀区域内实现全面覆盖。
中国近代民族民主主义革命的开拓者孙中山先生在《地方自治开始实行法》中也曾说过：“道路者，文明之舟也，财富之脉也。”交通对于一个地区的崛起和发展来说，起着至关重要的支撑作用。以实现交通一体化为先行重点，京津冀协同发展正在加快步伐向前迈进。
除交通建设以外，生态领域围绕雾霾的治理与防护，《京津冀及周边地区大气污染防治工作方案》（征求意见稿）正在加紧落实，PPP模式正逐步融合进生态建设领域。根据财政部PPP中心数据显示，截止到2016年底，京津冀三地共有570个PPP项目入库，入库金额接近1万亿元。细分来看，市场工程类项目和生态建设与环保类项目仍占据绝大比重，占比达53.7%。
在产业协同方面，以疏解非首都功能为基本出发点，伴随着例如亦庄—永清高新技术产业开发区、中关村海淀园秦皇岛分园等一批协同创新平台的建设，北京产业疏解正在与区内产业创新驱动升级紧密结合。迄今，中关村企业已在津冀两地设立分公司1903家、子公司1426家；2016年，北京输出到津冀技术合同3103项，成交额154.7亿元，同比增长38.7%。
2017年2月17日，京津冀教育协同发展“十三五”专项工作计划发布，其中提到将在京津冀区域内建设100余所合作学校，开展对口帮扶，包括北京城市学院、北京建筑大学、北京工商大学的新校区也将落户河北，正在加紧建设。随着北京所拥有的最大教育资源优势开始逐步向河北等弱势地区渗透，在京津冀协同发展战略的指引下，一个日新月异的京津冀正铺展开来。
在产业协同方面，以疏解非首都功能为基本出发点
2砥砺破解京津冀困局
纵观当下区域发展的基本趋势，在世界经济范畴之内，国际竞争的基本单位已经是企业抑或为国家，大城市群正逐步成为代表地区竞争力的核心所在。近年来在中国城市发展的浪潮中，城市群的形成、城市群间的合作与分工，牵引着中国经济持续增长的立身之本。在这样一个时代背景下，打造京津冀成为世界级城市群，成为新时期我国参与国际竞争，提升国家整体实力的重要依托。然而，从当前的发展形势来看，在京津冀协同发展的推进之下，在京津冀城市群内部仍旧存在着几个方面的突出问题亟待解决：
一是功能疏解难，转移承接乱。
疏解非首都核心功能、解决北京“大城市病”是京津冀协同发展的基本出发点，也是战略落实阶段工作的重点。但是功能疏解作为一项没有经验可循的复杂系统工程，一直以来北京更习惯于招商引资、强化配套，顺势而为“请进来”一类的“加法”，对于功能疏解中需要逆向操作“请出去”的“减法”却不甚了了，在这一过程中必然面临着不小的问题和挑战，突出表现在三个方面：
第一，在功能疏解和转移承接上，相较于北京的不紧不慢，天津和河北可谓是热忱满腔，津冀各地承接平台建设盲目，平台存在功能交叉重复、同质化竞争的倾向。第二，承接地市场发育不足，当地公共基础设施相对薄弱，且由于缺乏合理的规划，部分平台规划面积远远超过实际用地需求，资源配置浪费严重。第三，功能疏解和产业政策体系没有建立，特别是疏解人员户籍、社会保障、子女入学等问题难以协调，业走人留现象普遍。
二是大城市过大，小城镇过小。
目前京津冀城市群城市体系呈现出“双核—岛链”结构。北京、天津作为双核，有区域内其他城市没有的政治、经济优势，京津城市的空间集聚效应大于扩散效应。京津两个超大城市与河北众多中小城市之间存在巨大的经济落差。以长三角为例，上海作为中国大陆经济发展第一城，极化区中心地位明显，带动周围苏州、无锡、嘉兴等地的迅速发展。而二级中心城市南京、杭州则在城市体系中起承上启下的作用，进一步对三级城市形成辐射。与长三角相比，京津冀区域体系不够合理，除了城市少的因素以外，京津冀城市群内缺少“二传手式”的大城市，省会石家庄近年来虽发展较快，但仍旧不足以成为河北地区强有力的战略支点。
2015年京津两市的全社会固定资产投资占京津冀地区的42%，GDP占57%，财政收入占74%；而同期，河北全省固定资产投资、GDP以及财政收入占比分别为58%、43%和26%。由此反映出，目前河北主要依靠投资驱动，产出效率较低，财政收入不足，难以对众多中小城市给予强有力的产业支撑和财政支持，导致中小城市公共服务设施不完善，城市对产业、人口以及高端要素的吸纳力不足。
解决北京“大城市病”问题是协同发展首要任务
三是市场发育弱，行政色彩强。
与长三角、珠三角相比，京津冀城市群市场化程度偏低，地区绝大多数产业集聚的形成与发展更多的是在政府主导下依靠行政规划的方式完成的。长三角、珠三角地区的崛起，虽在某种程度是，也可以说是特殊时代背景和政策引导下的产物，但是从城市群自身发展的角度来看，珠三角城市群内产业的集聚与发展仍旧是改革开放下以市场经济为导向形成的，长三角则是随着改革的日益深化，政府权力逐步下放，是政府与市场密切合作的产物。
而京津冀地区，其可以说是中国行政区划中最具有特点的一个区域，行政色彩过于浓厚。在整个京津冀协同发展中，很多情况下的思维方式基本都是以北京为中心，整个区域内机会不均等，资源配置存在着巨大的空间差异。进而使得市场这只“看不见的手”，不能充分发挥机制调节作用。
四是人地关系紧，生态危机重。
京津冀协同发展的提出，最初与北京日益严重的“大城市病”有着割舍不掉的联系。对于受“大城市病”困扰的京津两市来说，人口与土地资源的矛盾正在激化。截止2015年，京津冀区域内常住人口总量为11142.4 万人，占全国人口总量的8.1%，其中北京2170.5万人，天津1574.0万人，河北7424.9万人。而从人口密度来看，北京则由1999年的766人/平方公里增加至2015年的1323人/平方公里,天津由1999年的764人/平方公里增加至2015年的1315人/平方公里，当前北京和天津人口与土地资源的矛盾尤为突出。与之相对的是，河北2015年人口密度为395.6人/平方公里，甚至与1990年的328人/平方公里相距不大。
京津冀地区人口分布不均，京津过大的人口密度使得水和土地等自然资源匮乏，而水污染和土地污染又进一步加剧水资源、土地资源供给紧张。河北则普遍存在土地利用率不高、水土流失、土地沙漠化严重等问题。同时严重的大气污染不仅威胁人民的生命健康，更是对京津冀城市群的区域形象造成深刻的负面影响。
当前，京津冀协同发展过程中所面临的这些困扰，从某种程度上来说，带有一定特殊的地域色彩，但又在某些方面深刻地映射出中国加快经济发展、推进新型城镇化建设中的普遍问题。对于这些问题的反思与解决，不仅是打造京津冀成为世界级城市群道路上的必须要破除的障碍，更将有助于探寻到“新常态”下提振中国经济的根本之道。
3京津冀的下一步棋
作为经济新常态下拉动中国区域经济发展的重要举措，京津冀协同发展战略从建立之初就受到了政界、商界、学界等各个领域的广泛关注。关于未来京津冀的发展，不能仅站在北京、天津、河北各自的位置，而应该站在京津冀城市群整体的高度，甚至站在国家的高度，密切三地之间的经济联系和优化整体竞争力格局，积极推进并尽快达成将其打造“成为国际上具有较强竞争力和影响力的城市群”的历史性目标。而从目前的形势来看，京津冀协同发展过程中一些新的尝试与改变必须应该予以重视并逐步落实：
其一，应该积极探索通过税制改革，建立GDP分计、税收分享制度，推动区域产业协同。
对于北京来说，产业及功能的转移疏解有利于缓解北京的“大城市病”，但同时必然会导致其自身的经济增速下滑、财政税收流失，这也是在京津冀产业协同发展过程中，北京与天津、河北在推进力度和积极性上存在差异的根本所在。因此，为了提升北京对疏解产业及功能疏解的动力，也为了更好地实现产业和功能在疏解地的更好发展，合理的税收分享以及GDP分计政策将能够起到积极的促进作用。
例如，对于从北京疏解出去的产业，在疏解的第一年所带来的税收和GDP划定一部分比例仍计入北京该年的财政收入与GDP之中。其后，随着年份的递增，疏解产业归属于北京的财政收入与GDP比例逐步缩小，直至一定年限内不再分享。采取这样的方式，不仅将大幅度提升北京的积极性，也能更好地利用并整合北京资源，帮助产业在疏解地更好地存活下去，同时也能给北京一定的时间，以实现自身产业的转型升级，培育新的经济增长点。
大气污染对京津冀城市群的区域形象造成负面影响
其二，应该逐步建立信息共享和服务对接平台，通过构建区内优质资源共享机制，推动公共资源均等化，缩小地区差距。
系统解决京津两个超大城市功能与人口过于集中问题的重要条件和基础在于实现公共资源的均等化。对于优质人才而言，造成其流动的原因主要有三个方面：一是个人因素，包括收入、住房、家庭等；二是企业因素，包括企业文化、发展前景、管理制度等；三是社会因素，包括生活环境与民生保障等。目前无论从个人收入、发展前景、社会保障等多方面来看，河北与京津都存在着巨大的差距。
因此，在发展市场经济方面，将北京一些优质地区作为重点，将其经验与政策延伸至河北和天津。例如以中关村国家创新示范基地为代表，发挥其资源整合能力，在更大范围内探索科技引领、创新驱动的新模式。在社会公共服务方面，加快北京优质教育、医疗、养老等资源向河北迁移，通过实现医疗保险异地结算、职工养老保险互联、居民养老保险互通等方式，建立优质公共服务资源整合与共享的长效机制。同时，充分利用当前“互联网+”和大数据等信息技术带来的科技红利，探索建立跨区域的信息共享平台。以服务对象的需求为核心，整合各类公共服务信息，例如：人才招聘、行政手续办理等，促进在区内信息共享与对接，通过信息化手段更好地为实现地区一体化发展服务。
其三，应该加快步伐设立专门的区域协调机构，保证协同发展战略实施的长期性和有效性。
协调机构的建立是协调区域间利益、实现区域资源优化配置的重要依托。目前京津冀地区协同发展面临的巨大困境之一，就是尚未形成有效的协调机制，建立专门的协调机构，因而导致行政与市场体制分割，三地互动不足。现行“分灶吃饭”的财政体制和单一的地方考核制度，使得京津冀三地政府无法在追求地方经济增长目标的同时，从区域发展的长远利益考虑，合理协调地区间的利益，整个区域的协调机制包括横向协商、纵向协调机制均尚未形成。
因此，应该由中央牵头明确并建立，例如“京津冀协同发展委员会”的纵向协调机制和专门的领导小组，从长远利益出发，保证区域发展的公平性和兼顾性。同时在省级层面，建立以“联席会议”等形式为依托的横向协调机制，对于各地间发展进行充分自主、平等的交流与协商。
京津冀协同发展战略实施至今，就单一的角度而言，其关乎的是一个区域的崛起与发展。但是站在更高的层面来看，在这个区域里有城市与城市之间“难分伯仲”与“判若云泥”并存，“得天独厚”与“山穷水尽”夹道，改革与前进的步伐可谓艰难，却依然在努力尝试中为中国经济带来着希望。
区域大变革
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